關(guān)鍵詞：財產(chǎn)稅 地方財政 稅收歸宿

　　一、引言

　　按照受益范圍的大小，公共產(chǎn)品可分為全國性的公共產(chǎn)品和區(qū)域性的公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品的受益范圍覆蓋整個國家，每個區(qū)域的居民都能同等消費，因而代表區(qū)域居民利益的地方政府不會自愿提供，只能由代表整個國家居民利益的中央政府提供。相反，區(qū)域性公共產(chǎn)品的受益僅局限在一定區(qū)域范圍內(nèi)，因而其他區(qū)域的地方政府不會提供，只能由代表該地區(qū)居民利益的地方政府提供。稅收是政府提供公共產(chǎn)品的價值補(bǔ)償，因而稅收收入和稅收權(quán)限的劃分也應(yīng)當(dāng)與公共產(chǎn)品的提供相對應(yīng)。為提供全國性公共產(chǎn)品而在全國范圍內(nèi)普遍征收的稅種，其稅收收入和稅收權(quán)限應(yīng)歸屬于中央政府；為提供區(qū)域性公共產(chǎn)品而選擇在區(qū)域范圍內(nèi)征收的稅種，其稅收收入和稅收權(quán)限應(yīng)歸屬于地方政府。

　　作為地方支出項目的資金來源，財產(chǎn)稅在世界各國地方財政中占有重要地位①。然而，目前各國學(xué)者對財產(chǎn)稅是否屬于受益稅的爭論尚未停止，一些學(xué)者也在試圖尋找能夠替代財產(chǎn)稅為地方政府籌集資金的其他稅種（Oates，2001）。財產(chǎn)稅稅負(fù)最終由誰負(fù)擔(dān)？用于何處？能否采用其他收入予以替代？通過研究財產(chǎn)稅歸宿找到上述問題的答案，有利于明確財產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和在地方財政中所應(yīng)發(fā)揮的作用，從而合理制定財產(chǎn)稅政策，改善地方財政狀況。

　　從研究方法上看，稅收歸宿可以分為絕對稅收歸宿、平衡預(yù)算歸宿和差別稅收歸宿。絕對稅收歸宿考察當(dāng)其他稅和政府支出不變時某種稅收的經(jīng)濟(jì)影響，是最基本的稅收歸宿分析方法。平衡預(yù)算歸宿考察的是稅收與政府支出計劃相結(jié)合所產(chǎn)生的分配效果。也就是既分析稅收的歸宿，又考慮通過稅收取得的政府支出的用途。差別稅收歸宿考察的是政府預(yù)算保持不變時，以一種稅替代另一種稅的歸宿差異。本文從的財產(chǎn)稅絕對稅收歸宿入手，對平衡預(yù)算歸宿和差別稅收歸宿進(jìn)行一次全面的考察。

　　二、絕對稅收歸宿：誰負(fù)擔(dān)了財產(chǎn)稅

　　傳統(tǒng)觀點在分析中采用局部均衡方法，并將財產(chǎn)稅劃分為對土地課稅和對建筑物課稅兩部分，認(rèn)為財產(chǎn)稅是對土地和建筑物課征的一種貨物稅，稅收歸宿取決于相關(guān)的供給和需求曲線。對于土地而言，只要數(shù)量無法改變，其供給就是完全無彈性的，因而全部稅負(fù)由土地所有者承擔(dān)。如果土地的供給不是固定的（例如城市土地供給可以擴(kuò)展至毗鄰農(nóng)用土地的市郊地區(qū)；同樣，通過填埋改造也可以增加土地的數(shù)量），那么稅負(fù)則由土地所有者和土地使用者分擔(dān)，比例取決于供給和需求的彈性。對于建筑物而言，由于建筑業(yè)在長期內(nèi)可以按市場價格取得所需資本，因而建筑物的供給曲線是完全水平的。如果資本無法在建筑部門取得預(yù)期收益，就將轉(zhuǎn)移至其他部門。因此，對建筑物征收的財產(chǎn)稅能夠向前轉(zhuǎn)嫁給消費者。對于財產(chǎn)稅的收入分配效應(yīng)，傳統(tǒng)觀點指出，對土地部分課征的財產(chǎn)稅，取決于來自于土地所有權(quán)的收入是否隨著收入的增加而提高。同樣，對建筑物課稅的累進(jìn)性取決于隨著收入的增長，用于住房部分的收入是提高還是下降②。

　　與傳統(tǒng)觀點相反，Miesezkowski（1972）采用Harberger的稅收歸宿一般均衡模型（兩個生產(chǎn)部門、全國范圍內(nèi)固定的資本存量以及一定的政府服務(wù)水平）分析地方財產(chǎn)稅的歸宿。后來人們將Miesezkowski，Zodrow，Wilson等人的觀點合稱“新觀點”。Miesezkowski指出，傳統(tǒng)的局部均衡分析沒有考慮整個經(jīng)濟(jì)中所有地區(qū)廣泛征收財產(chǎn)稅時的一般均衡效應(yīng)。他在模型中假設(shè)全國的資本供給完全無彈性，因此資本所有者作為一個群體承擔(dān)全國范圍內(nèi)的財產(chǎn)稅。

　　Miesezkowskiki將這一效應(yīng)稱為財產(chǎn)稅歸宿中的利潤稅部分。由于資本所得在富有階層收入中所占比重更大，因而財產(chǎn)稅歸宿中的利潤稅部分具有較高的累進(jìn)性。該結(jié)論與上述傳統(tǒng)觀點截然相反。此外，在稅收相對較高的地區(qū)，財產(chǎn)稅使資本從該地區(qū)流出，降低了該地區(qū)生產(chǎn)要素（土地和勞動力）的生產(chǎn)能力和要素回報率。資本流入稅收相對較低的地區(qū)，這些地區(qū)的工資和土地價格提高而住房和商品價格下降。Miesezkowski將其稱為財產(chǎn)稅歸宿中的貨物稅效應(yīng)，并指出，貨物稅效應(yīng)扭曲了經(jīng)濟(jì)中的資本配置，使資本從高稅收地區(qū)轉(zhuǎn)移至低稅收地區(qū)，直至所有地區(qū)資本的稅后收益相等。

　　可見，采用局部均衡分析與采用一般均衡分析的假設(shè)前提與結(jié)論的差異是顯著的。筆者認(rèn)為，這種差異的產(chǎn)生，主要源于對問題分析的角度不同。傳統(tǒng)觀點想要解釋的是某一特定地區(qū)的財產(chǎn)稅歸宿，而一般均衡方法著重考察一個國家整體的財產(chǎn)稅歸宿。當(dāng)考察問題的角度發(fā)生變化時，結(jié)論產(chǎn)生某些差異就不足為奇了。況且，兩種觀點并非完全對立。當(dāng)某一地區(qū)的財產(chǎn)稅相對于全國的平均稅率而言較高時，該地區(qū)的消費者就將以更高的商品購買價格承擔(dān)這種貨物稅效應(yīng)。這時，財產(chǎn)稅歸宿的傳統(tǒng)觀點就可以視為一般均衡觀點的一種特例。實際上，財產(chǎn)稅是一種地方稅，地方政府在討論征收財產(chǎn)稅所產(chǎn)生的效應(yīng)時，似乎并不關(guān)心其他地區(qū)的資本收益和房屋的消費者，它們只考慮本地區(qū)居民所負(fù)擔(dān)的稅收以及對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)所造成的扭曲。地區(qū)稅收負(fù)擔(dān)的增加，主要是通過貨物稅效應(yīng)產(chǎn)生影響，利潤稅效應(yīng)作用很小，因而總體效應(yīng)是累退的。其他地區(qū)的利潤稅效應(yīng)將被貨物稅效應(yīng)的收益所抵消，從而將所有稅收負(fù)擔(dān)留給課稅地區(qū)。課稅地區(qū)的稅收歸宿不僅是累退的，而且該地區(qū)承受所有的稅收負(fù)擔(dān)。從整個國家的財產(chǎn)稅體系上看，財產(chǎn)稅的稅收負(fù)擔(dān)則包含累進(jìn)性因素，但地方居民則視財產(chǎn)稅為累退的。由于財產(chǎn)稅主要是作為一種地方稅發(fā)揮作用，因此后一角度顯得更為重要，即貨物稅效應(yīng)是問題的主要方面。

　　三、平衡預(yù)算歸宿：受益觀點與新觀點之爭

　　由于財產(chǎn)稅是地方財政支出的重要來源，因此在分析財產(chǎn)稅歸宿時，考慮財產(chǎn)稅的用途顯然是必要的。對于財產(chǎn)稅的平衡預(yù)算歸宿問題，同樣存在著兩種觀點。第一種觀點被稱為“受益”觀點。該觀點基于Tiebout（1956）的分析框架，假設(shè)消費者具有“用腳投票”的完全流動性，地方政府間存在競爭。這使得各地區(qū)的公共服務(wù)相對于個人需求而言具有同質(zhì)性，因此在該框架下地方公共服務(wù)的提供總能保持在有效的水平上。受益觀點最先由Hamilton（1975）提出，他將財產(chǎn)稅作為地方最重要的籌資手段納入Tiebout模型，并從四個方面對模型加以擴(kuò)展：假設(shè)地方公共服務(wù)提供的是滿足私人需求的產(chǎn)品，因而公共服務(wù)的人均成本是固定的，地區(qū)規(guī)模與公共服務(wù)的有效性無關(guān)；通過居住用財產(chǎn)稅為地區(qū)服務(wù)籌資；房屋市場模式明確，有足夠的地區(qū)可以滿足住房和公共服務(wù)需求，換言之，與理想的稅收及支出對應(yīng)的住房供給是完全有彈性的；地方政府制定了嚴(yán)密的地區(qū)法規(guī)，能夠確定地區(qū)內(nèi)住房的最低價格。在上述情況下，個人不會因財產(chǎn)稅的征收或提高調(diào)整其房屋消費，個人按照對住房和公共服務(wù)的偏好選擇居住地區(qū)，正如在最初的Tiebout模型中，配置到公共部門的資源是有效的，因為財產(chǎn)稅作為一次性總付稅，相當(dāng)于支付地方公共服務(wù)的成本。此外，用于住房的資本配置是有效的，各家庭間不產(chǎn)生收入的分配效應(yīng)。換言之，具有嚴(yán)格地區(qū)法規(guī)、能夠保證同質(zhì)住房以及財產(chǎn)稅的完全資本化在房屋價格上體現(xiàn)出差異的居住用財產(chǎn)課稅體系，相當(dāng)于不具有扭曲效應(yīng)的使用費。Fischel和White將這一方法擴(kuò)展至對工業(yè)資本征收的財產(chǎn)稅，假定企業(yè)在地區(qū)間具有較高的流動性。同樣，在適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)法規(guī)下，工業(yè)財產(chǎn)稅相當(dāng)于為政府公共服務(wù)支付的費用（George R.Zodrow，2001）。

　　另一種觀點即“新觀點”。以Miesezkowski的一般均衡分析為基礎(chǔ)，Zodrow-Miesezkowski （1986）在考慮財產(chǎn)稅用途的前提下，對原有模型進(jìn)行了修改，主要體現(xiàn)在四個方面：假設(shè)政府在模型中按照Coumot-Nash方式競爭（認(rèn)為其他地區(qū)的財政政策和資本收益不變），因此地方稅收和公共支出是內(nèi)生的；模型考慮地方公共服務(wù)對個人效用水平的影響，個人效用函數(shù)包括地方服務(wù)，允許個人對地方服務(wù)具有不同的需求；按照Tiebout和受益觀點所強(qiáng)調(diào)的個人對地方公共服務(wù)需求不同，允許個人在地區(qū)間流動，每個地區(qū)中的個體在其對公共服務(wù)的需求方面是同質(zhì)的；模型包括一種簡單的土地使用范圍形式。分析的結(jié)果表明，引入Tiebout特征后，一般均衡分析的基本結(jié)論并未改變。只要資本隨著地區(qū)間財產(chǎn)稅的差異而在地區(qū)間流動，且資本供給在全國范圍內(nèi)固定，財產(chǎn)稅歸宿中就將包含利潤稅和貨物稅兩方面的內(nèi)容。

　　這說明，盡管受益觀點和新觀點的前提和結(jié)論存在差異，但在二者的分析中，某一地區(qū)的地方支出都與財產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)緊密相連。實際上，由于地方土地所有者（尤其是房屋所有者）居住在課稅地區(qū)，消費者價格的提高局限于地區(qū)生產(chǎn)和消費的商品，因此新觀點中明顯具有受益觀點的特征；換言之，通過提高地方財產(chǎn)稅籌集地方政府支出而增加的負(fù)擔(dān)完全由地方居民負(fù)擔(dān)。

　　新觀點的受益特征與實際的受益觀點之間的主要區(qū)別在于前者得到結(jié)論的過程與后者不同：按照新觀點，地方要素和消費者的稅收負(fù)擔(dān)產(chǎn)生于因課稅而導(dǎo)致的資本流出。對于受益觀點和新觀點的爭論，一直以來從未停止。筆者認(rèn)為，既然財產(chǎn)稅是一種地方稅，那么在考慮地方財政支出時將其視為一種受益稅顯然更符合財政聯(lián)邦制的概念——各級次的政府在其范圍內(nèi)提供公共服務(wù)，并自行為之付費③。然而，這種受益稅是相對意義上的，或者說是地區(qū)間或各政府級次間受益稅，而不是絕對意義上的個人間受益稅。在絕對的受益稅情況下，稅收實際上成為一種使用者收費，即公共服務(wù)的價格，因而不產(chǎn)生超額負(fù)擔(dān)，對資本市場沒有扭曲效應(yīng)，研究其歸宿問題就顯得毫無意義。而事實上財產(chǎn)稅是一種相對意義上的受益稅——從全國范圍上看是累進(jìn)的，從地區(qū)角度看則是累退的。

　　四、差別預(yù)算歸宿：財產(chǎn)稅的替代性收入來源

　　由于地方政府提供的主要是地區(qū)受益的公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此有必要掌握自身的收入來源。作為地區(qū)性公共產(chǎn)品的價值補(bǔ)償，財產(chǎn)稅一直在地方政府收入中占有重要比重。然而，在實踐中，財產(chǎn)稅的估價容易導(dǎo)致征納雙方的爭執(zhí)矛盾，按季或年度征收且由納稅人直接繳納又經(jīng)常使納稅人感到稅收負(fù)擔(dān)格外沉重，因此地方居民往往向地方政府施加壓力，要求減輕財產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)④。在這種情況下，各國開始尋找替代性的收入來源。對地方政府而言，財產(chǎn)稅的替代性收入來源主要包括銷售稅（或增值稅）、所得稅、使用者收費，以及來自更高級次政府的轉(zhuǎn)移支付。在上述收入中，使用者收費對于地方政府而言是一種不斷增長的、頗受歡迎的收入來源。使用者收費被廣泛地用于為衛(wèi)生服務(wù)、開發(fā)許可、公用事業(yè)、文化景點等籌集資金。但是，作為一種為公共產(chǎn)品和服務(wù)籌資的收入來源，使用者收費局限于具有排他性的服務(wù)。因此，對于地方政府有義務(wù)提供的很多產(chǎn)品和服務(wù)（如貧困救濟(jì)、基礎(chǔ)教育、治安等）而言，使用者收費是不合適的。

　　除使用者收費外，銷售稅（或增值稅）和所得稅也是地方政府考慮的主要對象。與地方財產(chǎn)稅相比，地方所得稅和銷售稅確實具有一些優(yōu)點。由于更高級次的政府（中央政府或州、省級政府）通常也征收這兩種稅，因此，由更高級次的政府代為征收和管理，能夠節(jié)省遵從和管理成本。此外，這兩種稅收的彈性都要好于財產(chǎn)稅，并且在大部分情況下可以自行申報。相比之下，財產(chǎn)稅的稅基需由稅務(wù)管理部門進(jìn)行估測，所費時間較長，而且通常被納稅人認(rèn)為是武斷和不合理的，稅收收入與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系也不大。將銷售稅和所得稅作為地方收入主要來源的問題是，一方面，由于更高級次的政府同時征收銷售稅和所得稅，因此，如果地方政府將其作為主要的收入來源，那么邊際稅率將會非常高。另一方面，銷售稅和所得稅的稅基要比財產(chǎn)稅稅基具有更大的流動性。個人完全可以通過在鄰近的地區(qū)購物或工作，以避免繳納地方銷售稅和所得稅。

　　更高級次政府的補(bǔ)貼是地方政府的又一收入來源。事實上，幾乎所有地方政府的財政資金中都包含著自身收入和上級補(bǔ)助，但二者所占比重各地差異較大。一種極端的形式是Tiebout-Hamilton-Fischel模式，地方政府提供廣泛的公共服務(wù)體系，家庭選擇適當(dāng)?shù)木幼〉貐^(qū)，以享有其希望得到的公共產(chǎn)品。在該模式中，地方財政具有市場化的特征：家庭在選擇居住地區(qū)時“用腳投票”，有效地“購買”希望得到的公共服務(wù)，稅收如同市場決定的價格一樣發(fā)揮作用。另一種極端形式則在地方財政體系中強(qiáng)調(diào)地方服務(wù)的平等性，地方政府應(yīng)發(fā)揮基本的再分配作用。在該模式中，地方收入中很大一部分依賴于轉(zhuǎn)移支付，中央政府通過征收全國性的稅收在籌集收入中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，中央分配大量的補(bǔ)助給地方政府，用于地方公共支出。支持后一種模式的人認(rèn)為，主要依靠中央政府收入的財政體系更有效率，也更為公平。因為更高級次的政府可以更為有效地使用累進(jìn)稅，這一方面提高了稅制的公平性，另一方面也使人們無法通過在各地區(qū)間遷徙而避稅，減少了扭曲性地區(qū)決策引起的超額負(fù)擔(dān)。此外，在集權(quán)財政體制下，可以采用平均的方式將資金分配給地方政府，從而使各地區(qū)間的財政機(jī)會更為平等。盡管這些觀點指出了更高級次政府補(bǔ)貼的優(yōu)越性，但筆者認(rèn)為，該模式的最大缺陷在于忽視了稅收與政府支出決策之間的聯(lián)系。實際上，地方政府想要作出正確的財政決策，就必須權(quán)衡公共支出的成本與收益——理想的結(jié)果是將支出調(diào)整至邊際收益等于邊際成本的點上。如果資金來源于其他地方，這一聯(lián)系就被割斷：公共支出項目的邊際收益不再等于其邊際成本。有關(guān)地方公共服務(wù)范圍和水平的決策很可能變成地方與更高級次政府間關(guān)于地方公共項目補(bǔ)貼規(guī)模和形式的談判結(jié)果。因此，決定在邊際上擴(kuò)大還是縮小地方公共項目時，地方稅收必須發(fā)揮主要作用，以使這些決策的成本和收益在復(fù)雜的決策中成為主要的決定力量。

　　五、中國財產(chǎn)稅改革：稅收歸宿理論的引申

　　改革開放后，中國對財政體制進(jìn)行了漸進(jìn)性的改革，并于1994年建立了以分稅制為基礎(chǔ)的財政體制。分稅制財政體制實施后，中央政府收入由之前的20％左右提高至50％以上，并且至今一直保持著這一水平（國家統(tǒng)計局，2004）。然而，在地方政府的收入份額大大降低的同時，其支出任務(wù)并未相應(yīng)減少，70％的公共支出仍由地方政府負(fù)擔(dān)，其中超過55％的部分落在縣、鄉(xiāng)政府肩上（World Bank，2002）。中央政府財政收入的集權(quán)化和原有地方支出責(zé)任的保留使地方財政捉襟見肘。為了滿足地方居民對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，地方政府不得不尋找替代性的收入來源。在眾多可選擇的渠道中，不納入財政預(yù)算管理的預(yù)算外收入和沒有納入預(yù)算外管理的非預(yù)算收入不在中央政府的預(yù)算控制范圍之內(nèi)，成為地方政府彌補(bǔ)財政收支差額的兩種最為常用方法⑤。世界銀行（2002）估計中國目前的預(yù)算外收入和非預(yù)算收入占GDP的20％，其中2/3由地方政府支配。Wong（1998）估計1994年中國的預(yù)算外資金高達(dá)2100億元，占GDP的4.7％。Gang（1998）的案例分析結(jié)果表明，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分公共支出是通過非預(yù)算資金籌集的。例如，廣東省某鎮(zhèn)1993—1994年90％的基礎(chǔ)教育支出成本通過非預(yù)算資金彌補(bǔ)；浙江省溫州地區(qū)某鎮(zhèn)94％的道路建筑資金和50％的政府行政支出來源于非預(yù)算資金。按照他的估計，中國南方城市的政府收入中，1/3來源于預(yù)算收入，其余部分由預(yù)算外和非預(yù)算收入彌補(bǔ)。

　　預(yù)算外收入和非預(yù)算收入的使用反映了中國從中央計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的一種進(jìn)步和改良，因為二者體現(xiàn)了地方納稅人對地方公共產(chǎn)品的偏好與滿足這些偏好的資金之間存在更為緊密的聯(lián)系，從而使財政資源的配置更有效率。盡管具有上述優(yōu)點，但二者的負(fù)面效應(yīng)更加明顯：首先，由于各地方政府征集預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的能力不同，因而地區(qū)間差距進(jìn)一步擴(kuò)大。實踐表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)比不發(fā)達(dá)地區(qū)更容易從地方經(jīng)濟(jì)中取得資金，結(jié)果是不發(fā)達(dá)地區(qū)處于更為不利的地位。由于預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的征集會減少中央財政的收入規(guī)模，因而中央政府采用轉(zhuǎn)移支付以減輕地區(qū)差異的能力同樣降低，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政狀況面臨著進(jìn)一步惡化的風(fēng)險。其次，由于非預(yù)算資金完全由地方政府自由支配，不受中央政府監(jiān)督，因而地方政府往往以降低其稅收負(fù)擔(dān)為條件要求企業(yè)為地方公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)投入資金。換言之，相對于預(yù)算資金而言，地方政府更加傾向于可以自行支配的預(yù)算外或非預(yù)算資金。這無疑將削弱中央政府的宏觀調(diào)控能力，不利于達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的政策目標(biāo)。最后，預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的取得大部分是無規(guī)則的。這種不透明的制度安排也為地方官員的腐敗敞開方便之門。

　　在這種情況下，如何規(guī)范地方財政體制，減少通過預(yù)算外資金和非預(yù)算資金籌資的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)成為下一步財政體制改革的關(guān)鍵問題。筆者認(rèn)為，加快財產(chǎn)稅的改革將是解決該問題的一劑良藥。該結(jié)論的得出主要基于以下三個方面的原因。第一，中國的稅制改革已經(jīng)到了必須處理省級以下財政關(guān)系的階段。雖然分稅制改革確立了中央與省級政府之間的收入分配關(guān)系，但并未明確省級以下財政關(guān)系。實際上，與中央——省級政府收入——支出不配比一樣，省級以下政府也存在這一問題。盡管大多數(shù)公共支出發(fā)生在縣鄉(xiāng)級次上，但收入分配卻并未與支出模式相符。因此各級地方政府間也應(yīng)建立規(guī)范的財政關(guān)系。財產(chǎn)稅屬地方稅，如果下一步的改革集中于地方財政體制，那么財產(chǎn)稅必然成為主要的改革對象。第二，加快財產(chǎn)稅改革也符合中央政府希望地方政府減少使用預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的愿望。實踐表明，每當(dāng)中央政府試圖抓緊對地方財政的控制，省級以下政府通常都采用非正式的預(yù)算安排予以應(yīng)對。可以說，忽略省級以下政府作用的改革方式必然無法削弱預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的使用。因而，在未來的改革中，中央政府必須對地方財政予以重視。財產(chǎn)稅的改革不僅不會使中央利益受損，還將有利于幫助其實現(xiàn)建立以稅收為基礎(chǔ)的財政體系和地方政府減少使用預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的目標(biāo)。允許地方政府擁有財產(chǎn)稅的管理權(quán)將有助于激勵預(yù)算外資金和非預(yù)算資金向正式的預(yù)算體系轉(zhuǎn)化，從而更加便于中央政府監(jiān)控。第三，推進(jìn)財產(chǎn)稅的改革還將有助于防止地區(qū)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。財產(chǎn)稅不僅征收了地理位置租金，而且要求公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)的主要受益者支付成本。用財產(chǎn)稅替代預(yù)算外資金和非預(yù)算資金，無疑有助于消除非正式預(yù)算籌資方法所導(dǎo)致的負(fù)面激勵效應(yīng)，實現(xiàn)中央政府所提出的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　注釋：

　?、貰ird，Richard M.和Enid Slack（2002）的研究結(jié)果表明，1990年代，發(fā)展中國家的財產(chǎn)稅占地方政府稅收收入的40％。發(fā)達(dá)國家的比例為35％（10年前為30％）。轉(zhuǎn)軌國家比例相對較低，但也達(dá)到了12％。

　?、贖anrey s.Rosen（1995）指出，問題的答案取決于對收入標(biāo)準(zhǔn)的選擇。采用當(dāng)期（年度）收入的研究結(jié)果表明，隨著收入的增長，用于住房部分的收入比例下降，表明財產(chǎn)稅具有累退性。另一些學(xué)者則認(rèn)為，采用永久性（或長期）收入研究財產(chǎn)稅的累進(jìn)程度似乎更為理想，因為某一家庭的某一年度的收入是高是低對該家庭的住房消費影響不大，決定這一問題的是該家庭的長期收入預(yù)期，而不是某一年度的波動。采用永久性（或長期）收入的研究結(jié)果表明，住房消費大體上與永久性收入成比例。換言之，對建筑物部分的課稅既不是累進(jìn)的，也不是累退的。

　?、跠ick Netzer（2001）對財產(chǎn)稅的理論和實踐進(jìn)行了全面的考察，認(rèn)為“大約接近80％的財產(chǎn)稅都可以視為受益稅”。

　?、?978年6月，加利福尼亞選民通過了一項嚴(yán)格限制政府征收財產(chǎn)稅的法案，即所謂“第13號法案”。隨后，其他各州也相繼通過了類似的財產(chǎn)稅約束，包括財產(chǎn)稅的最高稅率、財產(chǎn)稅估價辦法、以及州和地方政府征稅等限制條件。參見Harvey S.Rosen，Public Finance，Richard D.Irwin.Inc.，1995，p533.⑤人們對如何預(yù)算外收入和非預(yù)算收入的劃分并不完全一致。根據(jù)Gang（1998），預(yù)算外收入主要包括1993年以前的國有企業(yè)留利、罰款以及政府機(jī)構(gòu)提供服務(wù)收取的使用費等；非預(yù)算收入包括個人和企業(yè)對地方政府的捐贈、海外華人捐贈、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤、地方政府收費以及土地銷售（或出租）收入等。