「關(guān)鍵詞」　審計(jì)　計(jì)劃　管理　建議

　　我國國家審計(jì)經(jīng)過二十多年的發(fā)展，取得了令人矚目的成就。2004年審計(jì)清單公布引發(fā)“審計(jì)風(fēng)暴”之后，社會(huì)公眾對國家審計(jì)的關(guān)注度和認(rèn)同感空前高漲，并對國家審計(jì)寄予了厚望。同時(shí)，審計(jì)需求劇增：一方面，當(dāng)前轉(zhuǎn)型期社會(huì)中人們出于對未來預(yù)期不確定性以及希望公正、公平、公開透明的心理，對相對獨(dú)立和具有公信力的國家審計(jì)產(chǎn)生了更多的需求；另一方面，十六大將國家審計(jì)定位為對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的長效機(jī)制，國家審計(jì)作為國家治理的一種工具，導(dǎo)致審計(jì)需求日益增加。

　　國家審計(jì)本質(zhì)是一種國家監(jiān)督管理行為，但作為管理活動(dòng)的國家審計(jì)本身也需要管理。特別是與急劇增加的審計(jì)需求相比，一定期間內(nèi)的審計(jì)供給相對穩(wěn)定或增長比較慢，需求與供給的矛盾客觀上給國家審計(jì)資源的管理活動(dòng)帶來了挑戰(zhàn)，也產(chǎn)生了提高審計(jì)管理水平的迫切要求，審計(jì)計(jì)劃編制工作作為審計(jì)資源管理的首要環(huán)節(jié)，受到了高度關(guān)注。

　　我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)歷來重視審計(jì)計(jì)劃編制工作。1996年以來，審計(jì)署先后制發(fā)了十多份審計(jì)計(jì)劃管理方面的文件，這些文件在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，在規(guī)范審計(jì)計(jì)劃編制工作、促進(jìn)審計(jì)職能充分發(fā)揮等方面起到了積極的作用；然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢和審計(jì)工作自身的發(fā)展，國家審計(jì)機(jī)關(guān)目前的審計(jì)計(jì)劃編制工作已經(jīng)逐漸不能適應(yīng)發(fā)展的要求，有時(shí)甚至成為審計(jì)職能充分發(fā)揮的制約因素，應(yīng)引起足夠的重視。

　　本文擬就國家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)計(jì)劃編制工作中存在的某些問題進(jìn)行探討，以期對促進(jìn)我國國家審計(jì)計(jì)劃編制工作起到一次拋磚引玉的作用。

　　一、加強(qiáng)國家審計(jì)計(jì)劃編制工作的必要性

　　（一）我國國家審計(jì)職能的多重性和審計(jì)資源的有限性，使審計(jì)計(jì)劃編制工作變得十分重要

　　按照國際慣例，國家審計(jì)機(jī)關(guān)最基本的職責(zé)是監(jiān)督公共財(cái)政、檢查公共賬目。目前我國審計(jì)機(jī)關(guān)屬于行政型審計(jì)機(jī)關(guān)，其基本職責(zé)和工作范圍在《憲法》、《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)中做了規(guī)定?！稇椃ā芬?guī)定，國家審計(jì)監(jiān)督的基本職責(zé)范圍是國務(wù)院各部門和地方各級政府的財(cái)政收支，以及國家財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支。《審計(jì)法》及其實(shí)施條例明確了國家審計(jì)監(jiān)督的具體職責(zé)范圍為：中央及地方各級政府的預(yù)算執(zhí)行情況；中央銀行的財(cái)務(wù)收支，國有或國有資產(chǎn)占控股地位或者主導(dǎo)地位的金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益；國有或國有資產(chǎn)占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益；國家建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況和決算； 政府部門管理的和社會(huì)團(tuán)體受政府委托管理的社會(huì)保障基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金以及其他有關(guān)基金、資金的財(cái)務(wù)收支；國際組織和外國政府援助、貸款項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收支；其他法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)的事項(xiàng)。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)還組織實(shí)施對貫徹執(zhí)行國家財(cái)經(jīng)方針政策和宏觀調(diào)控措施情況的行業(yè)審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，監(jiān)督檢查社會(huì)審計(jì)組織的業(yè)務(wù)質(zhì)量，對各部門、國有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和管理等。上述這些工作職責(zé)，從另一個(gè)角度來看，也可以說是我國現(xiàn)階段對國家審計(jì)的基本需求。

　　從上述我國審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍分析可以看出，我國國家審計(jì)同國際上其他國家審計(jì)相比，具有鮮明的中國特色，即職能角色具有多重性：在進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)，履行人大賦予的權(quán)力，監(jiān)督檢查政府的履責(zé)情況，扮演的是典型的國家審計(jì)角色；在進(jìn)行國有企業(yè)審計(jì)和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，代表作為出資人的政府來監(jiān)督企業(yè)管理層和領(lǐng)導(dǎo)者的履責(zé)情況，扮演的是一種內(nèi)部審計(jì)的角色；在監(jiān)督社會(huì)審計(jì)組織的業(yè)務(wù)質(zhì)量，對內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和管理時(shí)，扮演的是一種行業(yè)管理角色。

　　我國現(xiàn)階段對國家審計(jì)總體需求比較寬泛，國家審計(jì)職能角色存在多重性，但審計(jì)資源相對有限，客觀上要求國家審計(jì)機(jī)關(guān)必須做好審計(jì)計(jì)劃管理工作，合理安排有限的審計(jì)資源，才能全面履行法定職責(zé)，提高國家審計(jì)工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

　?。ǘ徲?jì)發(fā)展的新形勢，對加強(qiáng)審計(jì)計(jì)劃編制工作提出了客觀需要

　　國家審計(jì)機(jī)關(guān)作為履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的主體，是否全面履行了法定的監(jiān)督任務(wù)，目前尚無獨(dú)立的監(jiān)控和考核機(jī)構(gòu)。按照現(xiàn)行的做法，審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的制訂、執(zhí)行和完成情況主要由本級或上級審計(jì)機(jī)關(guān)的最高行政會(huì)議審定，屬于一種內(nèi)部自律機(jī)制，即審計(jì)機(jī)關(guān)從自身角度出發(fā)，按照自我保證全面履責(zé)的方式，自行開展審計(jì)工作。審計(jì)署于2003年7月發(fā)布《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，提出到2007年除涉及國家秘密以外的審計(jì)結(jié)果報(bào)告基本上全部向社會(huì)公開。審計(jì)結(jié)果公開是趨勢也是雙刃劍，一方面深化了審計(jì)結(jié)果的利用，大大增加了審計(jì)的威懾力，另一方面提高審計(jì)的透明度，加大了社會(huì)公眾對審計(jì)工作的監(jiān)督力度，審計(jì)計(jì)劃安排的合理性、適當(dāng)性和全面性也將成為社會(huì)公眾日益關(guān)注的熱點(diǎn)。如果因?yàn)閷徲?jì)計(jì)劃安排不當(dāng)，導(dǎo)致一些領(lǐng)域和行業(yè)長期得不到監(jiān)督，社會(huì)公眾和有關(guān)部門就可能會(huì)追究審計(jì)機(jī)關(guān)的失察責(zé)任。因此，加強(qiáng)審計(jì)計(jì)劃編制，是審計(jì)發(fā)展新形勢提出的必然要求。

　　二、目前國家審計(jì)計(jì)劃編制中存在的主要問題

　?。ㄒ唬┲醒牒偷胤綄徲?jì)計(jì)劃分別管理的模式，不利于充分發(fā)揮國家審計(jì)資源的整體合力

　　我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)分兩種：中央審計(jì)機(jī)關(guān)和地方審計(jì)機(jī)關(guān)。中央審計(jì)機(jī)關(guān)即審計(jì)署具有雙重法律地位，一方面作為中央政府的組成部門，組織和領(lǐng)導(dǎo)全國審計(jì)工作；另一方面作為一級審計(jì)機(jī)關(guān)，有自己的審計(jì)管轄范圍，直接從事審計(jì)工作。地方審計(jì)機(jī)關(guān)則采用雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在本級人民政府和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。

　　與審計(jì)機(jī)關(guān)上述分類相對應(yīng)，目前我國審計(jì)計(jì)劃管理也是采用“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)”的兩級管理模式：審計(jì)署對署本級開展的審計(jì)項(xiàng)目，以及統(tǒng)一組織和授權(quán)的審計(jì)項(xiàng)目主要按照《審計(jì)署審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理辦法》進(jìn)行計(jì)劃管理，省級及以下審計(jì)機(jī)關(guān)除上述統(tǒng)一組織及授權(quán)審計(jì)項(xiàng)目外的地方審計(jì)項(xiàng)目，主要是根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，按照《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理辦法》來自行安排本地區(qū)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃。審計(jì)署對地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)計(jì)劃并不負(fù)責(zé)進(jìn)行直接安排或?qū)彶?，僅要求地方審計(jì)機(jī)關(guān)在每年4月底前報(bào)署備案。

　　根據(jù)對2004年審計(jì)人力資源有關(guān)數(shù)據(jù)的分析，審計(jì)署及其派出機(jī)構(gòu)目前約有2500人，地方審計(jì)機(jī)關(guān)約有75000人，后者在數(shù)量上幾乎是前者的30倍。按照有關(guān)法律規(guī)定，審計(jì)署負(fù)責(zé)組織和領(lǐng)導(dǎo)全國的審計(jì)工作，但落實(shí)到具體的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排上，審計(jì)署對人數(shù)超過自身近30倍的地方審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏足夠的直接管理控制能力，導(dǎo)致本來就相對緊缺的審計(jì)人力資源分散使用，不利于“全國一盤棋”地整體使用審計(jì)資源，難以形成審計(jì)合力。

　　此外，在審計(jì)署與地方政府的雙重管理模式下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)的地位和獨(dú)立性相對較弱，受當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門牽制較大，容易對審計(jì)計(jì)劃的安排產(chǎn)生一些不利的影響：審計(jì)機(jī)關(guān)不愿意對當(dāng)?shù)卣姓组L或一些“重要關(guān)系方”直接操辦的項(xiàng)目安排審計(jì)，或者在選項(xiàng)上有時(shí)會(huì)受到地方某些領(lǐng)導(dǎo)或部門的干預(yù)。在這種情況下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)計(jì)劃管理工作可能受到一些不利影響，容易導(dǎo)致審計(jì)不能有效履責(zé)。

　　（二）審計(jì)計(jì)劃編制中存在“重年度計(jì)劃輕中長期計(jì)劃”的問題

　　根據(jù)現(xiàn)行審計(jì)計(jì)劃管理模式，各級審計(jì)機(jī)關(guān)在每年年初都制定并下發(fā)當(dāng)年年度審計(jì)計(jì)劃，并要求該年度計(jì)劃一經(jīng)下達(dá)，原則上必須確保完成。但在審計(jì)機(jī)關(guān)制訂一定年限的中長期計(jì)劃方面，沒有明確規(guī)定，也缺乏具體要求。實(shí)際上，很多審計(jì)機(jī)關(guān)都沒有制訂中長期計(jì)劃，或者沒有認(rèn)真制訂并執(zhí)行中長期計(jì)劃。這種不同年度的審計(jì)計(jì)劃單獨(dú)管理的模式，缺乏綜合考慮和前后協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致審計(jì)資源在每個(gè)不同年度進(jìn)行分配時(shí)，反復(fù)分配給審計(jì)職責(zé)范圍內(nèi)的重點(diǎn)審計(jì)對象，不但造成資源浪費(fèi)，也很可能會(huì)出現(xiàn)審計(jì)盲區(qū)，導(dǎo)致一些行業(yè)和單位長期得不到審計(jì)，造成審計(jì)監(jiān)督不到位。

　　中長期計(jì)劃有利于克服計(jì)劃的盲目性、隨意性和臨時(shí)性，有利于審計(jì)機(jī)關(guān)對國家審計(jì)的供給與需求進(jìn)行綜合規(guī)劃，全面履行審計(jì)法定職責(zé)。這種以中長期計(jì)劃調(diào)節(jié)年度計(jì)劃的做法在國際上比較常見，例如：英國國家審計(jì)署根據(jù)審計(jì)覆蓋面和審計(jì)資源編制周期為5年的綜合計(jì)劃，以綜合計(jì)劃控制各部門的年度計(jì)劃；澳大利亞國家審計(jì)署每3年編制覆蓋國家審計(jì)署全部工作職責(zé)和最優(yōu)審計(jì)范圍的審計(jì)戰(zhàn)略計(jì)劃，然后根據(jù)實(shí)際可使用的資源編制年度審計(jì)計(jì)劃。

　?。ㄈ徲?jì)計(jì)劃編制中存在“重計(jì)劃完成輕可行性研究”的問題

　　目前，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃逐年編制，由于缺乏中長期計(jì)劃的指導(dǎo)，加之審計(jì)機(jī)關(guān)自身任務(wù)緊、工作忙、內(nèi)部分工不盡合理等原因，普遍對計(jì)劃編制前的可行性研究工作不夠重視，計(jì)劃準(zhǔn)備時(shí)間短，制訂過程比較倉促。以審計(jì)署審計(jì)計(jì)劃編制為例，按照目前使用的《審計(jì)署審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理辦法》（審辦發(fā)〔2004〕12號(hào)）的規(guī)定，審計(jì)署審計(jì)計(jì)劃的編制程序由各業(yè)務(wù)司每年第四季度提出審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排建議，辦公廳進(jìn)行匯總和綜合平衡后，報(bào)審計(jì)長會(huì)議審定。如前述，中央審計(jì)機(jī)關(guān)本身需要直接完成具體的審計(jì)任務(wù)，各業(yè)務(wù)司則是審計(jì)任務(wù)的直接執(zhí)行部門或牽頭部門，可以說完成審計(jì)任務(wù)是各業(yè)務(wù)司的主要工作之一。因此，每年臨近年終，各個(gè)業(yè)務(wù)司往往把主要精力放在完成年度審計(jì)任務(wù)、匯總綜合審計(jì)報(bào)告、編發(fā)審計(jì)信息等方面。由于人手緊張、時(shí)間倉促，對于下一年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排這一可以說是職能之外的工作，通常完成得比較匆促。據(jù)了解，有的業(yè)務(wù)司的做法是自己先圈定行業(yè)范圍，然后讓各派出機(jī)構(gòu)申報(bào)具體的任務(wù)；有的是讓各派出機(jī)構(gòu)先提出下年度希望審計(jì)的項(xiàng)目，然后再進(jìn)行綜合。最后，由各業(yè)務(wù)司綜合各派出機(jī)構(gòu)的意見后，向辦公廳提交審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃建議，辦公廳一般會(huì)尊重業(yè)務(wù)司的意見，對這些計(jì)劃建議進(jìn)行匯總后報(bào)審計(jì)長會(huì)議審定通過，就形成了下一年度的審計(jì)項(xiàng)目工作計(jì)劃。與制訂過程的粗放相比較，審計(jì)計(jì)劃的完成情況得到審計(jì)機(jī)關(guān)的高度重視。審計(jì)計(jì)劃一旦下達(dá)就屬于剛性計(jì)劃，必須確保完成。為此，各業(yè)務(wù)司通常在具體的審計(jì)工作方案中向承擔(dān)審計(jì)項(xiàng)目的派出機(jī)構(gòu)或地方審計(jì)機(jī)關(guān)提出諸如“一把手負(fù)責(zé)抓落實(shí)”“必須組建××人的審計(jì)組，確保完成審計(jì)任務(wù)和目標(biāo)”等工作要求。

　　上述審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的形成過程是目前我國各級審計(jì)機(jī)關(guān)的普遍做法，這種做法具有簡單易行、容易發(fā)揮業(yè)務(wù)部門積極性等優(yōu)點(diǎn)，但是，由于缺乏足夠的調(diào)查分析，沒有對審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行必要的可行性研究，往往容易導(dǎo)致審計(jì)目標(biāo)過高、審計(jì)范圍過廣、審計(jì)時(shí)間安排不夠合理等種種弊端。與此同時(shí)，目前我國審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行粗線條的定量管理，對審計(jì)項(xiàng)目的工作量和可用的有效審計(jì)資源沒有進(jìn)行準(zhǔn)確測算，具體落實(shí)到審計(jì)項(xiàng)目時(shí)由執(zhí)行單位自行安排，基本上是“有則多配、無則少配”，尚無一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目與審計(jì)資源消耗的參考標(biāo)準(zhǔn)，即無規(guī)范的審計(jì)“定額”。由于存在上述忽視審計(jì)項(xiàng)目可行性研究而重視審計(jì)計(jì)劃完成的問題，在審計(jì)計(jì)劃不夠合理、有關(guān)要求脫離實(shí)際的情況下，具體承擔(dān)審計(jì)項(xiàng)目的派出機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)關(guān)為落實(shí)計(jì)劃的完成情況，容易產(chǎn)生一種應(yīng)付了事的心理，要么“拼裝”達(dá)到規(guī)定人數(shù)的審計(jì)“混合艦隊(duì)”，要么本著“看菜吃飯”的原則，能完成多少算多少，只求機(jī)械地按計(jì)劃規(guī)定完成審計(jì)任務(wù)，不求保質(zhì)保量地開展審計(jì)工作，存在較大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　（四）審計(jì)計(jì)劃安排上存在交叉審計(jì)較多和審計(jì)任務(wù)安排不均衡的現(xiàn)象

　　根據(jù)審計(jì)計(jì)劃編制的有關(guān)規(guī)定，審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排時(shí)應(yīng)當(dāng)做到合理均衡，減少交叉，發(fā)揮審計(jì)資源的整體效能，但實(shí)際效果卻不盡人意。以審計(jì)署系統(tǒng)為例，近幾年對地方特派辦在任務(wù)安排上仍然存在較多的交叉審計(jì)。交叉審計(jì)存在較多的弊端：一是審計(jì)成本增大。2000年審計(jì)署系統(tǒng)以及部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)自理制度后，異地審計(jì)成本幾乎是屬地審計(jì)成本的四到五倍。二是審計(jì)效率較低。根據(jù)各特派辦的分工，每個(gè)特派辦分管一到兩個(gè)省市，對當(dāng)?shù)氐那闆r比較熟悉，被安排到別的地方開展交叉審計(jì)，差不多“兩眼一摸黑”，一切情況都需重新了解熟悉，占用了大量寶貴的審計(jì)時(shí)間。三是增加了被審計(jì)單位很多重復(fù)工作。例如，在1999年以來連續(xù)五年的國債項(xiàng)目審計(jì)中，對各特派辦實(shí)行“大交叉審計(jì)”，造成在很多省份同一個(gè)被審計(jì)單位每年都要接待來自不同特派辦的審計(jì)組，都要把基本情況和以前年度的情況重復(fù)介紹一遍，許多問題要向不同年度不同的審計(jì)組重復(fù)回答多遍，增加了較多的重復(fù)工作。

　　此外，在審計(jì)計(jì)劃安排上經(jīng)常出現(xiàn)不同行業(yè)和不同時(shí)期的“忙閑不均”現(xiàn)象。以特派辦為例，有些業(yè)務(wù)處室年份審計(jì)項(xiàng)目多得連停下來喘息的機(jī)會(huì)都沒有，有的年份甚至連一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目也沒有；有些處室在年頭沒有安排項(xiàng)目，到年尾幾個(gè)項(xiàng)目擠成一團(tuán)，業(yè)務(wù)處室被迫肢解成幾個(gè)小組同時(shí)開展審計(jì)（否則無法按期完成），疲于奔命。這種審計(jì)計(jì)劃不均衡的主要原因有以下幾個(gè)方面：一是有些審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)必須在一年中的特定時(shí)候開展（比如財(cái)政決算審計(jì)必須待被審計(jì)單位的決算完成后才能進(jìn)行），給計(jì)劃安排帶來難度；二是有些處室對口兩個(gè)以上的業(yè)務(wù)司，各業(yè)務(wù)司在審計(jì)項(xiàng)目完成時(shí)間安排上沒有互相通氣，而署辦公廳在匯總下達(dá)計(jì)劃時(shí)也沒有進(jìn)行全面的綜合平衡；三是臨時(shí)交辦的任務(wù)過多，而這些臨時(shí)交辦的任務(wù)無計(jì)劃安排之名卻有計(jì)劃安排之實(shí)，加劇了忙閑不均的問題。

　?。ㄎ澹徲?jì)計(jì)劃安排中較少考慮審計(jì)技術(shù)發(fā)展影響因素

　　隨著信息技術(shù)的發(fā)展，被審計(jì)單位的信息載體逐漸由看得見的紙張被看不見的磁性介質(zhì)所替代，審計(jì)人員不但要對信息的真實(shí)完整性進(jìn)行評價(jià)，而且還必須對產(chǎn)生這些信息的系統(tǒng)本身的安全性、完整性、可靠性和保密性進(jìn)行審查。這些變化令審計(jì)業(yè)務(wù)范圍和內(nèi)容以及審計(jì)方式都發(fā)生了重要變化，信息系統(tǒng)審計(jì)已經(jīng)是對這一現(xiàn)實(shí)變化的客觀需求，也是一個(gè)亟需開拓的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

　　審計(jì)技術(shù)的發(fā)展，對于審計(jì)工作的影響是深刻的、全方位的，對于審計(jì)計(jì)劃管理工作也具有很大的影響。例如，與傳統(tǒng)手工審計(jì)方式相比，目前審計(jì)技術(shù)的發(fā)展大大提高了審計(jì)工作的效率，對審計(jì)人員數(shù)量的要求有所下降，但質(zhì)量要求有所上升；整體時(shí)間安排有所變化，但增加了對被審計(jì)單位信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、信息系統(tǒng)審計(jì)的相關(guān)時(shí)間要求。目前，很多審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃在編制下達(dá)的過程中，沒有充分考慮到審計(jì)技術(shù)發(fā)展因素帶來的深刻影響，計(jì)劃安排不盡合理。一方面可能造成較大的人力物力和時(shí)間的浪費(fèi)，另一方面可能沒有為審計(jì)工作提供足夠的人力資源和實(shí)施時(shí)間，使一些具體審計(jì)執(zhí)行單位囿于條件無法深入開展審計(jì)工作，形成了較大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　三、對改進(jìn)國家審計(jì)計(jì)劃編制的一些建議

　?。ㄒ唬捏w制上完善審計(jì)計(jì)劃編制方式，提高審計(jì)資源的整體效能

　　審計(jì)署對地方審計(jì)計(jì)劃管理缺乏足夠的控制能力，應(yīng)該說是體制上的原因，即審計(jì)署法定職責(zé)與實(shí)際職能分工存在沖突。1998年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)審計(jì)署職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[1998]40號(hào)）中的“劃出的職能”部分規(guī)定：“地方審計(jì)項(xiàng)目由地方審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)省級人民政府的要求自行安排”，實(shí)際將審計(jì)署對地方審計(jì)計(jì)劃的安排職能剔除，使其無法真正發(fā)揮對審計(jì)資源占絕大多數(shù)的地方審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)作用，國家審計(jì)的總體作用受到影響。

　　因此，建議國家盡快調(diào)整職能分工，加強(qiáng)審計(jì)署對地方審計(jì)計(jì)劃的安排職能，真正體現(xiàn)審計(jì)署對全國審計(jì)工作的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)作用。由審計(jì)署統(tǒng)一安排審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃具有以下三個(gè)方面的好處：一是便于審計(jì)資源的全面調(diào)度。由于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)脫胎于中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的特點(diǎn)，分布于各個(gè)省份的中央直管國有資產(chǎn)占比較大，由于目前中央審計(jì)任務(wù)與審計(jì)署的人力資源不相匹配，常因力量所限，致使許多屬于中央審計(jì)的行業(yè)和領(lǐng)域得不到及時(shí)、全面的審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)計(jì)劃統(tǒng)一由審計(jì)署安排后，可以充分利用地方審計(jì)力量，均衡調(diào)節(jié)中央、地方審計(jì)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督。二是有利于形成審計(jì)合力。由審計(jì)署站在全國的角度，根據(jù)國家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方針政策、審計(jì)工作發(fā)展綱要和法定職責(zé)要求，通盤考慮中央和地方審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，統(tǒng)一安排實(shí)施，使得最終的審計(jì)結(jié)果更具有代表性、廣泛性、全面性。三是有利于提高地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)執(zhí)行能力。地方審計(jì)機(jī)關(guān)自行安排項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，受地方干擾較大，改由審計(jì)署統(tǒng)一下達(dá)審計(jì)計(jì)劃后，有利于地方審計(jì)機(jī)關(guān)對重點(diǎn)敏感領(lǐng)域?qū)徲?jì)項(xiàng)目開展審計(jì)，更加充分地發(fā)揮地方審計(jì)監(jiān)督作用。

　　考慮到目前分級管理模式的實(shí)際情況，為有利于新舊辦法過渡和考慮不同地區(qū)的特殊性，建議可以在一定的時(shí)間內(nèi)，采取審計(jì)署統(tǒng)一安排主要審計(jì)任務(wù)，適當(dāng)保留地方部分審計(jì)計(jì)劃機(jī)動(dòng)安排能力的過渡方案，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧，待時(shí)機(jī)成熟再全面上收計(jì)劃管理權(quán)限。

　?。ǘ┘訌?qiáng)計(jì)劃審計(jì)計(jì)劃的編制能力，科學(xué)合理地安排審計(jì)計(jì)劃

　　審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排是審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)自身管理和提高整體效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，目前審計(jì)機(jī)關(guān)對審計(jì)計(jì)劃編制的重視程度和編制能力與審計(jì)計(jì)劃編制的重要性相比，仍然存在較大的差距，必須予以加強(qiáng)和改進(jìn)。要提高計(jì)劃的編制能力，建議開展以下幾個(gè)方面的工作：

　　一是設(shè)立專門的計(jì)劃管理機(jī)構(gòu)，配備專門的計(jì)劃管理力量。審計(jì)計(jì)劃作為直接影響審計(jì)效果和審計(jì)資源使用效率的一項(xiàng)非常重要的管理工作，審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃職能應(yīng)由專門的機(jī)構(gòu)實(shí)行集中統(tǒng)一管理。據(jù)前文所述，現(xiàn)行計(jì)劃編制安排存在諸多弊端的主要根源，就是審計(jì)計(jì)劃管理工作沒有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和人員，依附于辦公廳（室），受制于業(yè)務(wù)部門，編制的程序和方法不夠科學(xué)、規(guī)范。建議審計(jì)署可參照其他部委的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，設(shè)立獨(dú)立的計(jì)劃管理司，抽調(diào)一批具有豐富的計(jì)劃管理能力和經(jīng)驗(yàn)的人員，從機(jī)構(gòu)和人員上保證審計(jì)計(jì)劃管理工作的開展。

　　二是切實(shí)加強(qiáng)審計(jì)計(jì)劃編制的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作。審計(jì)計(jì)劃編制的合理性與審計(jì)計(jì)劃編制的基礎(chǔ)工作充分程度有關(guān)，因此，應(yīng)當(dāng)重視基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作。例如，為合理安排審計(jì)時(shí)間計(jì)劃，應(yīng)逐步建立審計(jì)工作量測算模型、審計(jì)工作定額標(biāo)準(zhǔn)和審計(jì)人力資源數(shù)據(jù)庫；為加強(qiáng)審計(jì)計(jì)劃進(jìn)度管理，可以研究適合審計(jì)項(xiàng)目管理中的計(jì)劃評審技術(shù)（PERT）；為適應(yīng)審計(jì)中長期計(jì)劃編制要求，應(yīng)建立審計(jì)項(xiàng)目庫、人力資源計(jì)劃安排等基礎(chǔ)工作。

　　三是建立科學(xué)的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃編制程序。審計(jì)計(jì)劃編制程序直接決定審計(jì)計(jì)劃的質(zhì)量，在時(shí)間允許的情況下，應(yīng)按照科學(xué)的程序，對擬定審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行必要性、合理性和可行性研究，采用“自上向下法”“自底向上法”等方式，多方征求意見，反復(fù)甄選，綜合平衡，形成對象明確、范圍合理、目標(biāo)可行、進(jìn)度可控、要素完整的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃草案，由審計(jì)機(jī)關(guān)審定下發(fā)后執(zhí)行。

　　（三）審計(jì)計(jì)劃編制工作必須堅(jiān)持成本效益原則與全面履責(zé)原則相結(jié)合，靈活安排

　　審計(jì)計(jì)劃編制時(shí)應(yīng)做到“有所為有所不為”。除了審計(jì)總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和階段性的工作重點(diǎn)安排外，為與不為的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是成本效益原則。一是制訂審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃應(yīng)充分考慮成本效益的因素。在準(zhǔn)確評估判斷成本效益的基礎(chǔ)上，如果審計(jì)監(jiān)督耗費(fèi)的成本大于審計(jì)監(jiān)督所帶來的收益時(shí)，除社會(huì)影響和社會(huì)效益特別大的項(xiàng)目外，一般不予考慮。二是審計(jì)計(jì)劃編制時(shí)考慮成本因素，減少重復(fù)審計(jì)和交叉審計(jì)等人為增加審計(jì)成本情況的發(fā)生。

　　審計(jì)計(jì)劃編制中還必須堅(jiān)持全面履責(zé)的原則，即應(yīng)保證一定合理周期內(nèi)，重點(diǎn)審計(jì)監(jiān)督對象都能得到審計(jì)監(jiān)督。為提高效益和效率，可以采用靈活的送達(dá)審計(jì)、聯(lián)網(wǎng)審計(jì)方式進(jìn)行安排。

　?。ㄋ模┟芮懈檶徲?jì)技術(shù)和社會(huì)發(fā)展方向，加強(qiáng)審計(jì)計(jì)劃現(xiàn)時(shí)性

　　審計(jì)至今經(jīng)歷了賬表基礎(chǔ)審計(jì)、制度基礎(chǔ)審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)模式等發(fā)展階段，與此相適應(yīng)，審計(jì)計(jì)劃管理工作也應(yīng)積極體現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和審計(jì)技術(shù)的發(fā)展方向，有預(yù)見性地對未來審計(jì)工作進(jìn)行部署。例如，十六大提出，堅(jiān)持和完善公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，健全現(xiàn)代市場體系，加強(qiáng)和完善宏觀調(diào)控，在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。在這種情況下，政府將逐步從直接管理企業(yè)工作中心轉(zhuǎn)移到完善企業(yè)運(yùn)作環(huán)境上來，國家審計(jì)的工作中心也將隨之轉(zhuǎn)移，社會(huì)保障審計(jì)、環(huán)境審計(jì)、效益審計(jì)等類型的審計(jì)工作變得越來越重要，審計(jì)計(jì)劃安排時(shí)應(yīng)對這些社會(huì)發(fā)展趨勢予以體現(xiàn)。又如，隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，在計(jì)劃安排時(shí)應(yīng)逐步加大信息系統(tǒng)審計(jì)、聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的內(nèi)容。

　?。ㄎ澹┘哟髮徲?jì)計(jì)劃編制理論研究力度，為計(jì)劃管理工作提供理論支持

　　審計(jì)計(jì)劃編制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，為推動(dòng)審計(jì)計(jì)劃的編制工作，應(yīng)積極開展深入的理論研究，將其他發(fā)達(dá)國家的成功做法、相關(guān)領(lǐng)域的先進(jìn)計(jì)劃管理技術(shù)移植到審計(jì)計(jì)劃編制領(lǐng)域中來，從而推動(dòng)審計(jì)計(jì)劃技術(shù)的發(fā)展，提高工作的效率和效果性，不斷地改進(jìn)深化我國審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)計(jì)劃編制工作。

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　　李金華，2005，《審計(jì)理論研究》，中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社第2版。

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　　《審計(jì)署審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理辦法》（審辦發(fā)〔2004〕12號(hào)）。

　　《審計(jì)署辦公廳關(guān)于征求審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理改革方案意見的通知》（審便函〔2005〕10號(hào)）。

　　《中華人民共和國審計(jì)法》。

　　《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》。