農(nóng)村稅費(fèi)改革與統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制問(wèn)題的綜述

來(lái)源: 編輯： 2006/06/02 14:33:15　　字體：大小

　　農(nóng)業(yè)稅制對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民的生產(chǎn)生活有著重大影響。按照黨的十六大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略部署，十六屆三中全會(huì)又提出要?jiǎng)?chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一。這些舉措大大加快了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的進(jìn)程。在這樣的形勢(shì)下，如何認(rèn)識(shí)和設(shè)計(jì)今后的城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，這是一個(gè)重大的課題。

　　一、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制概況與存在的問(wèn)題

　　由于受二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，一直向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，導(dǎo)致一些地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，農(nóng)民意見(jiàn)很大。不合理的農(nóng)業(yè)稅制，既增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，影響了干群關(guān)系，也阻礙了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拉大了城鄉(xiāng)居民收入差距。

　　農(nóng)業(yè)稅是我國(guó)現(xiàn)有稅種中最古老的稅種，最初起源于魯國(guó)的'初稅畝，主要包括農(nóng)業(yè)稅（牧業(yè)稅）、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，時(shí)代的變遷，又逐漸出現(xiàn)了契稅和耕地占用稅，但仍以農(nóng)業(yè)稅為主體稅種。2002年起，針對(duì)我國(guó)當(dāng)前各種收費(fèi)過(guò)多過(guò)濫，管理失控的狀況，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能和建立公共財(cái)政的要求，結(jié)合國(guó)家稅收制度的改革和完善，全面展開(kāi)了農(nóng)村稅費(fèi)改革。農(nóng)村稅費(fèi)改革規(guī)范了農(nóng)村分配制度，理順了國(guó)家、集體和農(nóng)民三者之間的分配關(guān)系，從根本上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展，得到了廣大農(nóng)民群眾的擁護(hù)。但農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)業(yè)稅制存在的問(wèn)題卻逐漸暴露出來(lái)。探究農(nóng)業(yè)稅制存在的問(wèn)題，尋求有效解決的良策，對(duì)于確保地方財(cái)政收入、確?；鶎訖C(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的依法治稅原則具有極其重要的意義。[1]

　　我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展過(guò)程中建立和發(fā)展起來(lái)的。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和農(nóng)村改革的不斷深化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了巨大變化，特別是在我國(guó)加入WTO和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新形勢(shì)下，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收制度的老化和農(nóng)業(yè)稅收制度改革的滯后，在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和三農(nóng)問(wèn)題的解決。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，我國(guó)在農(nóng)村征收的稅共有17種，主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、車船使用稅、印花稅等等。農(nóng)業(yè)稅是據(jù)1958年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》征收的，它是按照常年產(chǎn)量依據(jù)地區(qū)差別比例稅率計(jì)征的實(shí)物稅。到現(xiàn)在已有40多年了，此間中國(guó)農(nóng)村已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，但這一條例一直沿用。1983年，國(guó)務(wù)院為了調(diào)節(jié)糧食生產(chǎn)與多種經(jīng)營(yíng)，開(kāi)始單獨(dú)對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品征稅，后來(lái)演變成了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的納稅品種已基本包括在農(nóng)業(yè)稅中，區(qū)別主要在于耕地與非耕地。但由于實(shí)際操作難度很大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就將上級(jí)下達(dá)的稅收指標(biāo)平攤到農(nóng)戶，形成了重復(fù)征稅。屠宰稅始于1950年頒布的《屠宰稅暫行條例》，后經(jīng)過(guò)多次修改，到1994年下放到地方。本應(yīng)是屠宰牲畜的單位和個(gè)人為納稅人，地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收，但卻演變成由村民委員會(huì)代征代繳，繼而由農(nóng)戶飼養(yǎng)戶代征代繳，最后直接向農(nóng)戶攤派。此外，搭乘著農(nóng)業(yè)稅這一大車一并向農(nóng)民征收的費(fèi)還有很多，主要的是村級(jí)的三項(xiàng)提留、鄉(xiāng)級(jí)的五項(xiàng)統(tǒng)籌、行政事業(yè)性收費(fèi)和集資等，如教育集資、畜禽防疫費(fèi)等?，F(xiàn)在正在進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，是繼土地改革、實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)之后的第三次重大變革。[2]

　　研究我國(guó)農(nóng)業(yè)稅，應(yīng)從其歸類開(kāi)始。因?yàn)槎愂辗诸愂嵌愂昭芯康幕痉椒ǎ凑鞫悓?duì)象分類是稅收的基本分類方法。而對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)稅進(jìn)行歸類則是一件困難的事情。首先，我國(guó)農(nóng)業(yè)稅不屬于流轉(zhuǎn)稅，因?yàn)槟壳拔覈?guó)農(nóng)產(chǎn)品商品率平均只有30%左右，多數(shù)農(nóng)民生產(chǎn)的糧食主要供自己消費(fèi)，能夠提供商品糧進(jìn)入流通的較少，也就沒(méi)有多少可供征稅的銷售收入。其次，我國(guó)農(nóng)業(yè)稅也不屬于所得稅，因?yàn)樗枚愋枰^為健全的會(huì)計(jì)核算條件，要有統(tǒng)一的收入、成本費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)以計(jì)算利潤(rùn)所得，而目前我國(guó)農(nóng)民顯然不具備這樣的條件。再次，我國(guó)農(nóng)業(yè)稅也不是純粹的財(cái)產(chǎn)稅，因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)業(yè)稅雖有按土地肥沃程度定稅的財(cái)產(chǎn)稅因素，但主要還是與農(nóng)產(chǎn)品的常年產(chǎn)量聯(lián)系在一起。有人將農(nóng)業(yè)稅定為收益稅也很牽強(qiáng)，一是按征稅對(duì)象分類一般沒(méi)有收益稅這一類；二是收益的含義模糊，是總收益還是純收益？如是純收益應(yīng)歸入所得稅，如是總收益，若指貨幣收益應(yīng)歸入流轉(zhuǎn)稅，若指實(shí)物收益仍然無(wú)法歸類。

　　上述分類的困難說(shuō)明我國(guó)農(nóng)業(yè)稅的特殊性。實(shí)際上，我國(guó)農(nóng)業(yè)稅是從奴隸社會(huì)和封建社會(huì)的具有人頭稅和土地稅性質(zhì)的田賦演變而來(lái)的，深深根植于農(nóng)業(yè)自然經(jīng)濟(jì)。[3]

　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題不單單在于重，更在于不公。不公不單單是稅負(fù)在農(nóng)民之間苦樂(lè)不均，更在于農(nóng)民與我國(guó)其他公民相比，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)與負(fù)擔(dān)能力的非對(duì)稱性。我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元稅制損害的不僅是公平，而且也損害到了社會(huì)公正。這種社會(huì)不公不僅長(zhǎng)期剝奪了農(nóng)民的平等權(quán)利、造成城鄉(xiāng)居民生活水平的極大差異，而且對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、良性發(fā)展產(chǎn)生著日益明顯的負(fù)作用，對(duì)城市居民的生活水平的提高也在產(chǎn)生著不利的影響。農(nóng)民收入增長(zhǎng)慢了，城市工人下崗就多了就是這種關(guān)系的真實(shí)寫(xiě)照。造成城鄉(xiāng)不公平既有二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的原因，更有人為的制度安排的原因。其中城鄉(xiāng)二元稅制就是這些制度安排之一。

　　我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入的差距在逐年拉大的同時(shí)，城鄉(xiāng)居民稅負(fù)的差距也在反向拉大，農(nóng)民僅稅款一項(xiàng)人均支付額就為城市居民的9倍。城市個(gè)體工商戶在收入扣除成本費(fèi)用和損失后，每月應(yīng)納稅所得額不足5000元的部分，稅率為5%，而對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)不管你是否耕種、收入如何、成本多少，只要名下有地就要繳稅，而且實(shí)際稅率出奇地高，若將農(nóng)業(yè)稅換算為個(gè)人所得稅，其稅率竟高達(dá)117%，大大超過(guò)了城市個(gè)體工商戶適用的所得稅稅率，且課稅超出了剩余產(chǎn)品價(jià)值總量，對(duì)純農(nóng)戶的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)已造成了破壞，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)居民稅負(fù)與負(fù)擔(dān)能力上的極大非對(duì)稱性，對(duì)收入分配進(jìn)行的是反向的逆調(diào)節(jié)。由此可見(jiàn)，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元稅制本身就存在對(duì)農(nóng)民的歧視，是不公平、不公正的。[4]

　　要充分認(rèn)識(shí)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的重要性和必要性：首先，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展提供制度保證。稅制是調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段，城鄉(xiāng)稅制不統(tǒng)一，就難以協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域均衡發(fā)展的矛盾，抑制了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，固化了原本不合理的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。只有統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制才能為城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供一個(gè)相對(duì)公平合理的平臺(tái)；才能為打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)確立制度保證，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)早日擺脫二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的束縛，實(shí)現(xiàn)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是解決三農(nóng)問(wèn)題的必然要求。我國(guó)三農(nóng)問(wèn)題的核心是農(nóng)民收入問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢的因素固然很多，但不合理的農(nóng)業(yè)稅制嚴(yán)重影響了農(nóng)民收入增長(zhǎng)。只有用合理的稅制取代現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅制，才能從根本上解決農(nóng)業(yè)稅制對(duì)農(nóng)民增收和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的抑制作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，為農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展提供相對(duì)寬松的稅制環(huán)境。第三，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是完善國(guó)家稅收制度的重要內(nèi)容。我國(guó)城鄉(xiāng)稅制不統(tǒng)一是國(guó)家稅制不完善的重要表現(xiàn)。綜觀世界各國(guó)，目前只有幾個(gè)國(guó)家仍在征收農(nóng)業(yè)稅。這也說(shuō)明專門征收農(nóng)業(yè)稅已不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。[5]

　　目前，農(nóng)村稅費(fèi)改革后我國(guó)農(nóng)業(yè)稅存在著以下主要問(wèn)題：

　　1、農(nóng)村稅費(fèi)改革后的現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅以農(nóng)業(yè)總收入為征稅對(duì)象，按計(jì)稅土地和常年產(chǎn)量為計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)，不僅屬性模糊，而且與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求背道而馳。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅從稅種屬性上來(lái)說(shuō)，不屬于按凈所得征收的所得稅，不屬于按商品流轉(zhuǎn)額（增值額）征收的商品稅，也不完全是現(xiàn)代意義上的財(cái)產(chǎn)稅，更不是調(diào)節(jié)因客觀原因形成級(jí)差收入的資源稅（因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅也調(diào)節(jié)了因主觀原因形成的級(jí)差收入）。如果非要論現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的屬性，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)稅其實(shí)是一個(gè)在特定歷史時(shí)期政府以過(guò)度汲取農(nóng)民剩余為目的的行為目的稅。

　　2、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅稅負(fù)較重，幾乎把農(nóng)業(yè)利潤(rùn)全拿走，有時(shí)甚至傷及稅本。首先，農(nóng)業(yè)稅以常年產(chǎn)量為計(jì)稅依據(jù)的負(fù)擔(dān)率早已不能反映農(nóng)民真實(shí)的負(fù)擔(dān)水平。其次，從農(nóng)業(yè)稅實(shí)際負(fù)擔(dān)率來(lái)看，事實(shí)上，近年來(lái)農(nóng)村居民家庭來(lái)自農(nóng)業(yè)的人均純收入僅有1000多元，如果扣除勞動(dòng)力成本，大多數(shù)農(nóng)村居民家庭從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得寥寥無(wú)幾甚至為負(fù)數(shù)。

　　3、橫向比較來(lái)看，農(nóng)業(yè)稅的征收致使農(nóng)村居民的稅負(fù)高于城鎮(zhèn)居民。統(tǒng)計(jì)資料表明，2001年我國(guó)城鎮(zhèn)居民家庭人均純收入為6860元，農(nóng)村居民家庭人均純收入為2366.4元，這說(shuō)明農(nóng)村居民的負(fù)稅能力明顯低于城鎮(zhèn)居民，而現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的征收致使農(nóng)村居民的實(shí)際稅負(fù)卻高于城鎮(zhèn)居民。

　　4、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅稅種設(shè)置不合理。首先，盡管我國(guó)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的開(kāi)征有其歷史背景，然而，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)兩稅并存的稅種設(shè)置，在如今糧食生產(chǎn)產(chǎn)量大幅度提高且豐年有余，價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)使農(nóng)業(yè)特產(chǎn)作物與糧棉作物的收益平均化的情況下，加之現(xiàn)行農(nóng)業(yè)兩稅又并未覆蓋全部農(nóng)業(yè)品種（如養(yǎng)殖業(yè)不納稅），導(dǎo)致稅負(fù)輕重不一，這既不符合公平原則，也扭曲了稅收對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)功能。其次，農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅依然單獨(dú)立法，設(shè)獨(dú)立稅種，使城鄉(xiāng)二元稅制得以延續(xù)，這有悖于稅收公平原則和國(guó)民待遇原則。[6]

　　5、現(xiàn)行二元稅制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不適應(yīng)，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度障礙。目前農(nóng)業(yè)稅仍然以土地及其生產(chǎn)總量為計(jì)稅依據(jù)，農(nóng)業(yè)稅成了一種類似于地租的土地稅。與之相比較，城鎮(zhèn)居民和城鎮(zhèn)工商業(yè)者卻沒(méi)有這種類似地租的稅收。稅收是政府調(diào)節(jié)不同社會(huì)階層之間、不同地區(qū)之間、不同行業(yè)之間利益分配關(guān)系，促進(jìn)公平，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要杠桿之一。但由于城鄉(xiāng)稅收制度的不統(tǒng)一，這種調(diào)節(jié)作用不僅沒(méi)有得到發(fā)揮，反而使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)居民之間收入的差距進(jìn)一步擴(kuò)大，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　6、現(xiàn)行二元稅制有失公平，侵害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。公平原則是現(xiàn)代稅收的首要原則，其基本功能就是政府通過(guò)各種稅收制度和稅收政策來(lái)促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。但在現(xiàn)行二元稅制結(jié)構(gòu)下，這種公平僅僅局限在城市居民內(nèi)部和農(nóng)民內(nèi)部，忽視了城鄉(xiāng)居民之間的負(fù)擔(dān)公平。

　　7、現(xiàn)行二元稅制影響我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，制約了農(nóng)民收入的增加。世界多極化、經(jīng)濟(jì)一體化是全球發(fā)展的大趨勢(shì)。以加入WTO為標(biāo)志，我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸與世界經(jīng)濟(jì)融為一體，國(guó)與國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，獲利不高，為此，各國(guó)政府普遍采取優(yōu)惠政策對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供支持和保護(hù)，除對(duì)其采取直接補(bǔ)貼的政策外，在稅收上也給予了輕稅或免稅政策。相比之下，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)民不僅直接投資少、補(bǔ)貼更少，而且還要向農(nóng)民征收較高的農(nóng)業(yè)稅?？梢?jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的二元稅制不僅不能適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化的要求，而且影響了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，制約了我國(guó)農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，加大了農(nóng)民增收的難度。[7]

　　8、農(nóng)村稅費(fèi)改革企圖通過(guò)降低平均稅負(fù)水平來(lái)減輕廣大農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，卻忽視了農(nóng)民之間的負(fù)擔(dān)差距。稅費(fèi)改革后，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)由于取消了各種收費(fèi)確實(shí)有了明顯的減輕，但農(nóng)業(yè)稅的稅率卻成為了影響農(nóng)民負(fù)擔(dān)的惟一因素。農(nóng)業(yè)稅稅率提高到7%，再加上20%的農(nóng)業(yè)稅附加，農(nóng)民的實(shí)際負(fù)擔(dān)水平為8.4%.改革前的按人頭收的三提五統(tǒng)都打入了按產(chǎn)量征收的農(nóng)業(yè)稅，全部落到了種地農(nóng)戶身上，真正務(wù)農(nóng)的農(nóng)民直接受到提高農(nóng)業(yè)稅稅率的負(fù)面影響，造成純農(nóng)業(yè)戶的稅負(fù)反而加重，這恰恰與農(nóng)村稅費(fèi)改革的初衷背道而馳。

　　9、農(nóng)村稅費(fèi)改革強(qiáng)調(diào)稅外收費(fèi)的清理，并沒(méi)有真正觸及到亂收費(fèi)現(xiàn)象背后的體制因素。農(nóng)村基層政府職能錯(cuò)位，基層政府與上級(jí)政府財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)稱因素是導(dǎo)致亂收費(fèi)現(xiàn)象發(fā)生的內(nèi)在原因之一。不解決農(nóng)村公共產(chǎn)品需求與財(cái)力不足之間的矛盾，不打破城鄉(xiāng)居民之間既定的利益分配格局，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就不可能徹底減輕。一旦農(nóng)村公共產(chǎn)品等成為迫切需要，而農(nóng)村基層政府又沒(méi)有力量通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排時(shí)，基層政府還是會(huì)通過(guò)巧立名目再收費(fèi)來(lái)解決，如此一來(lái)，農(nóng)村稅費(fèi)改革必將難以為繼，農(nóng)民負(fù)擔(dān)必定激烈反彈。

　　10、農(nóng)村稅費(fèi)改革沒(méi)有涉及到農(nóng)業(yè)稅制的根本弊端。現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅制是一種歧視農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的稅制，與現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的稅收原則不相符合，它既不是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)凈所得征收的所得稅，也不是按商品流轉(zhuǎn)額征收的商品稅。比如，農(nóng)業(yè)稅不允許扣除必要的生產(chǎn)成本，計(jì)征基數(shù)中包括了農(nóng)民的自食口糧，農(nóng)民的生產(chǎn)耗費(fèi)（包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與勞動(dòng)力消耗）不僅得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，反而還要繳稅。再如，農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅常年產(chǎn)量自20世紀(jì)60年代確定以來(lái)，長(zhǎng)期以來(lái)保持不變，改革后使農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)退化成一種定額土地稅，不分收入多少，平均稅收負(fù)擔(dān)，既不能發(fā)揮組織收入職能，更難以調(diào)節(jié)收入分配。以這樣一種稅制作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本載體，使農(nóng)村稅費(fèi)改革的局限性與不徹底性與生俱來(lái)。[8]

　　二、農(nóng)村稅費(fèi)改革的目標(biāo)與理論分析

　　近兩年多來(lái)，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在我國(guó)許多地區(qū)都陸續(xù)推行農(nóng)村稅費(fèi)改革。從兩年多來(lái)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐效果來(lái)看，農(nóng)民過(guò)重的負(fù)擔(dān)明顯降低，各試點(diǎn)地區(qū)減負(fù)幅度一般在30%以上。然而，從稅費(fèi)改革的政策設(shè)計(jì)以及改革過(guò)程中暴露的一些問(wèn)題來(lái)看，此次改革仍不夠徹底，具有比較明顯的過(guò)渡性色彩，沒(méi)有打破城鄉(xiāng)居民之間既定的利益分配格局，無(wú)法從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)村財(cái)政問(wèn)題。

　　第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，1、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制是改善工農(nóng)關(guān)系的重要手段。目前中國(guó)的人均GDP按匯率計(jì)算，約為1000美元左右；按購(gòu)買力計(jì)算大約為3000-4000美元，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)大約為15： 85，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)大約為50：50.城鎮(zhèn)化水平為40%.綜合上述四項(xiàng)指標(biāo)，目前是調(diào)整工農(nóng)關(guān)系的關(guān)鍵階段。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，此階段不同國(guó)家從各自國(guó)情出發(fā)，都采取相應(yīng)措施，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。中國(guó)工業(yè)化進(jìn)人中期階段以后，為從根本上調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配格局，在工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系上提供了可能。這一階段，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力主要來(lái)自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在這種背景下，再設(shè)立農(nóng)業(yè)稅從農(nóng)村抽取資源就不合時(shí)宜了，而且當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)稅占國(guó)家稅收收人的比重已經(jīng)很低。因此逐步取消農(nóng)業(yè)各稅，而將其納入所得稅、增值稅等稅種的征收范圍，已不會(huì)對(duì)我國(guó)財(cái)政收入有太大的影響。

　　2、逐步將農(nóng)村公共品的供給納入各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的范圍，完善農(nóng)村公共財(cái)政體制。這項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅是取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，更重要的是要進(jìn)行一系列的配套改革。當(dāng)然，這是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程。首先，必須通過(guò)政府體制改革，大幅度降低政府的運(yùn)行成本。其次是加大中央財(cái)政和省市財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育和農(nóng)民社會(huì)保障等有關(guān)方面的投入。[9]

　　第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，1、總體上看，目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)到了工業(yè)化中后期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本框架也已建立起來(lái)。世界上許多國(guó)家都在工業(yè)化進(jìn)行到一定程度時(shí)及時(shí)結(jié)束了農(nóng)業(yè)剩余的提取，轉(zhuǎn)入工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展階段。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，一般是以工業(yè)產(chǎn)值超過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為結(jié)束提取農(nóng)業(yè)剩余的標(biāo)準(zhǔn)。如美國(guó)早在1890年就結(jié)束了農(nóng)業(yè)對(duì)工業(yè)提供資金的活動(dòng)。當(dāng)時(shí)美國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占工農(nóng)總產(chǎn)值的40.6%，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占三次產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力的37.5%；日本結(jié)束農(nóng)業(yè)對(duì)工業(yè)提供資金的政策是在1910年，當(dāng)時(shí)的日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的42%農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占三次產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力的53.6%.而我國(guó)在1970年，工業(yè)產(chǎn)值就已達(dá)到36.8%占該年度工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的51.11%.近幾年來(lái)我國(guó)工業(yè)產(chǎn)值占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重一直保持在70%及以上的水平，2001年這一比例高達(dá)74.5%.從就業(yè)結(jié)構(gòu)看自2001年開(kāi)始農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占三次產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力的比重基本維持在50%這一水平。由此可見(jiàn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展到了改變工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、實(shí)行工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的時(shí)期，這也使統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制有了較為客觀的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

　　2、從當(dāng)前財(cái)政收支及其結(jié)構(gòu)的總體情況看，城鄉(xiāng)一元稅制不會(huì)對(duì)我國(guó)財(cái)政造成過(guò)大壓力。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制并不等于不對(duì)農(nóng)民征稅，只是取消專門面向農(nóng)民的稅費(fèi)，按照城鄉(xiāng)一體的原則，對(duì)農(nóng)民征收增值稅和個(gè)人所得稅。所以從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制后，隨著以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工工業(yè)的發(fā)展，地方從加工業(yè)得到的增值稅足以彌補(bǔ)取消農(nóng)業(yè)稅的不足。而且納稅人由繳農(nóng)業(yè)稅的千家萬(wàn)戶轉(zhuǎn)為增值稅制度下的農(nóng)產(chǎn)品種植大戶和加工企業(yè)，農(nóng)村稅費(fèi)征收成本過(guò)高的頑疾也可迎刃而解。[10]

　　第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，與現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅制基本要素進(jìn)行比較就可發(fā)現(xiàn)，農(nóng)用土地資源使用稅在實(shí)質(zhì)上與農(nóng)業(yè)稅在制度設(shè)計(jì)上沒(méi)有大的差別，實(shí)際上仍然是農(nóng)業(yè)稅，本質(zhì)還是一種地租。按照這一思路進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅制改革，并不能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一的目標(biāo)。

　　1、開(kāi)征農(nóng)用土地資源使用稅，沒(méi)有跳出城鄉(xiāng)二元稅制格局的窠臼。農(nóng)用土地資源使用稅仍然是一種針對(duì)農(nóng)民單獨(dú)設(shè)置的、游離于國(guó)家整體稅制之外的稅種，開(kāi)征這一稅種，仍然秉承對(duì)農(nóng)民土地課稅的陳舊理念，沒(méi)有貫徹現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的對(duì)商品征稅、對(duì)所得及財(cái)產(chǎn)征稅的原則。

　　2、開(kāi)征農(nóng)用土地資源使用稅，沒(méi)有考慮中國(guó)農(nóng)村的基本現(xiàn)實(shí)。中國(guó)農(nóng)業(yè)人口眾多，2001年我國(guó)農(nóng)民人均經(jīng)營(yíng)耕地面積只有1.99畝。這一份土地，對(duì)農(nóng)民而言，不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而且在社會(huì)保障體系不能全面覆蓋農(nóng)民的情況下，還是維系農(nóng)民生存的最后一道生命保障線。對(duì)農(nóng)民課征農(nóng)用土地資源使用稅，就有可能破壞這一生命保障線，從根本上損害農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定以至全社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

　　3、開(kāi)征農(nóng)用土地資源使用稅，不符合加入WTO之后我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的迫切要求。和現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅一樣，農(nóng)用土地資源使用稅不是規(guī)范的商品稅，國(guó)家既不能對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品征這種稅，也不能對(duì)出口農(nóng)產(chǎn)品退這種稅，這將影響我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

　　4、開(kāi)征農(nóng)用土地資源使用稅成本過(guò)高，農(nóng)民利益得不到保障。農(nóng)用土地資源使用稅的征收管理方式與現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的征收管理方式幾無(wú)二致。按照這一思路，現(xiàn)行負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)業(yè)稅征收的近30萬(wàn)人的隊(duì)伍仍需繼續(xù)保留，征收成本仍居高不下；現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅先征收再減免的運(yùn)行機(jī)制仍然不變，農(nóng)業(yè)稅減免款被隨意截留挪用的問(wèn)題仍然得不到根本解決，廣大農(nóng)民的利益保障機(jī)制仍無(wú)法建立。

　　5、開(kāi)征農(nóng)用土地資源使用稅，沒(méi)有鏟除搭稅收合法便車，向農(nóng)民非法收費(fèi)的機(jī)制。農(nóng)用土地資源使用稅的征收，無(wú)論是計(jì)算土地面積、劃分土地等級(jí)，還是確定級(jí)差稅額，都將強(qiáng)化基層政權(quán)機(jī)構(gòu)在征稅事務(wù)中的地位，不利于改善干群關(guān)系，不利于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。[11]

　　第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)業(yè)稅收制度的改革必須突破現(xiàn)行模式的局限，立足于解決農(nóng)村長(zhǎng)期積累的一些深層次問(wèn)題，綜合考慮，配套進(jìn)行，要在認(rèn)識(shí)上有一個(gè)大轉(zhuǎn)變，在體制上有一個(gè)大的創(chuàng)新。為此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下三個(gè)基本原則：一是增強(qiáng)稅收對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能的原則；二是對(duì)農(nóng)民實(shí)行國(guó)民待遇的原則；三是公共產(chǎn)品提供應(yīng)向農(nóng)村傾斜的原則。

　　我國(guó)農(nóng)業(yè)稅收制度的徹底改革不宜一步到位，而應(yīng)采取漸進(jìn)的方式，分階段、分步驟實(shí)施。

　　1、近期目標(biāo)：以農(nóng)村稅費(fèi)改革減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，調(diào)整和規(guī)范農(nóng)業(yè)稅收制度。

　　從農(nóng)業(yè)稅收制度改革的角度看，農(nóng)村稅費(fèi)改革是一項(xiàng)十分必要的過(guò)渡性措施。農(nóng)村稅費(fèi)改革將在三個(gè)方面為農(nóng)業(yè)稅收制度的進(jìn)一步改革奠定良好基礎(chǔ)和提供有利條件。一是徹底解決農(nóng)村三亂問(wèn)題，從根本上降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)，讓農(nóng)民、農(nóng)業(yè)得以休養(yǎng)生息，為農(nóng)業(yè)稅收制度徹底改革提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。二是徹底改變農(nóng)民負(fù)擔(dān)模式，將以費(fèi)為主或費(fèi)、稅并重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐远悶橹鞯哪Ｊ?，確立農(nóng)業(yè)稅收在農(nóng)村分配關(guān)系中的主導(dǎo)地位，使農(nóng)村稅收管理走上規(guī)范化、法制化軌道，可以說(shuō)是農(nóng)業(yè)稅收制度徹底改革的有效準(zhǔn)備和鋪墊。三是在農(nóng)村稅費(fèi)改革中配套建立健全農(nóng)村公共財(cái)政體制，增加對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給正常化，為農(nóng)業(yè)稅收制度的徹底改革提供保障。

　　2、遠(yuǎn)期目標(biāo)：取消現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。

　　當(dāng)前，我國(guó)的稅收體制正在醞釀新一輪改革。應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的整體要求，以新一輪稅制改革為契機(jī)，把農(nóng)業(yè)稅收制度包括在整體稅收體系中統(tǒng)籌考慮，徹底改革農(nóng)業(yè)稅收制度，形成包括廣大農(nóng)村在內(nèi)的統(tǒng)一的稅收制度。在廣大農(nóng)村以效率型稅收全面取代現(xiàn)行平均型稅收體制，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，達(dá)到開(kāi)拓農(nóng)村廣闊市場(chǎng)、刺激農(nóng)民巨大的潛在消費(fèi)需求的目的。[12]

　　第五種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)農(nóng)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體如何征稅，確實(shí)是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。取消農(nóng)業(yè)稅，將現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的征稅對(duì)象涵蓋在增值稅的征稅范圍內(nèi)，存在兩大問(wèn)題。

　　1、農(nóng)業(yè)稅存在的合理性問(wèn)題，不單指這一稅種存在問(wèn)題，而且指對(duì)農(nóng)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品進(jìn)行征稅的任何行為本身就存在問(wèn)題。因此，對(duì)于一個(gè)本不該征稅的對(duì)象，來(lái)研究如何改征其他新的稅種，是毫無(wú)意義的。

　　除農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)外，農(nóng)戶、農(nóng)莊或農(nóng)場(chǎng)式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)盡管商品化程度較高，并可以獲得較好的農(nóng)業(yè)比較效益，但其自主性的投入規(guī)模也更大，而且承載著國(guó)家糧食安全等綜合的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能。特別是由于農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈中的低層次地位，其在經(jīng)濟(jì)資源的分配中始終會(huì)處于弱勢(shì)。在工業(yè)化進(jìn)程中或工業(yè)發(fā)達(dá)階段，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼將是長(zhǎng)期的政策。國(guó)家應(yīng)當(dāng)把進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)者作為重點(diǎn)對(duì)象給予農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；對(duì)這些對(duì)象設(shè)置稅種時(shí)，也應(yīng)優(yōu)先考慮補(bǔ)貼問(wèn)題；在補(bǔ)貼不足的情況下，不宜設(shè)置稅種。

　　2、將征農(nóng)業(yè)稅改為征增值稅等稅種，缺乏操作性，也不夠科學(xué)。按增值稅條例衡量，家庭承包經(jīng)營(yíng)主體不可能具備增值稅一般納稅人的條件，若對(duì)其征收增值稅只能按小規(guī)模納稅人對(duì)待。另外，家庭承包經(jīng)營(yíng)體制下的農(nóng)產(chǎn)品銷售行為又比較靈活，無(wú)論是對(duì)其直接征收增值稅或是實(shí)行代扣代繳的辦法，均存在難以操作的問(wèn)題。而且確定增值稅簡(jiǎn)便征收率的辦法，并不比現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅按計(jì)稅面積、常年產(chǎn)量、計(jì)稅價(jià)格和稅率四因素計(jì)征的辦法優(yōu)越多少。兩種辦法只是計(jì)征方式的不同，對(duì)初級(jí)產(chǎn)品征收增值稅和現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅都存在如何確定真實(shí)稅負(fù)率的問(wèn)題。取消農(nóng)業(yè)稅后，現(xiàn)行增值稅中關(guān)于農(nóng)業(yè)自產(chǎn)產(chǎn)品免征增值稅的規(guī)定仍應(yīng)保留，對(duì)收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行工業(yè)加工或商業(yè)經(jīng)營(yíng)行為征收增值稅的辦法也仍是可取的?？傊?，現(xiàn)行增值稅對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品征稅的邊界設(shè)定和收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品時(shí)的稅額抵扣辦法都是行之有效的。將增值稅擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)考慮的因素很多，僅從增值稅角度測(cè)算，農(nóng)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)也未必能達(dá)到實(shí)際征收增值稅的條件。再考慮農(nóng)業(yè)土地的低經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率、農(nóng)民的生存狀況和發(fā)展要求，將征農(nóng)業(yè)稅改為征增值稅實(shí)屬多此一舉。[13]

　　第六種觀點(diǎn)認(rèn)為，費(fèi)稅改革前農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，費(fèi)稅改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口加大，農(nóng)村公益事業(yè)難辦，問(wèn)題的癥結(jié)主要是三方面的原因：

　　1、貧困地區(qū)多，農(nóng)民收入少。中西部地區(qū)的農(nóng)村有盈利的企業(yè)太少，農(nóng)產(chǎn)品商品率低，不能提供足夠的稅源，致使財(cái)政收入不多。而經(jīng)濟(jì)體制改革后形勢(shì)逼人，農(nóng)村建設(shè)、公益事業(yè)增加，財(cái)政收入入不敷出，只得靠亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派來(lái)維持日益增加的鄉(xiāng)、村支出。費(fèi)改稅后可以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但并不能真正解決財(cái)政收支平衡問(wèn)題。

　　2、財(cái)政分配體制不完善。1994年我國(guó)進(jìn)行財(cái)政體制改革，實(shí)行了分稅制，在劃分中央和地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，按稅種劃分各級(jí)政府財(cái)政收入，它包括分稅、分權(quán)、分征、分管等方面內(nèi)容。毫無(wú)疑問(wèn)，這種改革方向是正確的，它有利于理順并規(guī)范各級(jí)政府的財(cái)政分配關(guān)系，有利于調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)方面的積極性，提高了中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，有利于中央對(duì)老、少、邊、窮地區(qū)的財(cái)政支援。但改革9年來(lái)，實(shí)際運(yùn)行的結(jié)果也的確出現(xiàn)了一些需要完善和改進(jìn)的地方，如老、少、邊、窮地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距在擴(kuò)大，三亂現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，這實(shí)際上是由縣及縣以下政府未能真正實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的結(jié)果，有辦事權(quán)，卻無(wú)相應(yīng)的財(cái)政收入，本應(yīng)由財(cái)政支出解決的問(wèn)題，由于沒(méi)有資金來(lái)源要么停辦，要么攤派。停辦影響政績(jī)，攤派加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，政府左右為難。

　　3、城鄉(xiāng)稅制在設(shè)計(jì)上不統(tǒng)一。由于我國(guó)在稅制上城鄉(xiāng)差異較大，因而出現(xiàn)城鄉(xiāng)居民稅負(fù)不均的現(xiàn)象，相對(duì)而言，農(nóng)民稅負(fù)占收入的比重要比城市居民高。就以現(xiàn)在開(kāi)征的農(nóng)業(yè)稅來(lái)說(shuō)，從理論上講農(nóng)民占用了土地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，取得了農(nóng)業(yè)收入，應(yīng)該交納農(nóng)業(yè)稅，但它與城市開(kāi)征的稅種比卻有許多的不同：其一，增值稅、營(yíng)業(yè)稅是以增值額和營(yíng)業(yè)額為課稅對(duì)象的，而農(nóng)業(yè)稅以總收益即農(nóng)產(chǎn)品收獲量而不是以農(nóng)產(chǎn)品的銷售收入征稅，在工商企業(yè)如果沒(méi)有銷售額，營(yíng)業(yè)額就不征稅，而農(nóng)民哪怕未出售任何農(nóng)產(chǎn)品也得交稅。其二，從性質(zhì)上，不少學(xué)者把農(nóng)業(yè)稅歸于收益課稅，但他與典型的工商企業(yè)的收益課稅也不同，工商企業(yè)所得稅是對(duì)剔除成本費(fèi)用后的純收入征稅，而農(nóng)業(yè)稅卻是對(duì)農(nóng)業(yè)總收入課稅，不扣除成本。其三，工商企業(yè)的稅收一般是按實(shí)際發(fā)生額如銷售額，應(yīng)稅所得額征稅，而農(nóng)業(yè)稅是按常年產(chǎn)量征稅，一般情況下，減產(chǎn)不減稅，增產(chǎn)不增稅。這實(shí)際是包稅制。其四，再與個(gè)人所得稅比較，現(xiàn)在實(shí)行的個(gè)人所得稅盡管有待進(jìn)一步完善，但它還是扣除了800元的基數(shù)后征稅（工資薪金所得），就是個(gè)體工商戶納的稅也是扣除成本，對(duì)城鎮(zhèn)居民考慮了他們的基本生活費(fèi)用，為什么對(duì)農(nóng)民就不應(yīng)該考慮一下它們的基本生活費(fèi)用和生產(chǎn)成本呢？城鄉(xiāng)居民同為國(guó)民，在稅收上待遇卻差異較大，如此看來(lái)我國(guó)早期制定的農(nóng)業(yè)稅制已顯得有些不合時(shí)宜，需要改革。[14]

　　第七種觀點(diǎn)認(rèn)為，目前統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制面臨著農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化程度低的障礙。據(jù)專家測(cè)算，目前我國(guó)市場(chǎng)化總體程度達(dá)到65%，而農(nóng)村大約在45%左右。換句話說(shuō)，農(nóng)村的市場(chǎng)化進(jìn)程大大低于全國(guó)的整體市場(chǎng)化程度。按地域分布，東部沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化步伐快，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村市場(chǎng)化程度較高，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已不甚明顯。地域遼闊的中部、西部地區(qū)的廣大農(nóng)村，雖然現(xiàn)代農(nóng)業(yè)已星星點(diǎn)點(diǎn)閃現(xiàn)其中，但總體上仍處于自給、半自給的自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，農(nóng)業(yè)仍是傳統(tǒng)生產(chǎn)方式占居主導(dǎo)地位。因此，受城鄉(xiāng)一體市場(chǎng)化進(jìn)程的局限，目前在全國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一尚不具備現(xiàn)實(shí)條件。否則勢(shì)必產(chǎn)生諸多弊端。單從稅收征管角度看，取消農(nóng)業(yè)稅，將其并入所得稅和增值稅范圍，不僅扣除收益和費(fèi)用的資料來(lái)源難以掌握，而且面對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下的千家萬(wàn)戶納稅人，其交易費(fèi)用將無(wú)法估量，征管成本也難以承擔(dān)，從而造成農(nóng)村征納秩序的混亂。

　　統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，并不意味著非要等到全國(guó)城鄉(xiāng)一體的市場(chǎng)化進(jìn)程普遍達(dá)到一定程度時(shí)，一步到位。正如中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出的那樣，創(chuàng)造條件分步實(shí)施。所謂創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一的條件，即是國(guó)家采取一定的政策措施和法律手段。比如降低農(nóng)業(yè)稅減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，對(duì)種糧農(nóng)戶進(jìn)行直接補(bǔ)貼，增加農(nóng)民收入。推動(dòng)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化，消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加快城鄉(xiāng)一體市場(chǎng)化進(jìn)程。這一進(jìn)程的推動(dòng)，是一個(gè)復(fù)雜的鏈條，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化是這一鏈條中的幾個(gè)必經(jīng)環(huán)節(jié)。必須推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)制度改革和農(nóng)業(yè)的資本經(jīng)營(yíng)，為統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制創(chuàng)造條件。[15]

　　第八種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該看到，現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，不是根據(jù)農(nóng)村社區(qū)的真實(shí)需求來(lái)決定，而是根據(jù)地方政府官員的政績(jī)利益目標(biāo)函數(shù)來(lái)決定的?，F(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制導(dǎo)致供求結(jié)構(gòu)失調(diào)，信息的不對(duì)稱和難以根除的體制障礙也導(dǎo)致有限的農(nóng)村公共資源配置效益低下。當(dāng)今農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策是自上而下的，而供給成本卻大都由農(nóng)民分?jǐn)?，?dāng)由外來(lái)意志決定公共產(chǎn)品的供給時(shí)，必然加大公共資源籌集的客觀和主觀壓力，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)政府決策的任何公共產(chǎn)品供給都會(huì)反感和消極反對(duì)，這也強(qiáng)化和固化了作為供給方的政府增加資金籌集加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的機(jī)制和沖動(dòng)。因此，即使在農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沒(méi)有減輕的情況下，完善農(nóng)村村民自治，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品特別是村級(jí)公共產(chǎn)品的供給由鄉(xiāng)民、村民決策，建立起農(nóng)村居民對(duì)公共產(chǎn)品偏好的良好表露機(jī)制，這也是對(duì)農(nóng)民作為鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給納稅（費(fèi)）人權(quán)利的有力維護(hù)，這樣對(duì)農(nóng)村社會(huì)來(lái)說(shuō)也是一個(gè)重要的進(jìn)步。因?yàn)樗粌H能推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的民主政治建設(shè)，激發(fā)民眾當(dāng)家作主的積極性，也使符合農(nóng)民迫切需要的公共產(chǎn)品能由農(nóng)民自愿和更有效率地供給出來(lái)，使鄉(xiāng)村社會(huì)有限的公共資源發(fā)揮最佳效益。[16]

　　三、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的建議和措施

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革所要達(dá)到的最終目標(biāo)，應(yīng)是按照建立公共財(cái)政體制和現(xiàn)代稅制的要求，逐步取消一切不應(yīng)該由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)，使農(nóng)民作為納稅人取得與其他社會(huì)成員平等的納稅地位，創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一。

　　建議之一認(rèn)為，作為一項(xiàng)涉及中央和地方、工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村全局性利益調(diào)整的改革舉措，城鄉(xiāng)一元稅制的意義遠(yuǎn)非一般的稅制改革可比。為確保這項(xiàng)改革舉措的順利進(jìn)行及取得較好的效果，國(guó)家和政府應(yīng)注意以下問(wèn)題：

　　1、消除戶口壁壘，加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。在我國(guó)三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)中，第一產(chǎn)業(yè)的比重至今仍高達(dá)50%左右，這表明我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的數(shù)量相當(dāng)龐大，也使得我國(guó)工業(yè)化的進(jìn)程趨向緩慢。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移將帶來(lái)第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重的下降和第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重的上升，這不僅可以增加農(nóng)民收人，提高我國(guó)的人均收入水平，而且也可以為城鄉(xiāng)一元稅制提供更多的稅源。

　　2、按照公共財(cái)政的要求，完善分稅制財(cái)政管理體制，加大中央、省級(jí)政府對(duì)基層地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性和受益范圍，在明確各級(jí)政府事權(quán)、職能的基礎(chǔ)上，合理確定其財(cái)政的收入來(lái)源和支出范圍，使其財(cái)權(quán)財(cái)力與承擔(dān)的職能大體相當(dāng)。

　　3、精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員，優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置。合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格核定人員編制，提倡黨政干部交叉任職，是城鄉(xiāng)一元稅制后節(jié)約開(kāi)支的一個(gè)必要措施。另外，推進(jìn)中小學(xué)布局調(diào)整，優(yōu)化教育人、財(cái)、物資源配置，也應(yīng)成為減輕農(nóng)村基層政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的一大舉措。

　　4、采取措施，積極探索促進(jìn)農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的新路子。國(guó)家可出臺(tái)一些政策法規(guī)來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和富裕起來(lái)的個(gè)人向貧困落后地區(qū)農(nóng)村捐資、助學(xué)?，F(xiàn)行企業(yè)所得稅稅法和個(gè)人所得稅稅法中規(guī)定，對(duì)納稅人通過(guò)非營(yíng)利社會(huì)團(tuán)體和國(guó)家機(jī)關(guān)向農(nóng)村義務(wù)教育及其他公益事業(yè)的捐贈(zèng)款項(xiàng)，在計(jì)算所得稅前予以全額扣除，不失為一個(gè)很好的辦法。

　　5、政府要為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民增收提供必需的服務(wù)，以擴(kuò)大稅源，增加地方財(cái)政收入。如政府應(yīng)當(dāng)支持建立快速、準(zhǔn)確的國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格信息服務(wù)體系，為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、調(diào)整結(jié)構(gòu)提供決策參考；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)和職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的科技水平和外出就業(yè)能力；鼓勵(lì)農(nóng)民開(kāi)發(fā)、種植名特優(yōu)新產(chǎn)品；積極引導(dǎo)和支持農(nóng)村運(yùn)銷大戶、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織等各類市場(chǎng)中介組織的發(fā)展，充分發(fā)揮其在引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)、組織產(chǎn)銷銜接、搞活農(nóng)產(chǎn)品流通方面的作用。[17]

　　建議之二認(rèn)為，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的具體設(shè)計(jì)有如下幾點(diǎn)：

　　1、在增值稅實(shí)行由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)型的同時(shí)，對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)的農(nóng)產(chǎn)品征收增值稅（農(nóng)民銷售農(nóng)產(chǎn)品年銷售額在2.4-6萬(wàn)元以下的免征增值稅），在稅率的設(shè)計(jì)上，考慮到我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可考慮采用13%的優(yōu)惠稅率，農(nóng)產(chǎn)品出口按13%的稅率全額退稅，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，也實(shí)行13%的優(yōu)惠稅率，以提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。

　　2、在統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅、實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收益區(qū)別不同情況分別征收企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。一是對(duì)公司型的農(nóng)場(chǎng)征收企業(yè)所得稅；二是依據(jù)個(gè)體工商戶個(gè)人所得稅的政策，對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民征收個(gè)人所得稅。將個(gè)人所得稅改為以家庭為納稅單位，實(shí)行夫婦聯(lián)合申報(bào)，綜合考慮收入情況。同時(shí)，建議將個(gè)人所得稅每人每月的扣除標(biāo)準(zhǔn)由現(xiàn)行的800元調(diào)高到1500元。這樣，對(duì)城鎮(zhèn)居民來(lái)說(shuō)，可抵頂或減輕恢復(fù)征收房地產(chǎn)稅后增加的稅收負(fù)擔(dān)；對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大其享受個(gè)人所得稅扣除的空間，從而達(dá)到調(diào)節(jié)收入、合理負(fù)擔(dān)、緩解分配不公、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的目的。

　　3、改革房產(chǎn)稅和土地使用稅，建立完善的房地產(chǎn)稅制。一是將房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅和土地使用稅合并為房地產(chǎn)稅；二是擴(kuò)大征稅范圍，將單位和個(gè)人的房產(chǎn)不分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)還是自用、不分坐落城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，全部納入征稅范圍，實(shí)現(xiàn)寬稅基的廣泛征收，更好地發(fā)揮房地產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用；三是對(duì)負(fù)擔(dān)房地產(chǎn)稅有困難的城市低收入者、下崗職工、貧困農(nóng)民、孤寡老人和遭受天災(zāi)人禍的納稅人等給予稅收減免，體現(xiàn)政府的人文關(guān)懷；四是規(guī)范計(jì)稅依據(jù)，合理設(shè)計(jì)稅率，根據(jù)征稅對(duì)象分別設(shè)計(jì)房屋產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)兩個(gè)稅目，在稅率的設(shè)計(jì)上，要充分考慮城鄉(xiāng)居民的承受能力，切實(shí)保證減輕農(nóng)民的實(shí)際負(fù)擔(dān)，不增加或少增加城鎮(zhèn)居民的負(fù)擔(dān)，實(shí)行輕稅政策。

　　4、取消農(nóng)業(yè)稅后，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的需要，調(diào)整消費(fèi)稅征稅項(xiàng)目，將原來(lái)征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的煙葉改征消費(fèi)稅，通過(guò)稅收調(diào)節(jié)來(lái)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。煙葉改征消費(fèi)稅后，因農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅屬地方收入，消費(fèi)稅屬中央收入，可通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法解決因稅種變化影響地方財(cái)政收入的問(wèn)題。[18]

　　建議之三認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的措施有如下幾點(diǎn)：

　　1、調(diào)整現(xiàn)行區(qū)劃，發(fā)揮城市的帶動(dòng)作用，打破現(xiàn)行的區(qū)劃體制，是發(fā)揮城市帶動(dòng)作用的關(guān)鍵。調(diào)整現(xiàn)有區(qū)劃，一是劃小，二是劃少。可以大大的解放生產(chǎn)力。劃小，就是把縣域按人口、資源等因素劃分成社區(qū)形式。人口以60萬(wàn)人左右為宜。劃少，就是把行政管理層次劃少，使行政管理扁平化。以中央、?。ㄖ陛犑校⒖h、鄉(xiāng)（社區(qū)）四級(jí)為優(yōu)。并且一定要實(shí)現(xiàn)兩少兩多，減少省、多設(shè)直轄市，減少鄉(xiāng)、多設(shè)社區(qū)。

　　2、完善城市功能，大力推動(dòng)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。中國(guó)城市化的特色，在于農(nóng)村的城鎮(zhèn)化。利用城市的有利條件，大力支持農(nóng)村的發(fā)展。運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，做到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)互利。運(yùn)用現(xiàn)代生產(chǎn)手段、交通工具和通訊方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市的空間整合，縮小城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的差距。推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化是優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大措施。

　　3、城鄉(xiāng)互促，同步大力推進(jìn)工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。在一定時(shí)期內(nèi)，我國(guó)尤其是中西部地區(qū)，應(yīng)以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為工業(yè)化的著力點(diǎn)，從農(nóng)產(chǎn)品精深加工破題，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品附加值和加工水平與質(zhì)量，同時(shí)創(chuàng)造獨(dú)具特色的農(nóng)產(chǎn)品品牌。

　　4、擴(kuò)大就業(yè)，把發(fā)展職業(yè)教育放在更加突出的地位。一是在工業(yè)化的進(jìn)程中，不僅要注重發(fā)展資本密集型和技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)，而且要發(fā)展勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)，結(jié)合國(guó)情，把加快工業(yè)化步伐與充分發(fā)揮勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，一舉完成工業(yè)化和就業(yè)兩大課題。二是要求我們把提高農(nóng)村勞動(dòng)力的素質(zhì)和就業(yè)能力，提到前所未有高度。發(fā)展職業(yè)教育是實(shí)現(xiàn)這一手段的主要途徑，而動(dòng)員民間力量來(lái)辦職業(yè)教育是必由之路。形成國(guó)家主辦義務(wù)教育，民間主辦職業(yè)教育的新格局。

　　5、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。在全國(guó)范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，逐漸免除農(nóng)業(yè)稅等違背公共稅收理論上的公平原則的稅種。世界上絕大多數(shù)國(guó)家都沒(méi)有農(nóng)業(yè)稅，而且還向農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。2003年，我國(guó)財(cái)政收入將突破2萬(wàn)億元大關(guān)，農(nóng)業(yè)稅每年大約300多億元，政府已經(jīng)有能力通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)稅取消的損失。需要補(bǔ)貼的，應(yīng)直補(bǔ)到農(nóng)戶。[19]

　　建議之三認(rèn)為，新農(nóng)業(yè)稅制試點(diǎn)及配套改革建議有如下幾點(diǎn)：

　　1、試點(diǎn)新的農(nóng)業(yè)稅制是當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)改革的重要內(nèi)容。當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，需要為這個(gè)階段確立新的主題，注入新的改革內(nèi)容。新的改革主題可以明確為規(guī)范稅制，促進(jìn)增收；新的改革內(nèi)容是：積極進(jìn)行新農(nóng)業(yè)稅制試點(diǎn)，不斷總結(jié)，不斷完善，及時(shí)推廣。凡是進(jìn)入試點(diǎn)的新農(nóng)業(yè)稅制模式都應(yīng)該具備三個(gè)特點(diǎn)。一是輕稅原則，也就是能繼續(xù)減負(fù)，并可長(zhǎng)期保持農(nóng)民較輕的稅負(fù)；二是發(fā)展原則，即有利于提高農(nóng)業(yè)資源配置效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收；三是城鄉(xiāng)統(tǒng)一原則，新稅制在形式上不應(yīng)再搞城鄉(xiāng)分治，但允許在統(tǒng)一稅制下對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行優(yōu)惠政策和特別安排。中央應(yīng)對(duì)新農(nóng)業(yè)稅制試點(diǎn)地區(qū)給予政策和財(cái)力的支持，并且鼓勵(lì)不同稅制模式改革試點(diǎn)，在比較中求完善。

　　2、新農(nóng)業(yè)稅制試點(diǎn)需要配套改革支持。農(nóng)村稅費(fèi)改革是一項(xiàng)宏大的配套工程，任何單項(xiàng)改革的冒進(jìn)都很難取得滿意效果，新稅制試點(diǎn)同樣也不例外。

　　（1）農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)取得的成果為新稅制試點(diǎn)提供了配套基礎(chǔ)。一方面，持續(xù)多年的改革使得廣大人民對(duì)進(jìn)一步深化改革形成了良性的心理預(yù)期；另一方面，一些改革的實(shí)際成果打下了后一段改革的良好基礎(chǔ)。

　?。?）進(jìn)一步改革縣鄉(xiāng)財(cái)政體制。對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的改革應(yīng)該上下齊動(dòng)，上動(dòng)是指中央和省要盡快規(guī)范對(duì)縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度，特別是要考慮到實(shí)行農(nóng)業(yè)增值稅以后，農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的進(jìn)項(xiàng)退稅問(wèn)題；下動(dòng)是要求縣級(jí)財(cái)政切實(shí)進(jìn)行相關(guān)的財(cái)政收支管理改革，鑒于我國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不宜行使一級(jí)財(cái)政職能，建議開(kāi)展將鄉(xiāng)鎮(zhèn)以部門預(yù)算方式納入縣級(jí)財(cái)政的改革試點(diǎn)，通過(guò)財(cái)政改革先行，來(lái)促進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。

　?。?）逐步將農(nóng)村公共品的提供納入財(cái)政渠道。要打破農(nóng)民事情農(nóng)民辦的思維定勢(shì)，把農(nóng)村村落作為一個(gè)個(gè)社區(qū)來(lái)看待，將村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出納入地方財(cái)政預(yù)算。取消各種專門針對(duì)農(nóng)村征收、作為村集體資金來(lái)源的附加、基金等，不能附著農(nóng)業(yè)土地使用稅上收取其他任何費(fèi)用。配合小城鎮(zhèn)建設(shè)，在地方財(cái)力可承受范圍內(nèi)，大幅度增加對(duì)農(nóng)村的投入，優(yōu)先提供對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)、生活影響重大的公共物品，如生產(chǎn)生活供水設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村主干道建設(shè)等。

　?。?）進(jìn)一步放開(kāi)搞活農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)。我國(guó)近些年來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度很快，農(nóng)民的流動(dòng)程度也大大提高，在這種背景下，農(nóng)民在自己承包土地上經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性不斷下降。順應(yīng)這一潮流，結(jié)合農(nóng)業(yè)土地使用稅的開(kāi)征試點(diǎn)，建議在縣鄉(xiāng)兩級(jí)成立由政府進(jìn)行規(guī)范管理的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，積極探索各種土地流轉(zhuǎn)模式，一方面促進(jìn)土地資源更合理高效利用，另一方面也為無(wú)地少地農(nóng)民提供更大的選擇空間。[20]

　　建議之四認(rèn)為，建立城鄉(xiāng)通開(kāi)的稅制，在策劃和實(shí)施過(guò)程中要做到三個(gè)結(jié)合：一是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的適應(yīng)性與適當(dāng)?shù)某靶韵嘟Y(jié)合；二是單個(gè)稅種改革的突破性與整個(gè)稅制體系的統(tǒng)籌性相結(jié)合；三是求優(yōu)求強(qiáng)與規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合。具體構(gòu)想是：

　　1、廢除專門對(duì)農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)稅。這是建立城鄉(xiāng)通開(kāi)稅制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？v觀世界各國(guó)的稅制，基本不單獨(dú)設(shè)立農(nóng)業(yè)稅這一稅種，發(fā)達(dá)國(guó)家尤其這樣。在統(tǒng)一的稅制下，農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)與其他社會(huì)成員一樣，按其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的屬性分別在相應(yīng)的稅種下納稅。如收入超過(guò)規(guī)定的起征點(diǎn)后就繳納個(gè)人所得稅，以企業(yè)形式經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)企業(yè)繳納企業(yè)所得稅，銷售農(nóng)業(yè)產(chǎn)品繳納增值稅，擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民繳納地產(chǎn)稅等。這樣，農(nóng)民作為納稅人，就與其他社會(huì)成員享有了相同的稅收制度。國(guó)際上通行的做法是可資借鑒的。

　　2、對(duì)城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅進(jìn)行調(diào)整。要統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，就需打破城鎮(zhèn)土地使用稅只對(duì)城鎮(zhèn)征收的征稅范圍，而把范圍擴(kuò)大為中華人民共和國(guó)境內(nèi)。為體現(xiàn)減輕農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)的要求，對(duì)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的占地實(shí)行免稅政策，這樣就實(shí)現(xiàn)了該稅種的城鄉(xiāng)通開(kāi)。房產(chǎn)稅的調(diào)整辦法與城鎮(zhèn)土地使用稅相同，即將原征收范圍擴(kuò)大為中華人民共和國(guó)境內(nèi)。范圍擴(kuò)大后，對(duì)直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的房產(chǎn)以及農(nóng)民住宅等非經(jīng)營(yíng)性用房免稅，這樣既統(tǒng)一了城鄉(xiāng)稅制，又有利于鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

　　3、對(duì)城鄉(xiāng)同時(shí)開(kāi)征社會(huì)保障稅。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，在開(kāi)征社會(huì)保障稅的問(wèn)題上，有人主張?jiān)诔擎?zhèn)應(yīng)盡快開(kāi)征，操作中只要把實(shí)際正在收繳的社會(huì)保障費(fèi)一改就行了；有人主張?jiān)谵r(nóng)村也應(yīng)開(kāi)征社會(huì)保障稅，不能盡快，而是待條件成熟時(shí)。為建立城鄉(xiāng)通開(kāi)的統(tǒng)一稅制，今后出臺(tái)新稅制，再也不能畫(huà)地為牢了。社會(huì)保障稅不僅應(yīng)盡快開(kāi)征，而且應(yīng)在城鄉(xiāng)同時(shí)開(kāi)征。[21]

　　建議之五認(rèn)為，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的基本步驟和措施有如下幾點(diǎn)：

　　1、逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，直至最終取消農(nóng)業(yè)稅。2002年全國(guó)各地征收農(nóng)業(yè)稅320.0674億元和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅99.9531億元，合計(jì)420.0205億元，占地方財(cái)政收入的4.93%，相當(dāng)于中央財(cái)政收人的4.04%.目前，糧食主銷區(qū)已經(jīng)基本具備自行取消農(nóng)業(yè)稅的條件，在大多數(shù)主銷區(qū)可以取消農(nóng)業(yè)稅，主要由各個(gè)省自主決策。取消農(nóng)業(yè)稅后減少的地方財(cái)政收人，原則上應(yīng)自行消化。而糧食主產(chǎn)區(qū)各省財(cái)政很可能發(fā)生困難。糧食主產(chǎn)區(qū)和西部貧困地區(qū)應(yīng)力爭(zhēng)在3一5的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)稅，所需資金主要由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決。

　　2、把農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)納入相應(yīng)的稅收體系。農(nóng)民作為一個(gè)社會(huì)階層，應(yīng)該有納稅義務(wù)。取消對(duì)農(nóng)民單獨(dú)征稅的稅種后，可以對(duì)農(nóng)民征收所得稅。由于個(gè)人所得稅設(shè)置了免征額，可以將絕大多數(shù)農(nóng)民排除在征稅范圍之外，只有規(guī)?；?jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者才可能承擔(dān)稅負(fù)。取消農(nóng)業(yè)稅后，還可以把農(nóng)產(chǎn)品稅納入增值稅體系。征收技術(shù)上的困難不應(yīng)成為統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的障礙。

　　3、制定對(duì)農(nóng)民的稅收優(yōu)惠政策。我國(guó)農(nóng)民收入水平低，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，農(nóng)村需要休養(yǎng)生息，不應(yīng)把從農(nóng)業(yè)中征稅作為增加財(cái)政收入的來(lái)源。在稅收政策上對(duì)農(nóng)民應(yīng)該有所傾斜，例如，在把農(nóng)業(yè)納入增值稅體系后，稅率應(yīng)該設(shè)定在10%以下；實(shí)行農(nóng)業(yè)投入品零稅率；在災(zāi)害時(shí)期減免稅；允許加速折舊等。這種以稅補(bǔ)農(nóng)的辦法最能保證農(nóng)民直接受益，管理成本低、可操作性強(qiáng)。

　　4、將農(nóng)村公共品的供給納入各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的范圍，完善農(nóng)村公共財(cái)政體制。如果實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收體制，來(lái)自于農(nóng)業(yè)的稅收總量會(huì)有較大幅度的下降。要通過(guò)改革政府體制，大幅度降低政府的運(yùn)行成本，特別是應(yīng)當(dāng)把農(nóng)業(yè)稅收制度改革與建立和完善農(nóng)村公共財(cái)政體制作為一個(gè)整體來(lái)考慮，通過(guò)加大轉(zhuǎn)移支付，扶持農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育、消除貧困、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)事業(yè)，改善農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施。[22]

　　資料來(lái)源：

　　[1]對(duì)農(nóng)業(yè)稅制改革的探討張澤清《菏澤師范?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2004年第3期

　　[2]對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)稅制改革的構(gòu)想梁靜溪、任宏峰《黑龍江社會(huì)科學(xué)》2004年第2期

　　[3]按城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一原則改革我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制潘明星《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2004年第4期

　　[4]城鄉(xiāng)稅制公平論張軍《涉外稅務(wù)》2004年第6期

　　[5]建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制勢(shì)在必行陳曉華《中國(guó)稅務(wù)》2004年第5期

　　[6]農(nóng)村稅費(fèi)改革后我國(guó)農(nóng)業(yè)稅問(wèn)題研究趙宇《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2004年第4期

　　[7]統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的思考巨憲華《稅務(wù)研究》2004年第9期

　　[8]統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制：農(nóng)業(yè)稅制改革的最終目標(biāo) 肖亮亮《經(jīng)濟(jì)論壇》2004年第23期

　　[9]逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制和公共財(cái)政體制的對(duì)策傅光明等《農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)》2004年第7期

　　[10]從工業(yè)化水平及財(cái)政能力看城鄉(xiāng)稅制一體化的可行性楊春玲《稅務(wù)研究》2004年第6期

　　[11]廢除農(nóng)業(yè)稅是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一的前提——關(guān)于農(nóng)業(yè)稅制改革方向的思考國(guó)家稅務(wù)總局本課題組《中國(guó)稅務(wù)》2004年第5期