〔摘　要〕農(nóng)村費(fèi)改稅試點(diǎn)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也出現(xiàn)了新的問題。完善農(nóng)村費(fèi)改稅必須進(jìn)一步改革財(cái)政、稅收體制，取消農(nóng)業(yè)稅，在農(nóng)村開征增值稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制一致。

　　〔關(guān)鍵詞〕費(fèi)改稅；統(tǒng)一稅制；農(nóng)業(yè)稅

　　近幾年來，農(nóng)村進(jìn)行費(fèi)改稅的試點(diǎn)工作，從試點(diǎn)情況看，取得了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的顯著效果，但也有不完善之處。要真正解決農(nóng)村亂收費(fèi)現(xiàn)象，還必須在進(jìn)一步改革財(cái)政、稅收體制上下功夫。本文試就統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制問題做一些探討。

　　一、農(nóng)村費(fèi)稅改革的成效和出現(xiàn)的問題

　　目前試點(diǎn)上的費(fèi)稅改革大多數(shù)是采取規(guī)范籌資行為來減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，方式有三種：一是“稅費(fèi)合一”，即將目前的農(nóng)業(yè)稅和村提留及鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)合并為統(tǒng)一的稅，按合理的稅率，向農(nóng)民一并征收。二是將目前對農(nóng)民收取的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)改為“農(nóng)村公益事業(yè)稅”，作為地方稅種納入鄉(xiāng)級財(cái)政的預(yù)算管理，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅繼續(xù)保留并不斷完善。三是既收稅又收費(fèi)。農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅合并，同時(shí)收取一些公益事業(yè)費(fèi)，但規(guī)范了收費(fèi)項(xiàng)目，并制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的上限。實(shí)踐證明，凡經(jīng)過改革試點(diǎn)的單位，都減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保護(hù)了農(nóng)民合法權(quán)益，主要體現(xiàn)在：其一，切實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。如湖南津市2000年農(nóng)民費(fèi)稅負(fù)擔(dān)比1998年減少1937萬元，減幅為49%，2001年減少2109萬元，減幅為54%.其二，初步理順了國家與農(nóng)民的分配關(guān)系，變不規(guī)范收費(fèi)行為為規(guī)范行為。如有些試點(diǎn)單位將“五統(tǒng)籌”取消而提高了農(nóng)業(yè)稅的稅率，使收費(fèi)行為更加規(guī)范。其三，有利于農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，便于集中財(cái)力辦一些公益事業(yè)。群眾急需要辦之事，仍可以在不超過上限的前提下，經(jīng)村民委員會表決通過收費(fèi)興辦。

　　但費(fèi)稅改革過程中仍出現(xiàn)了一些不容忽視的問題：

　　1 因偷稅、漏稅農(nóng)民違法的案件將增加。將各種收費(fèi)項(xiàng)目合并成稅后，稅率會提高，貧困戶會納稅困難。按稅法規(guī)定，欠稅的要交滯納金、罰款，偷稅、抗稅屬違法，要負(fù)經(jīng)濟(jì)與刑事責(zé)任，農(nóng)村居民本來法制觀念、納稅意識就不怎么強(qiáng)，弄不好會增加犯罪違法的可能性。

　　2 財(cái)政缺口更加加大。從地域劃分，我國東部鄉(xiāng)村比較富裕，財(cái)政收入情況較好，中西部地區(qū)鄉(xiāng)村，特別是有些少數(shù)民族地區(qū)縣、鄉(xiāng)村財(cái)政狀況一般均不太好。改革后，由于“三提五統(tǒng)”的取消和稅費(fèi)項(xiàng)目的減少，導(dǎo)致鄉(xiāng)村財(cái)政收入進(jìn)一步減少，而開支都是剛性的，且這些開支如五保戶贍養(yǎng)，計(jì)劃生育，民兵訓(xùn)練，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)都轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算開支中，加劇了鄉(xiāng)級財(cái)政收支的不平衡的矛盾，鄉(xiāng)級財(cái)政不平衡，又會將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到縣財(cái)政。就拿津市來說，1998年鎮(zhèn)鄉(xiāng)財(cái)政總收入為4283萬元，改革后的2001年鄉(xiāng)、村兩級總收入為1908萬元，而測算的硬支出達(dá)2600萬元，收支硬缺口692萬元，相當(dāng)于當(dāng)年收入的36.2%.一般鄉(xiāng)村兩級無其他彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口的手段，只得舉債度日。

　　3 會拉大發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)的差距。貧困地區(qū)的農(nóng)村往往超生現(xiàn)象嚴(yán)重，交通基礎(chǔ)設(shè)施差，水利設(shè)施失修，教育落后，地方病情多，過去維持這部分公益事業(yè)的資金主要來源于鄉(xiāng)、村兩級政府提留、統(tǒng)籌和農(nóng)村勞動積累工及義務(wù)工，費(fèi)改稅后的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政基本上是“吃飯財(cái)政”，沒有可能投入大量財(cái)力來興辦這些公益事業(yè)，資金來源主要靠“一事一議”來解決。發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力足，村民也富裕，資金有一定保證，欠發(fā)達(dá)地區(qū)、貧困地區(qū)鄉(xiāng)財(cái)力弱，農(nóng)民也比較貧困，這樣愈來愈拉大的距離，發(fā)達(dá)地區(qū)愈發(fā)達(dá)，貧窮地區(qū)愈貧窮。

　　4 費(fèi)改稅后增加了征稅成本。為了加強(qiáng)稅收征管，試點(diǎn)單位采取增設(shè)農(nóng)稅員的辦法，組建農(nóng)稅隊(duì)，每村一人，這樣就能及時(shí)了解稅收動態(tài)，規(guī)范征稅行為，但無疑也增加了征稅成本。本來收入就不能滿足支出的需要，又增人增事，開支就更大了，財(cái)政收支不是愈難平衡？

　　5 “一事一議”制容易產(chǎn)生以支定收，減負(fù)后反彈又增負(fù)。按現(xiàn)在有些試點(diǎn)單位的做法，某些收費(fèi)可以規(guī)定上限由村民委員會表決，一事一議，村作為最基層的組織要辦的事很多，既然可以一事一議收取費(fèi)用，如果要辦的事多，那就多議幾次，就可能會突破收費(fèi)上限，弄不好，就會增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

　　6 田園荒廢的現(xiàn)象沒有根本杜絕。由于收稅是按田和人頭收費(fèi)，“一事一議”，如防汛抗洪按承包的田土面積來算的，加之農(nóng)藥、化肥成本高，一些貧瘠的田土，耕種虧本，一些農(nóng)村費(fèi)改稅后，普遍提高了農(nóng)業(yè)稅稅率，增加了承包戶的負(fù)擔(dān)。農(nóng)民只得棄農(nóng)打工，棄農(nóng)經(jīng)商，田園荒廢，如安徽青陽縣的曾拋荒達(dá)1.2萬畝。

　　二、費(fèi)稅改革過程中出現(xiàn)問題的原因

　　費(fèi)稅改革前農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，費(fèi)稅改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口加大，農(nóng)村公益事業(yè)難辦，問題的癥結(jié)在什么地方呢？主要是三方面的原因：

　　1 貧困地區(qū)多，農(nóng)民收入少。中西部地區(qū)的農(nóng)村有盈利的企業(yè)太少，農(nóng)產(chǎn)品商品率低，不能提供足夠的稅源，致使財(cái)政收入不多。而經(jīng)濟(jì)體制改革后形勢逼人，農(nóng)村建設(shè)、公益事業(yè)增加，財(cái)政收入入不敷出，只得靠亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派來維持日益增加鄉(xiāng)、村支出。費(fèi)改稅后可以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但并不能真正解決財(cái)政收支平衡問題。

　　2 財(cái)政分配體制不完善。1994年我國進(jìn)行財(cái)政體制改革，實(shí)行了分稅制，在劃分中央和地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，按稅種劃分各級政府財(cái)政收入，它包括分稅、分權(quán)、分征、分管等方面內(nèi)容。毫無疑問，這種改革方向是正確的，它有利于理順并規(guī)范各級政府的財(cái)政分配關(guān)系，有利于調(diào)動中央和地方兩個(gè)方面的積極性，提高了中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重；有利于中央對老、少、邊、窮地區(qū)的財(cái)政支援。但改革9年來，實(shí)際運(yùn)行的結(jié)果也的確出現(xiàn)了一些需要完善和改進(jìn)的地方，如老、少、邊、窮地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距在擴(kuò)大，三亂現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，這實(shí)際上是由縣及縣以下政府未能真正實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的結(jié)果，有辦事權(quán)，卻無相應(yīng)的財(cái)政收入，本應(yīng)由財(cái)政支出解決的問題，由于沒有資金來源要么停辦，要么攤派。停辦影響政績，攤派加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，政府左右為難。

　　3 城鄉(xiāng)稅制在設(shè)計(jì)上不統(tǒng)一。由于我國在稅制上城鄉(xiāng)差異較大，因而出現(xiàn)城鄉(xiāng)居民稅負(fù)不均的現(xiàn)象，相對而言，農(nóng)民稅負(fù)占收入的比重要比城市居民高。就以現(xiàn)在開征的農(nóng)業(yè)稅來說，從理論上講農(nóng)民占用了土地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，取得了農(nóng)業(yè)收入，應(yīng)該交納農(nóng)業(yè)稅，但它與城市開征的稅種比卻有許多的不同：其一，增值稅、營業(yè)稅是以增值額和營業(yè)額為課稅對象的，而農(nóng)業(yè)稅以總收益即農(nóng)產(chǎn)品收獲量而不是以農(nóng)產(chǎn)品的銷售收入征稅，在工商企業(yè)如果沒有銷售額，營業(yè)額就不征稅，而農(nóng)民哪怕未出售任何農(nóng)產(chǎn)品也得交稅。其二，從性質(zhì)上，不少學(xué)者把農(nóng)業(yè)稅歸于收益課稅，但他與典型的工商企業(yè)的收益課稅也不同，工商企業(yè)所得稅是對剔除成本費(fèi)用后的純收入征稅，而農(nóng)業(yè)稅卻是對農(nóng)業(yè)總收入課稅，不扣除成本。其三，工商企業(yè)的稅收一般是按實(shí)際發(fā)生額如銷售額，應(yīng)稅所得額征稅，而農(nóng)業(yè)稅是按常年產(chǎn)量征稅，一般情況下，減產(chǎn)不減稅，增產(chǎn)不增稅。這實(shí)際是包稅制。其四，再與個(gè)人所得稅比較，現(xiàn)在實(shí)行的個(gè)人所得稅盡管有待進(jìn)一步完善，但它還是扣除了800元的基數(shù)后征稅（工資薪金所得），就是個(gè)體工商戶納的稅也是扣除成本，對城鎮(zhèn)居民考慮了他們的基本生活費(fèi)用，為什么對農(nóng)民就不應(yīng)該考慮一下它們的基本生活費(fèi)用和生產(chǎn)成本呢？城鄉(xiāng)居民同為國民，在稅收上待遇卻差異較大，如此看來我國早期制定的農(nóng)業(yè)稅制已顯得有些不合時(shí)宜，需要改革。

　　三、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，實(shí)現(xiàn)稅負(fù)基本公平

　　我國是個(gè)農(nóng)業(yè)大國，也是世界上為數(shù)不多開征農(nóng)業(yè)稅的國家，開征農(nóng)業(yè)稅后，城市、農(nóng)村稅制不同，居民稅負(fù)有較大差別，欲想真正實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平，就應(yīng)該創(chuàng)造條件，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。

　　1 統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，城鄉(xiāng)同稅種。

　　（1）取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。農(nóng)業(yè)稅改革把屠宰稅、“三提五統(tǒng)”取消，但同時(shí)提高了農(nóng)業(yè)稅的稅率，大約都維持在7%左右，改革前后的“三提五統(tǒng)”，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)大體上是“人田各半”，改革后大多采用按田土面積計(jì)征。相比之下，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民稅負(fù)較輕，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民稅負(fù)較重。在“代金制”的條件下，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就更重，代金制以政府制定的糧食保護(hù)價(jià)收購計(jì)算的，而市場價(jià)要低于“保護(hù)價(jià)”，據(jù)安徽青陽縣干部反映，改革前農(nóng)民賣100斤糧食就能繳納57元的農(nóng)業(yè)稅，而改革后農(nóng)民如果用早稻交57元農(nóng)業(yè)稅，需169斤，不種早稻又無其他什么作物好種，所以出現(xiàn)了“拋荒”。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是“據(jù)實(shí)征收”的，但由于市場價(jià)格波動大，會計(jì)核算資料又不健全，征收的成本高，有些地方改變征收環(huán)節(jié)只在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，并提高了稅率，這樣做是將所有的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅直接由農(nóng)民交納，銷售環(huán)節(jié)反而不納稅這顯然不合理，故建議取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)上一律免稅，農(nóng)產(chǎn)品不上市不征稅，這樣有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，杜絕“拋荒”。

　　（2）開征消費(fèi)稅和增值稅。取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅后，在銷售環(huán)節(jié)開征消費(fèi)稅和增值稅，將稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者，在具體設(shè)計(jì)稅率時(shí)可以區(qū)別對待，對原糧、棉花、食油銷售的增值稅實(shí)行低稅率，這不加重城鎮(zhèn)居民基本生活負(fù)擔(dān)，對餐飲業(yè)可分級課征，高檔消費(fèi)從高計(jì)征，中低檔消費(fèi)從低計(jì)征，銷售煙葉、釀酒用的糧食，可以考慮開征消費(fèi)稅。原來只規(guī)定卷煙、煙絲等征收消費(fèi)稅，稅收大多體現(xiàn)在工業(yè)生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)，沒有體現(xiàn)在原料生產(chǎn)環(huán)節(jié)，沒有充分體現(xiàn)農(nóng)民的貢獻(xiàn)。

　　（3）開征個(gè)人所得稅。針對近年來農(nóng)村少數(shù)專業(yè)戶收入奇高的現(xiàn)象，在農(nóng)村也應(yīng)比照城市開征個(gè)人所得稅，達(dá)到征稅標(biāo)準(zhǔn)的征收個(gè)人所得稅，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的，免交個(gè)人所得稅。改革后的農(nóng)村稅制至少可以體現(xiàn)如下好處：第一，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。如不銷售沒有現(xiàn)金收入者，就不必去借錢交稅。第二，增加了財(cái)政收入，據(jù)專家預(yù)測每年有3000億斤糧食進(jìn)入流通領(lǐng)域，農(nóng)林特產(chǎn)絕大部分進(jìn)入流通領(lǐng)域，稅源比較充實(shí)，財(cái)政收入會增加；第三，有利于降低征稅成本。改革后只在銷售環(huán)節(jié)征稅，就不要每村設(shè)一個(gè)稅管員，這樣可以節(jié)約征稅成本；第三，可有效防止良田拋荒現(xiàn)象。征稅范圍從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到消費(fèi)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)后，種糧越多不見得就越吃虧，不種糧、靠買糧吃的農(nóng)民也占不了便宜，這樣，可有效地防止良田拋荒現(xiàn)象的再現(xiàn)；第四，可防止農(nóng)村兩級分化現(xiàn)象過分突出。個(gè)人所得稅的開征，即增加了稅源又可防止貧富差距過大。

　　2 統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的環(huán)境和條件。農(nóng)村費(fèi)改稅是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不是單從哪一方面入手就可以解決的，而要從有關(guān)方面同時(shí)進(jìn)行：

　　（1）完善轉(zhuǎn)移支付制度。1994年的分稅制改革的總趨向是財(cái)力向中央集中，縣、鄉(xiāng)級財(cái)政支付能力在縮小。農(nóng)業(yè)稅是屬于地方財(cái)政收入，而消費(fèi)稅是中央財(cái)政收入，增值稅是中央和地方共享收入。農(nóng)業(yè)稅取消，改征增值稅和消費(fèi)稅后，鄉(xiāng)財(cái)政就沒有來源，鄉(xiāng)級財(cái)政的收入主要靠上級的轉(zhuǎn)移支付來保證。這就要求要測算好鄉(xiāng)級財(cái)政支出，按照現(xiàn)有的“分級管理、逐級轉(zhuǎn)移”的原則進(jìn)一步完善中央對省、省對縣、縣對鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付制度，確保鄉(xiāng)政權(quán)的正常運(yùn)行。

　?。?）調(diào)整縣、鄉(xiāng)財(cái)政支出范圍?；鶎迂?cái)政的財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，事權(quán)大于財(cái)權(quán)，留下大量硬缺口。從目前鄉(xiāng)政府的事權(quán)中把屬于公共財(cái)政部分的開支上劃，把屬集體經(jīng)濟(jì)組織的事權(quán)下放，如義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)上劃給縣級財(cái)政，民兵訓(xùn)練屬國防性質(zhì)的開支，也應(yīng)列入中央政府軍費(fèi)預(yù)算。而屬于村組織的一些公共福利事業(yè)應(yīng)由村民委員會通過“一事一議”來解決，不要列入財(cái)政開支范圍。

　?。?）調(diào)整現(xiàn)有的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)稅收的征管力度。農(nóng)業(yè)稅取消后，縣、鄉(xiāng)的地方稅務(wù)局的工作量將會大大減少，可以考慮將縣及縣以下國稅與地稅機(jī)構(gòu)合并，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一征收。同時(shí)要加大稅法宣傳力度，在農(nóng)村普及稅法教育，查處惡性偷稅抗稅事件，確保稅收及時(shí)足額入庫。

　?。?）改進(jìn)現(xiàn)有的對鄉(xiāng)政府干部考核辦法。政績是干部晉升的主要條件，有些干部為了出政績，不顧客觀條件的許可，搞一些政績工程、形象工程，這些工程對發(fā)展當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、改善人民生活、增加農(nóng)民收入并無直接的效果。新聞媒體披露的換一個(gè)鄉(xiāng)黨委書記搞一個(gè)開發(fā)區(qū)，換一個(gè)鄉(xiāng)長又搞一個(gè)農(nóng)貿(mào)市場，這種現(xiàn)象并不少見，結(jié)果是開發(fā)商得利潤，領(lǐng)導(dǎo)干部得“政績”，農(nóng)民得“債務(wù)”，此風(fēng)不可長。為官一任，造福一方，應(yīng)該老老實(shí)實(shí)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民辦實(shí)事，幫助農(nóng)民提高生產(chǎn)經(jīng)營技術(shù)，脫貧致富。為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民沒有帶來實(shí)惠，大量增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的干部不得提拔重用。

　　任何事物的發(fā)展都有一個(gè)過程，農(nóng)村費(fèi)改稅工作也處于試點(diǎn)階段，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制更需要比較長的過程，它涉及到現(xiàn)行稅法制度的修改，應(yīng)該是有計(jì)劃有步驟的積極、穩(wěn)妥地推行，切不可匆忙行事，帶來不必要的混亂。

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