非稅收入和預(yù)算外基金是世界很多國家都存在的一種財(cái)政現(xiàn)象。美國是世界上的經(jīng)濟(jì)大國，也是財(cái)政大國，他們的非稅收入和預(yù)算外基金的規(guī)模都很大。就一般形式和內(nèi)容來看，美國的非稅收入和預(yù)算外基金與我國也有某些相同或相似之處。但就其內(nèi)部結(jié)構(gòu)和具體管理規(guī)則來看，則與我國有很大差異。相對而言，美國是個(gè)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)比較成熟、法律制度相對健全、預(yù)算管理相當(dāng)規(guī)范的國家，他們在預(yù)算外資金和非稅收入的管理方面有很多值得我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)。本文重點(diǎn)分析美國非稅收入和預(yù)算外基金的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，研究其管理方式，從中發(fā)現(xiàn)有益于我國非稅收入和預(yù)算外基金管理的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

　　一、美國的非稅收入

　　非稅收入是政府為了公共目的而以稅收之外的形式取得的各項(xiàng)收入，它與稅收收入相對應(yīng)，是美國財(cái)政體系中不可缺少的重要組成部分。以下是美國非稅收入的一般情況。

　?。ㄒ唬┗緝?nèi)容。

　　在美國財(cái)政體系中，非稅收入主要包括：捐贈、政府所有的企業(yè)和公共財(cái)產(chǎn)收入、公共設(shè)施使用費(fèi)、行政性收費(fèi)、罰款和沒收資產(chǎn)收入。非稅收入的主體是各種收費(fèi)，包括郵政服務(wù)收費(fèi)、學(xué)費(fèi)、公共設(shè)施使用者收費(fèi)、機(jī)場和公園收費(fèi)及各種行政性收費(fèi)等。

　　根據(jù)收費(fèi)的性質(zhì)，可將美國的主要收費(fèi)分為以下幾種類型：

　　1.商品收費(fèi)。如政府在提供水、電的過程中收取的費(fèi)用，這些費(fèi)用是消費(fèi)者在購買政府提供的這些產(chǎn)品時(shí)所支付的，因此也常被稱作“價(jià)格”。商品收費(fèi)的收入存入專門基金，用于支付生產(chǎn)這一商品的費(fèi)用。

　　2.補(bǔ)償性收費(fèi)。如下水道、垃圾收費(fèi)等，政府為了控制某些不良影響必須采取一些措施，實(shí)施某些項(xiàng)目，為補(bǔ)償這些項(xiàng)目的實(shí)施成本，就要對造成這些不良影響的主體收取費(fèi)用。增長效應(yīng)收費(fèi)也屬于補(bǔ)償性收費(fèi)，這種收費(fèi)是對開發(fā)者收取的，用于公園、街道、道路、學(xué)校和防火設(shè)施等與某項(xiàng)開發(fā)有關(guān)系的項(xiàng)目。這些收費(fèi)的收入被存在計(jì)息賬戶，若在一定期限內(nèi)不用，就要退還開發(fā)商。

　　3.監(jiān)察和執(zhí)行收費(fèi)。這是那些要求政府特別關(guān)照的人，或者其活動(dòng)需要政府專門規(guī)制的人交納的費(fèi)用，如建筑許可費(fèi)，腐敗物品和下水道安裝收費(fèi)，專業(yè)許可收費(fèi)和駕駛證收費(fèi)。這些收費(fèi)用于補(bǔ)償政府運(yùn)作過程中發(fā)生的部分開支，但交費(fèi)的份額不能超過監(jiān)察服務(wù)在政府管理活動(dòng)中的份額。

　　4.特項(xiàng)收費(fèi)。這是一種明顯的使用者收費(fèi)形式，這是對那些在公共改良計(jì)劃中獲得資產(chǎn)增值的資產(chǎn)所有者征收的費(fèi)用，目的在于彌補(bǔ)公共改良的成本，但收取的費(fèi)率必須與交費(fèi)財(cái)產(chǎn)的增值相關(guān)，收入必須存入特定賬戶，用于專門的改造項(xiàng)目。

　?。ǘ┲饕攸c(diǎn)

　　從法律角度看，美國的非稅收入主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

　　1.一定程度的非強(qiáng)制性和有償性。這一特點(diǎn)是針對稅收收入而言的。稅收（包括正稅以及對延緩納稅收取的利息和罰金）的顯著特點(diǎn)就是其強(qiáng)制性和無償性，一方面，稅收是依賴國家權(quán)力征收的，任何個(gè)人都無法抗拒；另一方面，稅收的征收對象和受益對象之間并無直接關(guān)系，納稅人所繳納的稅收和他從政府產(chǎn)品和服務(wù)中得到的收益之間并不直接相關(guān)。除非法律確定某項(xiàng)稅收為專項(xiàng)稅收，納稅人與受益人之間也沒有關(guān)系。

　　而非稅收費(fèi)則不然，它是對接受某項(xiàng)公共服務(wù)或福利的特定個(gè)人、活動(dòng)或財(cái)產(chǎn)征收的，是就政府活動(dòng)中提供的產(chǎn)品和服務(wù)而對使用者或許可證獲得者收取的費(fèi)用，如學(xué)費(fèi)、專業(yè)執(zhí)照和許可證收費(fèi)、規(guī)費(fèi)、高速公路收費(fèi)、公共交通收費(fèi)、公園和娛樂設(shè)施收費(fèi)等。一方面，人們在交納費(fèi)用以后，可以得到相應(yīng)的公共產(chǎn)品或服務(wù)作為回報(bào)；另一方面，納稅人對于需要通過交費(fèi)獲取的公共產(chǎn)品，在一定程度上有選擇消費(fèi)或不消費(fèi)，以及消費(fèi)多少的權(quán)利。從這個(gè)角度來分析，非稅收入具有一定程度的非強(qiáng)制性和有償性。

　　2.收費(fèi)與稅收適用的法律標(biāo)準(zhǔn)不同。稅收的使用受制于很多保證稅負(fù)公平的法律，例如，財(cái)產(chǎn)稅的負(fù)擔(dān)一定要遵從憲法確定的“一致”原則，不經(jīng)納稅區(qū)域內(nèi)絕大多數(shù)人同意，對單項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的正常最高課稅不能超過財(cái)產(chǎn)價(jià)值的1％；貨物稅必須在地理上保持一致。而收費(fèi)適用的法律條款則不一樣，其側(cè)重點(diǎn)是保證每項(xiàng)收費(fèi)水平不會超過服務(wù)或福利的成本，不能超過導(dǎo)致外溢損失的額度。

　　3.收費(fèi)收入具有專用性。通常，收費(fèi)收入則要被單獨(dú)用于提供相關(guān)服務(wù)或福利的項(xiàng)目，而不用于一般公共目的。不像稅收收入多數(shù)被歸入一般基金，用于任何法定開支，只有少量專項(xiàng)稅收被歸入專項(xiàng)基金，用于指定項(xiàng)目。

　　4.除法律專門規(guī)定者外，所有非稅收入都要納入預(yù)算管理。

　?。ㄈ┮?guī)模及演變。

　　非稅收入是美國各級財(cái)政的重要收入來源，目前它在全美（含聯(lián)邦、州和地方）財(cái)政總收入中所占的比例大約為17％左右，其中，在聯(lián)邦政府財(cái)政收入中約占7％，在州和地方政府財(cái)政收入中約占30％。相對而言，州和地方政府對于非稅收入的依賴大于聯(lián)邦政府。

　　美國的非稅收入大部分屬于州和地方，州和地方非稅收入的較大幅度增長主要發(fā)生在20世紀(jì)70年代以后。20世紀(jì)70年代以來，主要因?yàn)閮煞矫娴脑?，州和地方政府對使用費(fèi)和雜項(xiàng)收入的依賴逐漸有所增加。一是20世紀(jì)70年代后期和20世紀(jì)80年代早期的財(cái)產(chǎn)稅革命后，州和地方稅收所受到的外部制約增加，財(cái)產(chǎn)稅收入占州和地方財(cái)政收入的比重由20世紀(jì)60年代中期的30％下降到1991年的18.6％，同時(shí)銷售稅和營業(yè)稅收入比重由24％下降到18％，各主要稅種中只有個(gè)人所得稅比重略有增長；二是政策制定者和選民比原來更樂于接受收費(fèi)，政策制定者比較看重收費(fèi)在影響個(gè)人行為方面的有效性，而納稅人則很看重收費(fèi)與其個(gè)人福利之間的相關(guān)性，在納稅人看來，稅收是一種強(qiáng)制性的支出，政府利用稅收收入提供的很多服務(wù)并不是他們所特別需要的，而收費(fèi)則是針對交納者所享受的服務(wù)收取的，交納者感到在交費(fèi)中獲得了回報(bào)，并具有一定的選擇權(quán)，因而更樂于接受。1971——1991年，收費(fèi)及其他雜項(xiàng)收入占州和地方財(cái)政收入的比重由17％左右上升到26％。

　　二、美國的預(yù)算外基金

　?。ㄒ唬┲饕獌?nèi)容。

　　根據(jù)美國參議院預(yù)算委員會的解釋，預(yù)算外基金是指依法不列入總統(tǒng)預(yù)算提案和國會決議案的聯(lián)邦基金或信托基金。按現(xiàn)行法律規(guī)定，目前聯(lián)邦財(cái)政中有兩項(xiàng)基金被列在預(yù)算外：一是社會保障信托基金（含聯(lián)邦養(yǎng)老、遺屬及殘疾人信托基金），它是目前美國最重要的非預(yù)算項(xiàng)目，用于這方面的支出和來自于社會保障薪給稅的收入，占了預(yù)算外基金的絕大部分；二是郵政服務(wù)基金，這項(xiàng)基金的數(shù)額很小，按規(guī)定其管理成本應(yīng)列入預(yù)算內(nèi)。

　　一個(gè)項(xiàng)目是否被列為預(yù)算外，并無一定之規(guī)，它是通過一定的政治程序決定的，主要取決于各種利益集團(tuán)間的斗爭、妥協(xié)和政治家的考量。通常，每項(xiàng)預(yù)算外基金的設(shè)立都要事先提出議案，經(jīng)國會審議通過后，形成專門的法律，才能具體運(yùn)作。

　　（二）與預(yù)算及統(tǒng)一預(yù)算的關(guān)系。

　　雖然預(yù)算外基金的收支自成體系，收入?？顚Ｓ茫С霾槐亓腥肟偨y(tǒng)預(yù)算提案。但是，這些收支行為仍然屬于政府活動(dòng)的一部分，必須和預(yù)算內(nèi)收支一起納入統(tǒng)一預(yù)算。預(yù)算外基金的盈余或赤字和預(yù)算內(nèi)基金的盈余或赤字合并后，形成統(tǒng)一預(yù)算的盈余或赤字。

　　統(tǒng)一預(yù)算是由美國聯(lián)邦政府預(yù)算管理辦公室發(fā)布的綜合性報(bào)告，它列示預(yù)算內(nèi)、外所有聯(lián)邦項(xiàng)目和基金的收入與支出，是對全部聯(lián)邦收支情況的綜合反映。統(tǒng)一預(yù)算的編制設(shè)想產(chǎn)生于1967年總統(tǒng)預(yù)算委員會的提議，1968年付諸實(shí)施后，統(tǒng)一預(yù)算就取代了1967年以前編制的三個(gè)預(yù)算——聯(lián)邦行政預(yù)算、合并現(xiàn)金預(yù)算和國民收入賬戶預(yù)算。

　　長期以來，美國聯(lián)邦預(yù)算內(nèi)基金一直有赤字，而預(yù)算外基金（主要是社會保障基金）經(jīng)常出現(xiàn)盈余。依據(jù)法律規(guī)定，社會保障基金的盈余必須用于購買國庫券。統(tǒng)一預(yù)算盈余主要用于償付歷史債務(wù)，即購回國庫券。因此，預(yù)算外基金或曰社會保障基金的盈余狀況，直接影響國家凈債務(wù)的規(guī)模。國家凈債務(wù)就是聯(lián)邦政府外部持有的政府債券價(jià)值，它大約等于統(tǒng)一預(yù)算的累積赤字減去盈余的差額。而國家總債務(wù)與國家凈債務(wù)的差額就等于預(yù)算外基金的盈余，表現(xiàn)為聯(lián)邦政府自身持有的國庫券，其債權(quán)屬于社會保障基金。

　?。ㄈ┌l(fā)展趨勢及其影響。

　　因?yàn)樯鐣Ｕ象w系的覆蓋面不斷擴(kuò)大，社會保障稅稅率逐步提高，所以，自20世紀(jì)60年代以來，社會保障基金增長很快。該基金于1986年列入預(yù)算外以后，帶動(dòng)聯(lián)邦政府預(yù)算外基金的總規(guī)模及盈余呈不斷擴(kuò)大的趨勢。20世紀(jì)90年代以來，預(yù)算外收入占聯(lián)邦全部財(cái)政收入的比例一直保持在30％以上，預(yù)算外基金盈余累積達(dá)20000億美元左右。

　　根據(jù)美國社會保障體系的運(yùn)轉(zhuǎn)情況及其經(jīng)濟(jì)增長趨勢，預(yù)計(jì)今后一段時(shí)期，社會保障基金將繼續(xù)保持盈余，而通過國債投資，預(yù)算向社會保障基金支付的利息則還會繼續(xù)累積。預(yù)計(jì)到2015年，這項(xiàng)信托基金的余額可望超過30000億美元。到2016年以后，生育高峰時(shí)期出生的人開始退休，社會保障信托基金可以賣出其手中持有的政府債券，以籌集資金。屆時(shí)，如果聯(lián)邦政府不增設(shè)新的預(yù)算外基金，預(yù)算外基金的盈余將隨著社會保障基金盈余的下降而減少。

　　預(yù)算外基金規(guī)模的迅速擴(kuò)大及其收支盈余的不斷增加，對整個(gè)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)及平衡狀況都產(chǎn)生了一定的影響。

　　第一，社會保障支出的大幅度增加，使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化：“強(qiáng)制性支出”所占比重不斷提高，而“任意性支出”比例趨于下降。根據(jù)美國預(yù)算程序控制法，聯(lián)邦財(cái)政支出被分為任意支出和強(qiáng)制性支出（或稱直接支出），任意支出需要由國會制定法律總統(tǒng)簽署撥款法案授權(quán)進(jìn)行支出，國會和總統(tǒng)每年都必須為政府的任意支出項(xiàng)目提出議案，這些項(xiàng)目包括國防、對外援助、公路建設(shè)、住宅和科學(xué)等。永久法案確定強(qiáng)制性支出授權(quán)，這類必保的支出授權(quán)包括社會保障、醫(yī)療和退伍軍人福利等項(xiàng)目。必保支出授權(quán)要求政府向所有符合法定要求的人進(jìn)行福利支付，所以有時(shí)也被稱作“不可控支出”，除非修改相關(guān)法律，否則不能改變支出數(shù)額。

　　自1965年以來，強(qiáng)制性支出占聯(lián)邦總支出的比例穩(wěn)定增長，1965年，這一比例為45％，1999年超過70％，主要原因有二：一是由于國防支出所占比重下降，國防支出是一項(xiàng)重要的任意支出，1965年以前，它在聯(lián)邦支出中占有的份額很高；二是由于社會保障體系覆蓋面的不斷擴(kuò)大，以及社會保障稅稅率的提高，社會保障支出大幅度增加，導(dǎo)致強(qiáng)制性支出份額快速上升。

　　第二，預(yù)算外基金的大量盈余部分抵消了預(yù)算內(nèi)收支的巨額赤字，對實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一預(yù)算收支平衡發(fā)揮了積極的作用。通過合并預(yù)算內(nèi)外收支，預(yù)算外基金的大量盈余部分抵消了統(tǒng)一預(yù)算的赤字。1998年以前，因?yàn)轭A(yù)算內(nèi)赤字額一直大于預(yù)算外盈余額，所以聯(lián)邦統(tǒng)一預(yù)算一直存在赤字。1998年以后，隨著預(yù)算外項(xiàng)目（主要就是社會保障基金）盈余的進(jìn)一步擴(kuò)大，預(yù)算內(nèi)赤字不斷被壓縮，聯(lián)邦統(tǒng)一預(yù)算也開始出現(xiàn)盈余，盈余額最多時(shí)達(dá)到2000多億美元。

　　三、幾點(diǎn)啟示

　　美國非稅收入和預(yù)算外基金的管理情況，給我們提供了以下幾點(diǎn)啟示：

　　1.管理規(guī)范的非稅收入是政府和納稅人都樂于接受的公共繳款形式，我國收費(fèi)制度改革應(yīng)堅(jiān)持走法制化、公開化、程序化、規(guī)范化的道路。美國的非稅收入從立項(xiàng)、確定標(biāo)準(zhǔn)到征收管理都非常規(guī)范。一是每項(xiàng)收費(fèi)的設(shè)立，必須經(jīng)過相應(yīng)的立法程序，相關(guān)利益人及其代言人——議員們可以就此進(jìn)行辯論，這種程序化、公開化、法制化的形式，使單純的部門行為乃至長官意志受到有效的抑制；二是每種收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)都被限制在提供相關(guān)服務(wù)所需成本的范圍內(nèi)，在財(cái)產(chǎn)稅評估體系比較成熟的條件下，這一標(biāo)準(zhǔn)具有較高的透明性和可控制性；三是非稅收入雖然多數(shù)都是專款專用，但并未脫離財(cái)政管理，其中很多項(xiàng)目還在預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理。基于此，再加上收費(fèi)等非稅收入本身所具有的有償性和非強(qiáng)制性特點(diǎn)，使美國立法者、執(zhí)法者和納稅人都非常樂于接受這種公共繳款形式。

　　對比中美情況，我國收費(fèi)制度存在的問題并不在某種收費(fèi)本身，而在于收費(fèi)項(xiàng)目過多過濫，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高，收費(fèi)運(yùn)作過程不透明、不規(guī)范，有的純粹是為收費(fèi)養(yǎng)人，甚至僅僅是為了撈錢，在公路邊豎塊牌子就收費(fèi)，與公共服務(wù)沒有一點(diǎn)關(guān)系。這種收費(fèi)怎么不叫納稅人痛恨呢？如果根除了這些不良現(xiàn)象，使收費(fèi)過程規(guī)范化，將收費(fèi)收入與納稅人的福利密切聯(lián)系起來，中國的納稅人一定不會對收費(fèi)有如此多的抱怨。

　　2.預(yù)算外基金僅僅是財(cái)政資金的一種特定管理形式，它應(yīng)該和預(yù)算內(nèi)資金一樣遵守嚴(yán)格的管理規(guī)范。美國在預(yù)算外基金管理方面至少有三條經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。一是并非所有的專項(xiàng)基金都要列入預(yù)算外管理。美國的專項(xiàng)基金項(xiàng)目也很多，但列入預(yù)算外管理的卻很少，目前只有社會保障信托基金和郵政服務(wù)基金兩項(xiàng)。設(shè)立這些預(yù)算外基金項(xiàng)目的主要目的是為了保證那些必保項(xiàng)目的開支需要。這些預(yù)算外項(xiàng)目必須經(jīng)過立法程序才能設(shè)立，并嚴(yán)格依法進(jìn)行運(yùn)作。二是稅和非稅并不是區(qū)分預(yù)算內(nèi)外的界限。收費(fèi)或其他非稅收入并不一定要納入預(yù)算外，而預(yù)算外基金的收入來源既有非稅收入，也有稅收收入。三是預(yù)算外不等于脫離財(cái)政規(guī)范?！邦A(yù)算外”的意義僅僅是指某項(xiàng)基金脫離總統(tǒng)的年度預(yù)算提案和國會通過的年度預(yù)算決議案，但它并不能脫離統(tǒng)一預(yù)算的大框架，預(yù)算外基金的赤字需要通過一定的程序從預(yù)算內(nèi)獲得資金彌補(bǔ)，預(yù)算外盈余只能用于購買政府債券。同時(shí)，預(yù)算外基金收支也不能脫離議會的審議和監(jiān)督，不僅預(yù)算外基金的設(shè)立需要經(jīng)過議會批準(zhǔn)，而且其收支運(yùn)作也只能根據(jù)相關(guān)立法，在國會授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行。

　　3.從中國國情出發(fā)，稅費(fèi)管理應(yīng)該堅(jiān)持兩條原則：一是要保持稅費(fèi)管理權(quán)限相對集中。美國的稅費(fèi)管理權(quán)限是由各級政府分別掌握的，州和地方在自己管轄范圍內(nèi)擁有很大的稅費(fèi)決定權(quán)，而中國則是將主要的稅費(fèi)管理權(quán)集中在中央和省兩級，這一點(diǎn)我們不能完全照搬美國的做法。主要是因?yàn)橹忻绹椴煌瑑蓢?cái)政運(yùn)行的法制和體制環(huán)境存在較大差異。美國是典型的資產(chǎn)階級民主國家，其政治和行政體制的主要特點(diǎn)是三權(quán)分立和聯(lián)邦制，法制比較健全，民間對政府、地方對聯(lián)邦的制約力量比較強(qiáng)。我國是典型的社會主義國家，政府集中的權(quán)力比較多，中央集權(quán)程度比較高，在經(jīng)濟(jì)和財(cái)政管理方面，中央對地方、上級對下級的管理和制約比較有效。在這種特殊的國情條件下，為了規(guī)范對非稅收入的管理，必須保持稅費(fèi)管理權(quán)限適度集中。如果過于分散則容易使部門和地方的權(quán)限失去制約，導(dǎo)致稅費(fèi)過多、過濫，管理混亂，影響國家財(cái)政的發(fā)展甚至整個(gè)社會的穩(wěn)定。二是要堅(jiān)持依法治理稅費(fèi)，完善我國非稅收入管理規(guī)范。隨著我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，法制化和民主化程度不斷提高，應(yīng)該盡可能使非稅收入項(xiàng)目的設(shè)立和運(yùn)作程序化、公開化、透明化，逐步提升社會監(jiān)督的力度。

　　4.建立統(tǒng)一預(yù)算框架對于加強(qiáng)財(cái)政資金綜合管理具有重要意義。我國預(yù)算外基金項(xiàng)目非常多，規(guī)模很大，建立統(tǒng)一預(yù)算，準(zhǔn)確反映各級政府的全部收支情況，對于加強(qiáng)財(cái)政管理，規(guī)范政府行為具有重要意義。一是可以使各級領(lǐng)導(dǎo)對本級政府總體財(cái)力狀況做到心中有數(shù)，從而能夠?qū)︻A(yù)算內(nèi)、外財(cái)力進(jìn)行統(tǒng)籌安排，綜合平衡；二是可以借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，用預(yù)算外基金盈余購買國債，減少政府對外舉債額度；三是可以提高整個(gè)財(cái)政資金使用的透明度，加強(qiáng)人大和社會監(jiān)督，減少財(cái)政資金征收使用中的腐敗現(xiàn)象和浪費(fèi)行為。