完善的社會保障制度是當(dāng)今世界上眾多國家都在實(shí)施的一項(xiàng)社會政策，也是一個國家現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。對于中國這樣一個正處在轉(zhuǎn)型期的國家來說更是如此。遼寧大學(xué)穆懷中教授做了一個恰當(dāng)?shù)谋扔鳎骸笆袌鼋?jīng)濟(jì)是一列火車，社會保障體系是鐵軌，鐵軌鋪到哪兒火車才能走到哪兒。”

　　要保證社會保障體系的順利實(shí)施，就必須要有足夠的、穩(wěn)定的社會保障資金。實(shí)踐表明，我國現(xiàn)行的行政性的籌資手段是無法解決這一問題的。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，其切實(shí)可行的辦法就是開征社會保障稅。

　　一、世界各國社會保障稅的歷史演變及發(fā)展趨勢

　　社會保障稅，又稱社會保險稅或工薪稅，是為籌集特定社會保障資金而對一切發(fā)生工薪收入的雇主、雇員就其支付、取得的工資和薪金收入為課稅對象征收的一種稅。

　　社會保障稅起源于美國。1935年，在羅斯?？偨y(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)和主持下，美國通過了歷史上第一部社會保障法典——（社會保障法）。該法規(guī)定，美國自1935年開始征收工薪稅。該法特別強(qiáng)調(diào)，鐵路公司員工退職稅、聯(lián)邦失業(yè)稅、個體業(yè)主稅也歸于社會保障稅之內(nèi)。

　　二戰(zhàn)后，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)達(dá)和政治民主化趨勢的加強(qiáng)，西方發(fā)達(dá)國家如英國、法國、加拿大都實(shí)行了“普通福利”政策，紛紛征收社會保障稅。1990年世界上大約有80多個國家開征了社會保障稅，到1998年，開征社會保障稅國家增加至100多個。據(jù)國際貨幣基金組織（1MF）統(tǒng)計(jì)，目前實(shí)行社會保障稅的國家已經(jīng)達(dá)到132個。

　　雖然社會保障稅是一個年輕的稅種，但在許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家已經(jīng)成為頭號稅種。并且社會保障稅占稅收總額的比重在不斷攀升。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織（OECD）成員國中，社會保障稅占稅收總額的比重，1965年為18%，1985年為22%，1990年為23%，1995年為25%.尤其是美、德、法三國，社會保障稅比重的增長更是迅猛。以美國為例，社會保障稅占稅收總額的比重，1955年為12%，1965年為20%，1975年為32%，1986年為37%，1993年躍居41%，成為聯(lián)邦稅收中的頭號稅種。眾多發(fā)展中國家社會保障稅占稅收總額的比重也高達(dá) 25%—35%.在巴西、阿根廷等發(fā)展中國家，社會保障稅也已經(jīng)成為第一大稅種。

　　就社會保障稅的項(xiàng)目看，盡管各國多少不一，但主要有三大類型：一是養(yǎng)老退休保險，二是失業(yè)保險，三是醫(yī)療保險。一般來講，經(jīng)濟(jì)勢力強(qiáng)、人均收入水平較高的國家，社會保障稅的項(xiàng)目就越多，反之則少一些。就社會保障稅的征收范圍看，幾乎擴(kuò)大到所有的工薪收入者。

　　二、我國開征社會保障稅的必要性

　　從微觀上講，開征社會保障稅是我國社會保障籌資現(xiàn)狀的迫切要求。從宏觀上講，開征社會保障稅，不僅能使社會保障基金有穩(wěn)定的來源，籌集到更多的社會保障資金，滿足建立健全的社會保障體系需要，而且有利于維護(hù)社會的穩(wěn)定，有利于保障人民生活的安康，有利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。具體來講，我國開征社會保障稅的必要性有四條理由：

　　1.政出多門，標(biāo)準(zhǔn)不一，負(fù)擔(dān)不均，覆蓋面窄。目前，我國的社會保障統(tǒng)籌內(nèi)容主要包括養(yǎng)老、失業(yè)、住房、醫(yī)療、工傷等，籌資辦法大多是由地方政府各自制定的。多年來，政府的人事、勞動、民政、稅務(wù)、保險、衛(wèi)生等部門都經(jīng)辦和管理社會保險，而且各地的標(biāo)準(zhǔn)不一，負(fù)擔(dān)不均。以養(yǎng)老保險為例，上海的統(tǒng)籌比例為25.5%，北京為 18%，重慶為17%.同一城市不同所有制企業(yè)的統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，武漢在養(yǎng)老金的統(tǒng)籌上，有的企業(yè)按在職職工的標(biāo)準(zhǔn)工資加幾項(xiàng)補(bǔ)貼總和的10%計(jì)提，有的按工資總額的15—20%計(jì)提。此外，目前社會保障的覆蓋面窄，參加社會保險的企業(yè)以國有和部分集體企業(yè)為主，而一些效益好、負(fù)擔(dān)輕的集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、私營企業(yè)和個體工商戶卻沒有加入社會保障行列。所有這些都嚴(yán)重地制約了社會保障資金的籌集能力、使用效益和保障功能。

　　2.缺乏法制規(guī)范，收繳困難。社會保障基金管理是整個社會保障工作的核心，其行為必須是規(guī)范的，因此需要強(qiáng)有力的法律保障。實(shí)行社會保障制度的西方國家都有一整套完備的關(guān)于社會保障的法律、法規(guī)。但到目前為止，我國還沒有關(guān)于社會保障的基本法律。我國現(xiàn)行的社會統(tǒng)籌繳費(fèi)是靠行政手段來征收的，缺乏強(qiáng)制性，實(shí)際工作中存在隨意性和不規(guī)范性。由于缺乏硬性約束，企業(yè)欠繳、拒繳現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，1998年全年全國企業(yè)欠繳社會保障金318億元，1999年增至388億元，平均收繳率僅為90.6%.因此，現(xiàn)行的社會統(tǒng)籌制度必須改弦更張另謀出路。

　　3.基金管理混亂。美國的社會保障稅是專款專用，不能用于其他支付。在我國，由于社會保障部門將行政管理和社會保障基金的收支、運(yùn)營、監(jiān)督攪在一起，缺乏制約機(jī)制，導(dǎo)致擠占、挪用、浪費(fèi)現(xiàn)象時有發(fā)生。據(jù)資料顯示，從1986年到1998年間，全國有上百億元的社會保障基金被違規(guī)挪用，雖然已收回和糾正了一半，但仍有幾十億元的資金尚未收回和糾正。這種現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害了社會保障的體系和投保人的信心，使社會保障費(fèi)收繳困難。

　　4.開征社會保障稅是深化企業(yè)改革、維護(hù)社會長期穩(wěn)定的需要。目前，我國國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整、國有企業(yè)的體制轉(zhuǎn)換、多元化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改造、建立現(xiàn)代化企業(yè)制度等方面的改革都依賴于社會保障體系的建立與完善。因?yàn)檫@些改革必然導(dǎo)致企業(yè)的破產(chǎn)、關(guān)閉、兼并、重組，由此引發(fā)勞動力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使一些社會成員脫崗失業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年全國下崗職工已達(dá)1070萬人，其中有600萬人需要再就業(yè)，加上登記失業(yè)人數(shù)620萬人，共有1200萬人沒有工作。這些社會成員亟需強(qiáng)有力的社會保障制度的保護(hù)。開征社會保障稅，是完善我國社會保障體系的必由之路，應(yīng)盡快改變現(xiàn)行統(tǒng)籌社會保障基金辦法，實(shí)施社會保障稅征收制度。

　　三、我國開征社會保障稅的基本原則和總體框架

　　開征社會保障稅是國際社會通行的做法，要做好這項(xiàng)工作，必須實(shí)事求是，一切從我國國情和國力出發(fā)，在堅(jiān)持公平和效率兩個總體稅制原則基礎(chǔ)上，還應(yīng)遵循以下基本原則：

　　1.循序漸進(jìn)，分步實(shí)施。開征社會保障稅的目的在于，保證社會所有成員在失掉正常收入的情況下能有基本的生活保障，因此，此稅的征收范圍應(yīng)具有普遍的社會性，即納稅人應(yīng)是社會中的所有勞動者，這是國際上的通常做法。然而，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡；二元性特征突出，城鄉(xiāng)差距較大，所以，開征社會保障稅就必須在實(shí)施范圍、項(xiàng)目設(shè)置、征收區(qū)域等方面通盤考慮，循序漸進(jìn)，分步實(shí)施。

　　2.區(qū)別情況，共同負(fù)擔(dān)。在美國，1994年社會保障稅率為15.3%，雇主和雇員各負(fù)擔(dān)7.65%；其他國家的情況基本類似。因此，我國社會保障稅也應(yīng)由國家、單位和個人三者共同負(fù)擔(dān)。不過，個體經(jīng)營者，要獨(dú)自負(fù)擔(dān)全部社會保障稅。

　　3.低起點(diǎn)、低標(biāo)準(zhǔn)。稅率的制定要與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)。在西方國家中社會保障稅的稅率都不相同，同一國家中對不同收入的人征收稅率也不相同。如芬蘭對雇員月薪不足8萬馬克的稅率為1.9%，超過此數(shù)的為3.5%.鑒于我國國情，開征社會保障稅的稅率應(yīng)適度從低。

　　4.負(fù)擔(dān)與受益相對應(yīng)，權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一。所有符合條件的單位和個人均有義務(wù)繳納社會保障稅，繳稅項(xiàng)目和數(shù)額應(yīng)與受益項(xiàng)目和受益程度掛鉤，不繳稅者不受益。有償性是社會保障稅同一般稅收的最大區(qū)別。

　　5.普遍性、公平性。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)轉(zhuǎn)制力度的加大，非公有制經(jīng)濟(jì)將進(jìn)一步發(fā)展壯大。所以，必須盡量擴(kuò)大稅基，使社會保障稅覆蓋二、三產(chǎn)業(yè)公有經(jīng)濟(jì)和非公有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的從業(yè)人員，稅制應(yīng)力求公平合理。

　　6.統(tǒng)一征收，專門管理，專稅專用。由國家稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收，并建立專項(xiàng)管理制度，保證稅收專項(xiàng)用于社會保障支出。對結(jié)余部分可建立基金，用于直接或間接投資，使其增值，擴(kuò)大社會保障基金規(guī)模。

　　按照上述基本原則，可以勾劃出我國開征社會保障稅的總體框架。這一總體框架的主要組成部分如下：

　　1.納稅人。在我國社會保障稅的納稅人的確定有兩個難點(diǎn)：一是農(nóng)民，二是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員。結(jié)合我國國情，吸納國際經(jīng)驗(yàn)，專家們基本形成了一致意見：目前，農(nóng)民不應(yīng)成為納稅人，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員應(yīng)成為納稅人。因此，我國社會保障稅的納稅人應(yīng)是城鎮(zhèn)各類企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及其職工，外資企業(yè)中的中方人員，自由職業(yè)者。雖然國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及其職工納入社會保障稅的納稅人范圍，但其稅款應(yīng)從預(yù)算經(jīng)費(fèi)中列支。如美國、英國、比利時等國家都對公務(wù)員征收社會保障稅，所需資金由財(cái)政直接撥款。

　　2.稅基。社會保障稅是一種薪金收入稅，因此，國際上通常以工資、薪金作為課征對象。我國現(xiàn)行的社會統(tǒng)籌也以工資、薪金為課征對象。基于國際慣例和我國政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性要求，我國社會保障稅應(yīng)以納稅人的工資總額（包括津貼、補(bǔ)貼、獎金）或?qū)嶋H收入為稅基。

　　3.稅目。按國際慣例和我國國情，養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療是社會保障制度中的主要內(nèi)容，因此我國社會保障稅的稅目應(yīng)限于養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療三項(xiàng)。以后視情況再增加必需的稅目。

　　4.稅率。國際上，世界各國的社會保障稅的稅率形式與稅率水平各不相同。稅率有比例稅率、累進(jìn)稅率等形式。基于我國的實(shí)際情況和操作簡易的原則，有關(guān)專家已形成共識：應(yīng)以比例稅為主，累進(jìn)稅為輔。

　　5.納稅方式與期限。幾乎所有國家的社會保障稅都實(shí)行源泉課征法，即通過雇主這一渠道征稅。具體來說，雇員應(yīng)負(fù)擔(dān)的稅金由雇主在支付工資或薪金時代為扣繳，最后連同雇主應(yīng)負(fù)擔(dān)的稅金一起向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報，通常以1個月為期限。這與我國現(xiàn)行的社會統(tǒng)籌基金代扣辦法一致，因此，在征收社會保障稅時仍可繼續(xù)使用。對自營者應(yīng)繳納的稅金，各國都采取自行填報，一般是同個人所得稅一起繳納，期限不二，美國是3個月繳納一次，加拿大按季納稅，在我國可視情況定為按月或按季繳納。西方發(fā)達(dá)國家都十分重視社會保障基金的保值與增值問題，一般作法是將結(jié)余部分投入到安全可靠又獲得較高報酬的政府債券、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，而我國的此項(xiàng)工作尚不如人意，可考慮將結(jié)余部分委托給國家信托投資公司進(jìn)行投資，以達(dá)到增值的目的。

　　參考文獻(xiàn)

　　1.李珍：（社會保障理論），中國勞動社會保障出版社 2001年12月第1版。

　　2.史蒂芬·羅奇：《中國社會保障體制面臨挑戰(zhàn)》，《社會保障制度》2001年第8期。