被稱為新中國成立以來繼土地改革、實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之后的第三次農(nóng)村革命——農(nóng)村稅費(fèi)改革，在部分地區(qū)經(jīng)過幾年的試點(diǎn)后，開始在包括我們河南的十五個(gè)省正式實(shí)施。這次改革的主要內(nèi)容，一般都概括為“三取消、兩調(diào)整、一改革”。“三取消”是：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資等；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工?！皟烧{(diào)整”是：調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅政策和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地面積以第二輪承包用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地面積為依據(jù)確定；農(nóng)業(yè)稅常年產(chǎn)量以1998年前5年糧食作物的平均產(chǎn)量核定；農(nóng)業(yè)稅稅率為7％。調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。對(duì)在農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地上生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，原則上只征農(nóng)業(yè)稅，不再征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品相對(duì)集中的縣（市、區(qū)），需要征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的，經(jīng)省農(nóng)村稅費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)可以征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，但不得再征收農(nóng)業(yè)稅。在非農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地上生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，繼續(xù)征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。“一改革”是：改革現(xiàn)行村提留征收使用辦法。村干部報(bào)酬、五保戶供養(yǎng)費(fèi)和村委會(huì)辦公經(jīng)費(fèi)，除原由集體經(jīng)營收入開支的仍繼續(xù)保留外，凡由農(nóng)民上繳村提留開支的，采用農(nóng)業(yè)稅附加方式統(tǒng)一收取。農(nóng)業(yè)稅附加比例為農(nóng)業(yè)稅正稅的20％。稅費(fèi)改革目標(biāo)，按照中央的要求，應(yīng)該是“減輕，規(guī)范，穩(wěn)定”?！皽p輕”即通過改革要切實(shí)減輕農(nóng)民的實(shí)際負(fù)擔(dān)：“規(guī)范”即要加快形成農(nóng)村規(guī)范的稅費(fèi)政策和征收辦法：“穩(wěn)定”即新的農(nóng)村稅費(fèi)政策、征收辦法及農(nóng)民的實(shí)際負(fù)擔(dān)水平要保持穩(wěn)定。從文件上看，我們從內(nèi)心為廣大農(nóng)民高興，為黨中央、國務(wù)院的改革決心而感到歡欣鼓舞。改革的進(jìn)展如何？改革的成效如何？農(nóng)村居民是什么樣的態(tài)度與反應(yīng)？鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)村干部的反應(yīng)又如何？我們很迫切地想了解真實(shí)情況。輿論宣傳上說，通過這一改革，使當(dāng)前困擾農(nóng)村工作的亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派問題，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題以及農(nóng)村稅費(fèi)不規(guī)范的問題從根本上得到解決。果真如何呢？

　　我們?cè)?002年六月份著手搞了一次“農(nóng)村稅費(fèi)改革的情況調(diào)查”。本次調(diào)查的范圍是三門峽市屬各縣，采用抽樣調(diào)查法，由調(diào)查者直接與被調(diào)查對(duì)象當(dāng)面訪談。然而，調(diào)查結(jié)果并沒有讓我們感到輕松。我們?cè)跒檗r(nóng)村稅費(fèi)改革取得的局部成效感到由衷地高興的同時(shí)，也為改革的復(fù)雜性和艱巨性感到擔(dān)憂，更為解決農(nóng)村稅費(fèi)問題所缺乏的制度性保障而感到揪心。

　　一、農(nóng)村稅費(fèi)問題的歷史由來

　　在革命戰(zhàn)爭年代里，中國農(nóng)民就以其勤勞淳樸厚道的品德，支持幫助中國共產(chǎn)黨和中國革命。尤其是老區(qū)的父老鄉(xiāng)親們，不但把自己少得可憐的口糧節(jié)約下來送給自己的隊(duì)伍，而且還把數(shù)千萬農(nóng)民子弟的生命奉獻(xiàn)給革命。雖然那時(shí)候還不存在象今天嚴(yán)重的稅費(fèi)問題，但是在解放區(qū)所發(fā)生的一些苗頭，如在“革命需要”的借口下，任何人都可以隨意地向群眾征用糧食物品、打白條、刮共產(chǎn)風(fēng)等，后來都成為產(chǎn)生農(nóng)村稅費(fèi)問題的主要原因之一。

　　建國初的土地改革，把少部分人擁有的大量私有土地和部分村社擁有的公有土地全部按人平均分配，這實(shí)際上是一次平均式的土地私有化，一億多農(nóng)民家庭成為土地所有者。這次改革極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也是適應(yīng)當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，確實(shí)也促進(jìn)了建國初的農(nóng)業(yè)發(fā)展和人口繁榮。然而這次改革卻使國家的發(fā)展和穩(wěn)定要求與農(nóng)民的利益沖突起來。在建國初，我們幾乎沒有什么工業(yè)基礎(chǔ)和其他財(cái)政收入，也沒有多少城市管理經(jīng)驗(yàn)。雖然擁有號(hào)稱地大物博的大陸，但并沒有多少資源開發(fā)與使用的經(jīng)驗(yàn)。在當(dāng)時(shí)敵對(duì)勢(shì)力還很猖獗、并且部分?jǐn)程仄茐姆肿与[匿于城市之中的情況下，穩(wěn)定城市尤其顯得重要。如何穩(wěn)定城市呢？最簡單的辦法是保證城市的日常生活必需品的供應(yīng)。那么供應(yīng)何來？糧油肉菜全由土地而來。當(dāng)時(shí)的決策者就想到了使用起來駕輕就熟并且在土地革命戰(zhàn)爭、抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭中多次使用過的法寶——土地資源。然而土改后的農(nóng)民在交足了公糧以后，并不愿意把自己的勞動(dòng)果實(shí)無償?shù)胤瞰I(xiàn)給別人（這就是后來批判的“小農(nóng)意識(shí)”）。這使得決策者們難以忍受：一是農(nóng)民的“自私自利、鼠目寸光”，不能理解革命的遠(yuǎn)大前程和光明未來；二是國家的發(fā)展、建設(shè)的需要確實(shí)還離不開土地資源的資本積累。于是政府出臺(tái)了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，同時(shí)出臺(tái)了一系列土地公有化政策。先是初級(jí)社，接著是高級(jí)社，再后來就是人民公社，徹底的土地公有化、國有化。在這個(gè)過程中，逐漸形成了城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)體制。在這種制度下，農(nóng)民除了維持基本生活所需之外（在個(gè)別地方甚至連這一點(diǎn)也保證不了），農(nóng)副產(chǎn)品剩余全部被政府拿走了。造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平長期徘徊不前，農(nóng)村居民生活狀況長期貧困。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性被銷蝕殆盡。其直接后果就是城鄉(xiāng)居民的日常生活必需品（糧油肉菜穿戴）日益匱乏。然而，在這種體制下，農(nóng)村稅費(fèi)問題并沒有成為一個(gè)突出問題。這又是為什么呢？原來，在人民公社，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)民勞動(dòng)所得為集體所有，農(nóng)民并不直接承擔(dān)社會(huì)負(fù)擔(dān)。這種體制下的“一大二公，三平四調(diào)”所產(chǎn)生的問題是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展不平衡，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的長期落后、以及廣大農(nóng)民普遍的生活水平與質(zhì)量下降。這種平調(diào)還沒有引發(fā)農(nóng)民與政府之間的直接矛盾。

　　二十世紀(jì)七十年代末的“撥亂反正”，農(nóng)村政策的回歸，六萬多個(gè)人民公社被解體并轉(zhuǎn)換為九萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以及以“兩權(quán)分離，雙層經(jīng)營”為核心的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制的推行，使農(nóng)民再次享有土地的使用權(quán)和收益權(quán)，并使大約二點(diǎn)五億戶農(nóng)民家庭成為納稅主體和結(jié)算單位。數(shù)億農(nóng)民在“上繳國家的，留足集體的，剩下全是自己的”口號(hào)激勵(lì)下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性再一次被調(diào)動(dòng)起來，短短的幾年時(shí)間內(nèi)，廣大農(nóng)民就基本解決了溫飽問題，初步擺脫了貧困。尤其是1982-1984年的連年大豐收，到了1985年還出現(xiàn)了“賣糧難”問題。然而，在農(nóng)業(yè)問題有所好轉(zhuǎn)的情況下，另外一些農(nóng)村問題開始形成：農(nóng)村道路的修建與維護(hù)，農(nóng)田水利設(shè)施的修建與維護(hù)，農(nóng)村教育等公共產(chǎn)品卻無人問津；封建迷信死灰復(fù)燃，非法宗教活動(dòng)大肆猖獗。在這種情況下，中央開始與龐大的基層政府“分權(quán)讓利”、“分灶吃飯”，讓基層政府承擔(dān)起“發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，維護(hù)地方穩(wěn)定”的責(zé)任。同時(shí)，也賦予各級(jí)政府中各個(gè)職能部門如糧食、農(nóng)機(jī)、工商管理、物價(jià)、公安、稅務(wù)、教育、電力、醫(yī)藥、計(jì)劃生育、煙草、司法等在本部門、本行業(yè)內(nèi)一定的“責(zé)、權(quán)、利”。至此，各級(jí)政府之間和各個(gè)職能權(quán)利部門之間形成了非常明確的利益關(guān)系，也使各級(jí)政府和各個(gè)職能權(quán)利部門形成了以自我為中心的利益主體，為農(nóng)村稅費(fèi)問題的爆發(fā)埋下了伏筆。最初，各個(gè)利益主體還在傳統(tǒng)道德觀念的約束下，在為農(nóng)民辦好事、辦實(shí)事的同時(shí)“縮手縮腳”地為自己謀求一點(diǎn)利益；后來，在中央的“分稅制”和“中央出政策單位出措施”的解決工資增長機(jī)制等的鼓惑下，在部門利益的驅(qū)使下，“那些擁有國家權(quán)力又分兵把守農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域的部門，也都成為既壟斷權(quán)力又追求利益的行為主體。”（朱守銀：《減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的艱苦探索——農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)分析》）。到此，農(nóng)村稅費(fèi)問題和農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題一發(fā)而不可收拾。個(gè)別嚴(yán)重的地方，一只只伸向農(nóng)民的黑手，巧立名目，翻新花樣地向農(nóng)民索要，什么三提五統(tǒng)費(fèi)，教育附加費(fèi)，農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展費(fèi)，農(nóng)村文化、體育、廣電事業(yè)發(fā)展費(fèi)，軍烈屬優(yōu)撫費(fèi)，“五保戶”供養(yǎng)和特困戶補(bǔ)助費(fèi)，民兵訓(xùn)練、征兵及國防教育經(jīng)費(fèi)，計(jì)劃生育統(tǒng)籌費(fèi)，鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)，農(nóng)田水利建設(shè)和開發(fā)性農(nóng)業(yè)經(jīng)費(fèi)，村組干部報(bào)酬和公務(wù)費(fèi)，公益金和征收經(jīng)費(fèi)，合同簽證費(fèi)，防疫費(fèi)，果農(nóng)服務(wù)費(fèi)，水費(fèi)，農(nóng)村電話費(fèi)，兩工折價(jià)，人工降雨費(fèi)，滅鼠藥費(fèi)，農(nóng)民住院醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，治安費(fèi)，此外還有各種各樣的集資、攤派、捐獻(xiàn)，等等，名目繁多，數(shù)不勝數(shù)。盡管中共中央、國務(wù)院在1985年就發(fā)出《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》，要求各地切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，嚴(yán)加控制“集資”、“贊助”、“捐獻(xiàn)”活動(dòng)，更不準(zhǔn)攤派指標(biāo)。1991年12月，國務(wù)院又發(fā)布《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定了農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)的限額比例，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌不得超過上年人均收入的5％。整個(gè)90年代，黨中央、國務(wù)院幾乎每年都就減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題提出要求，各種監(jiān)管措施也越來越嚴(yán)格。1998年中國共產(chǎn)黨十五屆三中全會(huì)《決定》又強(qiáng)調(diào)“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)要標(biāo)本兼治”、“逐步改革稅費(fèi)制度，加強(qiáng)農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)的立法”；2001年國辦又一次發(fā)出通知，進(jìn)一步重申了中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的各項(xiàng)政策，要求深入開展農(nóng)民負(fù)擔(dān)專項(xiàng)檢查，認(rèn)真落實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)責(zé)任制。但農(nóng)民負(fù)擔(dān)重問題仍然是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行和農(nóng)村穩(wěn)定的一個(gè)頑癥，一些地方因此出現(xiàn)農(nóng)民上訪，甚至釀出惡性事件?！叭r(nóng)”問題進(jìn)入了兩難境地：一方面大多數(shù)農(nóng)民確實(shí)不堪重負(fù)，種地除了成本之外，再上繳各種稅費(fèi)后，所剩無幾，一年忙到頭幾乎白干；而另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政（包括部分縣級(jí)財(cái)政）又困難重重，為了維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，只有向農(nóng)民大量索要，甚至不惜動(dòng)用武力強(qiáng)行征收。

　　二、制度性缺陷造成稅費(fèi)混亂、農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重

　　在農(nóng)民承擔(dān)的各種各樣稅費(fèi)中，有些比較合理的，大部分是不合理的。這里之所以用合理不合理的說法，而不用合法不合法的說法，是因?yàn)槭裁词呛戏?，什么是不合法在目前很難界定。如果說某些項(xiàng)目是合法的，請(qǐng)問是依據(jù)那部法律、哪個(gè)部門制定的法律？如果說經(jīng)過各級(jí)政府權(quán)力部門下發(fā)的紅頭文件認(rèn)可的收費(fèi)項(xiàng)目是合法的，那么農(nóng)民負(fù)擔(dān)的所有費(fèi)用中有哪項(xiàng)又是不合法的？有人說，凡是中央文件確定的項(xiàng)目應(yīng)該是合法的。這很難讓人茍同，但是在現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)人還認(rèn)可這種說法。于理難通?？梢源碇醒氲?，有黨中央、國務(wù)院、全國人大、全國政協(xié)、中央政府各部門、全國總工會(huì)、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)、最高法院、最高檢察院等等，我們應(yīng)該聽哪一個(gè)？事實(shí)上，我們?cè)谙嘈潘麄兊臋?quán)威性的同時(shí)，還應(yīng)該看到，任何一個(gè)組織與團(tuán)體除了他們?cè)趫?zhí)行公務(wù)時(shí)所代表的利益之外，他們本身也是一個(gè)獨(dú)立的利益主體，也有一個(gè)在制作文件、下發(fā)文件時(shí)如何處理利益關(guān)系的問題。同樣，地方各級(jí)政府在貫徹執(zhí)行上級(jí)指示、指令的時(shí)候，也有自己的利益關(guān)系需要考慮。事實(shí)上，從前文就可以看到，在處理中央與地方的關(guān)系上，“分權(quán)讓利”、“分灶吃飯”，讓基層政府承擔(dān)起“發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，維護(hù)地方穩(wěn)定”的責(zé)任，以及在計(jì)劃生育、社會(huì)治安、抗旱防洪等等各種社會(huì)事務(wù)上的“行政首長負(fù)責(zé)制”，已經(jīng)賦予地方政府絕對(duì)的決策權(quán)、獨(dú)斷權(quán)，使之成為獨(dú)立的利益主體。地方政府和條塊職能部門以獨(dú)立的利益主體參與市場(chǎng)競爭，導(dǎo)致地方分割和條塊分割，形成地域性和行業(yè)性的壟斷勢(shì)力和組織，使統(tǒng)一的市場(chǎng)變成被條條塊塊所分割的封閉市場(chǎng)。這些組織在自己的“一畝三分地”里無不稱王稱霸，隨意地制定文件，制定政策，制定措施，動(dòng)用人力、物力，向我國目前最為弱勢(shì)的群體——農(nóng)民索要。

　　不可否認(rèn)，在現(xiàn)行的向農(nóng)民征收的各種稅費(fèi)中，有一 部分是有法律依據(jù)的。但是通過對(duì)這些法律文件分類分析后，不難發(fā)現(xiàn)，大部分法律文件的制定者，既是活動(dòng)規(guī)則的制定者，又是活動(dòng)的參與者，還是活動(dòng)的仲裁者，各種稅費(fèi)的最終使用者。這種體制能保證稅費(fèi)征收的合理性嗎？能保證稅費(fèi)使用的規(guī)范性嗎？能保證稅費(fèi)使用的效率性嗎？

　　稅者，國之大器。它關(guān)系著國民收入的分配取向和國家的公平與效率。它不能輕易地授之與“人”，否則，將會(huì)受制于“人”。尤其對(duì)現(xiàn)代國家來說，一個(gè)稅種的確定，稅收的范圍，稅源的大小，稅率的高低，稅收的總額，稅收的使用效果，以及如何征收等等，都應(yīng)該由建立在廣泛民意基礎(chǔ)上的立法機(jī)關(guān)確定與監(jiān)督。經(jīng)過立法機(jī)關(guān)多數(shù)討論通過后的稅種、稅率、稅收范圍等，才交給行政機(jī)關(guān)去實(shí)施、執(zhí)行。執(zhí)行情況如何，執(zhí)行中遇到哪些問題等，立法機(jī)關(guān)要定期舉行專門聽政會(huì)，由行政機(jī)關(guān)首長向立法機(jī)關(guān)匯報(bào)，并接受立法者的質(zhì)詢與質(zhì)證。一個(gè)稅種的征收，應(yīng)該保持相對(duì)的穩(wěn)定。執(zhí)行一段時(shí)間后，可能需要做一些調(diào)整。但是，稅種的變換，稅率的調(diào)整，稅收范圍的改變等，都應(yīng)該經(jīng)立法機(jī)關(guān)辯論之后，多數(shù)立法者通過后才能調(diào)整。立法機(jī)關(guān)也要接受全體納稅人和選民的監(jiān)督。果能如此，那么就能斬?cái)嘁恢恢簧煜蜣r(nóng)民的黑手，農(nóng)村稅費(fèi)問題才能從根本上解決，才能從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，防止稅費(fèi)問題的重新反彈。只有這樣客觀、公正、公開的制度保障，才能保證社會(huì)主義農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

　　此外，從農(nóng)村稅費(fèi)這個(gè)問題上，我們還應(yīng)該看到，龐大的多重的行政官僚機(jī)構(gòu)和中央與地方政府職能劃分不清，是導(dǎo)致問題的兩個(gè)重要因素。目前我們的行政機(jī)關(guān)是五個(gè)層次：中央政府，省，地（市），縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)。大量的地方政府組織和工作人員又加大了群眾負(fù)擔(dān)尤其是農(nóng)業(yè)區(qū)域加大了農(nóng)民群眾的負(fù)擔(dān)。

　　規(guī)則的不明確性會(huì)產(chǎn)生一種將合法行為視作違法行為的危險(xiǎn)性。由于法律的威懾作用取決于非法行為和合法行為之間預(yù)期處罰成本的差額，所以以上的危險(xiǎn)性就會(huì)進(jìn)一步削弱法律的威懾作用（波斯納《法律的經(jīng)濟(jì)分析》第二十章“法律規(guī)則制定的程序”）。權(quán)力不均衡不會(huì)導(dǎo)致不正當(dāng)權(quán)力的弱化，而是會(huì)強(qiáng)化這種權(quán)力。

　　三、解決問題

　　任何一個(gè)問題的形成，總是在一定的大環(huán)境和小氣候、以及諸多因素的作用下形成的，問題的解決也決非一朝一夕、一蹴而就。我們可以分兩步走：第一步，以立法的形式完善農(nóng)村稅收規(guī)則，任何人、任何組織都必須遵守這個(gè)規(guī)則，否則以違法論處。給農(nóng)民以明白，給政府工作人員以明白。第二步，制定一個(gè)中長期政府權(quán)力改革計(jì)劃，減少政府層次，縮小政府權(quán)力，強(qiáng)化政府權(quán)力之間的相互制約和監(jiān)督，以及地方政府的相對(duì)自治。政府只承擔(dān)和行施很小一部分“公權(quán)”（如環(huán)境保護(hù)、教育、國防、外交等），而把大量的經(jīng)濟(jì)權(quán)力（如經(jīng)濟(jì)自主權(quán)、建設(shè)權(quán)、發(fā)展權(quán)等）還給人民群眾，真正地還政于民、還權(quán)于民。只有這樣，才能真正解決農(nóng)村稅費(fèi)問題，才能真正解決中國的發(fā)展問題。