一、農(nóng)業(yè)稅制改革的原則

　　1、要從重收入功能轉(zhuǎn)向重調(diào)控功能。自實行分稅制財政體制以來，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅成為地方財政收入中最具潛力的主體稅種，為保支出，一些地方在征收任務(wù)上層層加碼，使稅收任務(wù)嚴(yán)重超越稅源。有的地方為保任務(wù)，甚至采取寧乎攤稅負(fù)的辦法。這種情況導(dǎo)致稅收的調(diào)控職能嚴(yán)重扭曲，農(nóng)民不合理負(fù)擔(dān)減而不輕很大程度上就是這種稅制結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。因此，改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制，必須首先調(diào)整改革的出發(fā)點，實行稅收調(diào)控職能的“歸位”。具體而言：一是要體現(xiàn)對土地（耕地）資源的保護功能。土地是農(nóng)民的衣食之源，是農(nóng)民賴以生存的“資本”，保護土地，對農(nóng)民的生存、對農(nóng)業(yè)的發(fā)展有著特殊的意義。我國把保護土地，促進土地的合理開發(fā)利用作為一項長期的基本國策，農(nóng)業(yè)稅制改革，要有利于這一政策宗旨的貫徹、落實。二是公平稅負(fù)。農(nóng)村稅費改革是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的有效途徑，從各地試點的情況看，試點地方農(nóng)民的負(fù)擔(dān)確實有明顯減輕，但是稅負(fù)不公平的狀況并沒有得到根本性的扭轉(zhuǎn)，突出表現(xiàn)在兩方面：其一，稅費改革政策以“土地”為核心，多田多稅，少田少稅，沒田無稅，不利于調(diào)動種田的積極性，誘發(fā)了新的“拋荒”，這種情況在試點地方都不同程度地存在。其二，“低產(chǎn)高稅”、“低收（入）高稅”的現(xiàn)象比較普遍。浙江省文成縣巨嶼鎮(zhèn)人均耕地0.297畝，人均收入2052元；里陽鄉(xiāng)人均耕地0.42畝，人均收入1820元。費改稅前兩鄉(xiāng)人均負(fù)擔(dān)分別是22.91元和23.81元，相差僅0.9元；費改稅后，巨嶼鎮(zhèn)人均負(fù)擔(dān)15.03元，下降34.3%，而里陽鄉(xiāng)人均負(fù)擔(dān)為26.81元，反而遞增了12.5%，兩者相差11.78元。稅費改革試點之所以會造成新的稅負(fù)不公，根本原因就在于新的政策對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制一些不合理的因素，如常年產(chǎn)量、計稅土地面積的計量等沒有作出根本性的改革，制度的“局部調(diào)整”無法承擔(dān)起“公平稅負(fù)”的重任。

　　2.要注重稅制體系的統(tǒng)一與公平。我國經(jīng)濟發(fā)展的二元特征，導(dǎo)致城鄉(xiāng)稅制呈現(xiàn)出工商稅制與農(nóng)業(yè)稅制并存的二元結(jié)構(gòu)特點。這種帶有“人為”因素的稅制結(jié)構(gòu)，是計劃經(jīng)濟、二元經(jīng)濟的產(chǎn)物，與入世后稅制統(tǒng)一的要求不相適應(yīng)。建立統(tǒng)一、公平的稅制體系，促進貿(mào)易自由化、消除市場分割，是WTO對我國稅制改革的基本要求。因此，農(nóng)業(yè)稅制改革要按照稅制統(tǒng)一的要求，按照對納稅人實行平等國民待遇的WTO規(guī)則，逐步實行與工商稅制的并軌，從而為外資進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域掃清障礙。

　　3、要與土地流轉(zhuǎn)、人口流動、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品多變的狀況相適應(yīng)。引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口合理流向城鎮(zhèn)或從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，實行土地向種田大戶集中，推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。因此，農(nóng)業(yè)稅制改革要能有利于引導(dǎo)、推動土地的適度集中，有利于鼓勵農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擺脫“小農(nóng)經(jīng)濟”的困擾，早日走上專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的軌道。

　　4、要有利于實現(xiàn)對收入分配的合理調(diào)節(jié)。現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制以農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為主體稅種，其對農(nóng)業(yè)收入分配的對象是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的總收入（毛收入），納稅人的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本、費用、損失等支出均不能在稅前扣除，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)稅收不能真正體現(xiàn)納稅人的稅收負(fù)擔(dān)能力。農(nóng)稅凋控功能的相對僵化，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)行業(yè)收入差別與農(nóng)產(chǎn)之間貧富差別的調(diào)節(jié)陷入“盲區(qū)”，不符合稅收的量能負(fù)擔(dān)原則。據(jù)湖北省有關(guān)部門對典型農(nóng)業(yè)縣市30戶農(nóng)戶稅費負(fù)擔(dān)的調(diào)查資料顯示，1999年，30戶農(nóng)戶出售糧棉油豬及外出打工貨幣收入102648元，農(nóng)藥、化肥、種子開支34025元，各種稅費45614元，以貨幣收入扣出成本開支，上繳各種稅費后，盈余23009元，再減去外出打工收入24700元，30產(chǎn)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入為虧本1691元，畝平虧本12.1元。農(nóng)業(yè)比較效益差，種田虧本，不僅影響到農(nóng)業(yè)及農(nóng)村的穩(wěn)定，而且已經(jīng)嚴(yán)重威脅到國家的糧食安全。

　　二、構(gòu)建“資源＋收益”雙重調(diào)節(jié)的農(nóng)業(yè)稅制的主要內(nèi)容

　　對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制改革的基本思路是：取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅和各種附加，設(shè)立土地資源稅，開征農(nóng)業(yè)收入增值稅，對高收入農(nóng)產(chǎn)或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)（或農(nóng)場主）開征所得稅，積極推進農(nóng)業(yè)稅制和工商稅制的“并軌”，從而建立全國統(tǒng)一的稅制體系。

　?。ㄒ唬┩恋刭Y源稅

　　具體做法是：將現(xiàn)行耕地占用稅與城鎮(zhèn)土地使用稅“合二為一”（以下簡稱二稅），統(tǒng)一開征土地資源稅，實行分檔固定稅額，按年征收。

　　土地是一種資源。在市場經(jīng)濟條件下，每一寸土地的使用都是有償?shù)?，單位或個人使用國有土地，繳納稅收，乃天經(jīng)地義，也容易為社會接受。現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用稅與耕地占用稅，實行城鄉(xiāng)分征，帶有很大的“人為因素”，既不規(guī)范，也不利于保護土地資源。事實上，“二稅”皆源于同一資源——土地，都是使用國有土地資源（城鄉(xiāng)土地資源最終產(chǎn)權(quán)均歸屬國家）所付出的“代價”。統(tǒng)一開展土地資源稅，以稅率或單位土地稅額高低來調(diào)節(jié)土地使用者的成本或收益，有利于貫徹土地管理政策，有利于根據(jù)國家的產(chǎn)業(yè)政策實行靈活、有效的宏觀調(diào)控。

　?。ǘ┺r(nóng)民收入增值稅

　　具體做法是：取消以總收入（毛收入）開征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的做法，以農(nóng)業(yè)收入增值額和法定農(nóng)業(yè)收入增值稅稅率計征農(nóng)業(yè)收入增值稅。農(nóng)業(yè)收入增值額是農(nóng)民（產(chǎn)）以土地作為基本的生產(chǎn)要素取得的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入，扣除法定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本后的收入余額。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入是農(nóng)民（戶）從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通所取得的收入，其核定可采取社會綜合評定的方法，即在征收部門的監(jiān)督下，由各村民小組召集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶民主評定各個生產(chǎn)經(jīng)營戶的收入，經(jīng)群眾評議通過后，張榜公布。在特殊情況下，可根據(jù)統(tǒng)計部門抽樣調(diào)查的結(jié)果作適當(dāng)調(diào)整，經(jīng)村民會議通過后作為核定收入的依據(jù)。法定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，是由稅法明確規(guī)定，農(nóng)民（戶）進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、獲取農(nóng)業(yè)收入必需的資本支出，包括：種子、肥料、水電費、人工費、農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)備折舊等必要的生產(chǎn)性支出。對上述收入扣減法定支出項目后的收入余額，再依率計稅。

　　開征農(nóng)業(yè)增值稅，允許扣除必要的生產(chǎn)性支出，可以調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從根本上確保農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收，財政增稅。同時，還可以還農(nóng)業(yè)經(jīng)營以國民待遇，切實將農(nóng)民（戶）推向市場，推動農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。歐盟各國在二十世紀(jì)六、七十年代，已把增值稅的征收范圍擴大到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，我國開征農(nóng)業(yè)收入增值稅有利于與國際并軌。

　　（三）企業(yè)（個人）所得稅

　　具體做法是：對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)（或農(nóng)場，以下簡稱企業(yè)）的生產(chǎn)經(jīng)營所得開征企業(yè)所得稅；農(nóng)民（戶）個人所得納入個人所得稅的征收范圍。增強稅收對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)行業(yè)差別及農(nóng)戶貧富差別的調(diào)控力度。

　　開征農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民個人所得稅是基于兩方面的考慮：其一，農(nóng)業(yè)企業(yè)的出現(xiàn)是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢，開征所得稅是順潮流而為。二十世紀(jì)四、五十年代，法國農(nóng)業(yè)和我國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀極其相似，人多地少，低效維持，基本上屬于小農(nóng)經(jīng)濟。隨著土地流轉(zhuǎn)和政府的大力引導(dǎo)、支持，僅二十年左右的時間，法國農(nóng)業(yè)已實現(xiàn)現(xiàn)代化，成為僅決于美國的農(nóng)產(chǎn)品出口大國。目前，我國相當(dāng)一部分農(nóng)村出現(xiàn)了土地向少數(shù)大戶集中的傾向，一部分農(nóng)場（或農(nóng)莊）已初具雛形。2001年，荊州市連片承包耕地20畝以上的各類農(nóng)莊發(fā)展到11157個，經(jīng)營土地面積61.7萬畝，約占全市耕地總面積的9%.農(nóng)莊平均經(jīng)營面積達到55畝，是當(dāng)?shù)丶彝ソ?jīng)營平均水平的10倍左右。經(jīng)營面積超過100畝的農(nóng)莊達到1245戶，面積達19.7萬畝；500畝以上的農(nóng)莊45戶，戶均經(jīng)營土地達到1086.6畝。農(nóng)莊已呈現(xiàn)出生產(chǎn)專業(yè)化、經(jīng)營集約化、管理企業(yè)化的發(fā)展特征。對部分效益好的農(nóng)莊、部分先富起來的農(nóng)戶（或農(nóng)場主）開征所得稅，既可以增加財政收入，又可以縮小貧富差距。其二，適應(yīng)稅收廣覆蓋的需要。在農(nóng)村，部分離田不離鄉(xiāng)、靠技藝或勞務(wù)收入生活的人中不乏高收入者，將其納入所得稅征收范圍，有利于稅收的全面征收，有利于對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者實行統(tǒng)一的國民待遇。美國在這方面的做法，值得我們借鑒。

　　三、改革的步驟

　　推進農(nóng)業(yè)稅制與工商稅制的并軌、建立統(tǒng)一的稅制體系，是我國稅制改革的遠期目標(biāo)，從當(dāng)前看，相關(guān)條件尚不具備。鑒于目前農(nóng)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和稅種開征格局，建議分兩步改革。

　　第一步，近期目標(biāo)。以規(guī)范稅費分配關(guān)系、確保地方財政收入的穩(wěn)定增長為目標(biāo)，將土地使用稅、耕地占用稅合并，開征土地資源稅；開征農(nóng)業(yè)收入增值稅，對經(jīng)濟欠發(fā)達地方實行零稅率，對較發(fā)達的地方，實行低稅率。司時，取消現(xiàn)行農(nóng)業(yè)“四稅”及各種地方附加，確立土地資源稅在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中的主導(dǎo)調(diào)控地位。

　　第二步，遠期目標(biāo)。以統(tǒng)一稅制為目的，把農(nóng)業(yè)企業(yè)、個人的生產(chǎn)經(jīng)營所得分別納入企業(yè)所得稅和個人所得稅的征收范圍，征收企業(yè)所得稅、個人所得稅。同時，適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)收入增值稅率，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)稅制與工商稅制的完全統(tǒng)一。

　　考慮到我國入世后的過渡期，用3至5年的時間分兩步統(tǒng)一稅制具有可操作性，符合我國的入世承諾。從實際情況分析，這種改革思路也具有很高的可行性，對地方財政收支運行不會造成沖擊。以荊州市為例，2000年該市農(nóng)業(yè)“四稅”收入26553萬元，教育費附加929萬元，城鎮(zhèn)土地使用稅2113萬元，上述合計29595萬元。當(dāng)年，該市實有耕地、養(yǎng)殖面積759萬畝，城市建成區(qū)面積147.28平方公里（1427.8萬平方米），建制鎮(zhèn)面積114.32平方公里（1148.2萬平方米），如果按照耕地每畝25元、城區(qū)土地每平方米5元、建制鎮(zhèn)土地每平方米3元的標(biāo)準(zhǔn)，開征土地資源稅，可分別征稅18975萬元、7364萬元、3446.5萬元，共計29785.5萬元，與2000年實征數(shù)29595萬元基本持平。因此，開征土地資源稅完全可以確保地方財政免受影響。此外，開征資源稅，實行部分稅負(fù)由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，對支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題，也具有很強的現(xiàn)實意義，符合國際上“以工補農(nóng)”、“以城補農(nóng)”的發(fā)展趨勢。不僅如此，開征土地資源稅還簡便易行，征收成本低，具有較大的征管優(yōu)勢。