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論我國政府審計對象的主要內(nèi)容和審計方法

來源: 周英虎 編輯: 2006/11/09 10:14:09  字體:

 ?。壅菔袌鼋?jīng)濟條件下政府作為國家社會管理者和市場經(jīng)濟主體的雙重身份客觀上要求政府審計必須強化獨立監(jiān)督者的作用,正確地定位政府審計的對象。文章認(rèn)為在市場經(jīng)濟條件下我國政府審計的基本對象是財政審計和領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計,并就它們的具體內(nèi)容和方法進行了討論。

 ?。坳P(guān)鍵詞]政府審計;對象;內(nèi)容和方法

  一、我國政府審計的基本對象是財政審計和領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計

  市場經(jīng)濟條件下政府作為國家社會管理者和市場經(jīng)濟主體的雙重身份客觀上要求政府審計必須強化獨立監(jiān)督者的作用,正確地定位政府審計的對象。

  我認(rèn)為,社會主義市場經(jīng)濟條件下的政府審計對象是財政審計和領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟審計。其基本依據(jù)是:

  1.隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善,以及相應(yīng)的社會審計和內(nèi)部審計力量的不斷加強和組織隊伍的不斷建設(shè)、發(fā)展和完善,隨著政府控制手段由直接控制向間接控制的轉(zhuǎn)變,原由政府審計機構(gòu)和人員主要或全部承擔(dān)的財務(wù)審計、財經(jīng)法紀(jì)審計和經(jīng)濟效益審計的大量工作可以交由社會審計組織和內(nèi)部審計部門承擔(dān)和完成,從而使政府審計能夠從大量而繁雜的具體財務(wù)、法紀(jì)和效益經(jīng)濟監(jiān)督中解脫出來。這不僅有利于政府正本清源,還其在整個審計體系中應(yīng)有的主導(dǎo)性地位,做好其分內(nèi)的工作,而且也有利于培養(yǎng)和形成比較健全的社會審計和內(nèi)部審計市場,充分發(fā)揮社會審計和內(nèi)部審計的作用。

  2.隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和發(fā)展,盡管國有企業(yè)在我國國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)地位沒有變化,但是其在國民經(jīng)濟的比重正在大量的減少。特別是大量的國有中小企業(yè)的減少和大批國有企業(yè)的改制。已經(jīng)使得原以國有企業(yè)財務(wù)、法紀(jì)和效益等審計為主要對象的我國政府審計已經(jīng)不能適應(yīng)新的經(jīng)濟格局形勢下經(jīng)濟監(jiān)督的需要,社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢不僅客觀上要求政府職能的轉(zhuǎn)變,同時也要求政府審計必須從上述經(jīng)濟監(jiān)督領(lǐng)域中逐步地退出不應(yīng)由其包攬的業(yè)務(wù),而將其讓位與社會審計和內(nèi)部審計。

  3.市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展有一個不斷調(diào)整和完善的過程,這個過程是一個比較漫長的歷史過程,尤其是對我們這樣一個由計劃經(jīng)濟向社會主義市場轉(zhuǎn)型的、沒有任何可供借鑒經(jīng)驗的發(fā)展中國家而言,所面臨的改革任務(wù)是十分艱巨的,新問題和矛盾的不斷產(chǎn)生以及發(fā)展的復(fù)雜化、多樣性,不僅需要政府審計必須強化審計監(jiān)督的力度,而且要求政府審計必須調(diào)整和選擇新的經(jīng)濟監(jiān)督手段和方法,重新定位審計的對象和范圍,建立新的審計監(jiān)督制度。

  二、財政審計的主要內(nèi)容

  財政審計的主要內(nèi)容由公共財政審計和政府預(yù)算審計兩部分構(gòu)成。而公共財政又是政府預(yù)算產(chǎn)生的前提。

  (一)公共財政審計

  公共財政審計之所以將成為我國政府審計對象,是因為完全競爭下的市場機制只是經(jīng)濟學(xué)研究中的一種理想性的模式。由于市場經(jīng)濟在公共產(chǎn)品供給不足、無法解決的外部效應(yīng)問題、宏觀經(jīng)濟的失衡、收入分配的不公、市場壟斷的存在、信息的不充分性、優(yōu)效品存在問題(指那些政府強制人們消費的產(chǎn)品,比如安全帶)等諸多領(lǐng)域都存在失靈的現(xiàn)象,所以在現(xiàn)實生活中并不具備形成完全競爭市場所需要的全部條件,而希望通過市場效率來彌補市場失靈在經(jīng)濟和技術(shù)上也是不可行的,在實踐中也是不成功的。這就為政府的介入和干預(yù)提供了必要與合理的依據(jù)。由此就產(chǎn)生了所謂公共財政領(lǐng)域,即政府以市場失靈為前提,憑借政治權(quán)力,在全社會進行的以彌補市場缺陷為范圍的,滿足社會公共需要為目的的一種政府分配行為。公共財政是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的歷史性產(chǎn)物,公共財政發(fā)展的過程就是市場經(jīng)濟發(fā)展的過程。因此,要矯正市場的缺陷,政府應(yīng)當(dāng)涉足市場不愿參與或無力參與或不能參與的領(lǐng)域,應(yīng)當(dāng)在既要引導(dǎo)競爭,又要限制壟斷;既要講究效率,又要注重社會公平;既要注意經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展,又要注意抑制通貨膨脹(或緊縮)等方面,充分發(fā)揮資源配置、收入分配、宏觀調(diào)節(jié)和穩(wěn)定經(jīng)濟的四大職能。政府的上述四項經(jīng)濟職能使公共財政必然成為政府審計對象。

  公共財政審計的具體內(nèi)容包括:購買性支出審計、轉(zhuǎn)移性支出審計、公共收入審計、稅收審計和公債審計等。

  1.購買性支出與審計的方法。購買性支出是指政府以購買者的身份,在商品和勞務(wù)市場上購買商品或勞務(wù)時所發(fā)生的的支出,它體現(xiàn)的是等價交換的原則。

  購買性支出與轉(zhuǎn)移性支出都屬于公共財政支出的范圍。但是它與轉(zhuǎn)移性支出具有兩點明顯的區(qū)別:一是購買性支出必須遵循等價交換的原則;二是購買性支出賦有確保政府履行職能和社會政治經(jīng)濟生活正常運作的特點。購買性支出對經(jīng)濟的影響是直接性的,這主要表現(xiàn)在三個方面:一是對國民經(jīng)濟總量或生產(chǎn)總量的變動有重要的影響;二是對經(jīng)濟或生產(chǎn)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響;三是對社會的收入分配產(chǎn)生相關(guān)影響。

  由于購買性支出是政府進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控的一種重要手段,因此它是政府審計的一個非常重要的內(nèi)容。購買性支出審計的重點是效益性的審查與評價。盡管政府購買性支出范圍十分廣泛,包括行政管理支出、國家防衛(wèi)支出、教科文衛(wèi)支出、支援農(nóng)業(yè)支出、基礎(chǔ)設(shè)施投資支出等,但是他們具有共同的審計的要點,即購買性支出安排規(guī)模的適當(dāng)性、結(jié)構(gòu)的合理性,采購招標(biāo)的公開公平性和價格的合理性。

  2.轉(zhuǎn)移性支出與審計的方法。轉(zhuǎn)移性支出又叫轉(zhuǎn)移支付,是指政府為了實現(xiàn)其特定的政策目標(biāo),通過一定的渠道或形式,將一部分社會資源無償?shù)貜囊粋€或幾個群體轉(zhuǎn)移給另一個或幾個群體的行為。轉(zhuǎn)移性支出主要有有條件撥款和無條件撥款兩種方式。轉(zhuǎn)移性支出與購買性支出雖然同屬于公共財政支出的范圍,但是它與購買性支出相比也有兩個明顯的區(qū)別:一是其表現(xiàn)為政府財政資金的無償?shù)?、單方面的轉(zhuǎn)移,它既不期望在經(jīng)濟上得到等價補償,也不要求受益者對所得到的轉(zhuǎn)移性資金予以歸還;二是轉(zhuǎn)移性支出的目的是為了實現(xiàn)公平與效率,為了有利于保持經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定,其對象不可能是面向所有的公民,而只能是某些地區(qū)或某些國民群體。

  轉(zhuǎn)移性支出對經(jīng)濟的影響是間接性的。這是因為轉(zhuǎn)移性支出的受益者在接受了政府的財政轉(zhuǎn)移資金后,并不一定會轉(zhuǎn)化或全部轉(zhuǎn)化為當(dāng)期的現(xiàn)實需求,進而對當(dāng)期或后期社會供求數(shù)量與結(jié)構(gòu)究竟會產(chǎn)生多大的影響是很難直接反映出來的。

  轉(zhuǎn)移性支出的作用主要表現(xiàn)在四個方面:一是有利于中央政府通過財政資金的再分配,實現(xiàn)某些特定目標(biāo)的宏觀調(diào)控;二是統(tǒng)一稅率的需要,通過采取同一稅率的政策來消解地區(qū)之間財政收入水平上的差異;三是可以抑制地區(qū)之間發(fā)展差距的擴大,促進地區(qū)之間的均衡發(fā)展,四是社會經(jīng)濟的穩(wěn)定。因此,轉(zhuǎn)移性支出是政府實施宏觀公平性調(diào)節(jié)的主要經(jīng)濟杠桿之一。

  轉(zhuǎn)移性支出審計的重點是公平轉(zhuǎn)移性支出的公平和效率性的審查與評價。審計的要點是:轉(zhuǎn)移性支出政策制定的規(guī)范性、目標(biāo)的一致性;轉(zhuǎn)移性支出結(jié)構(gòu)的合理性;存量性和增量性轉(zhuǎn)移性支出中在公平與效率之間的協(xié)調(diào)性、撥款的透明度和穩(wěn)定性;專項轉(zhuǎn)移支付資金到位的及時性和配套資金的真實性等。

  3.公共收入與審計的方法。公共收入是指政府為了滿足其實現(xiàn)職能的需要而參與社會產(chǎn)品分配的形式。公共收入是公共財政支出的基礎(chǔ)。廣義的公共收入是指包括稅收收入、公債收入和非稅收收入在內(nèi)的所有收入。而我們在這里所指的公共收入是指的狹義的公共收入,即專指非稅收收入。它包括經(jīng)營和財產(chǎn)收入、管理費和收費、罰款和沒收、各種交款、其他非稅性收入等。其中:經(jīng)營與財產(chǎn)收入是指來自非金融公共企業(yè)和公共金融機構(gòu)(如郵電局、中央銀行、國家彩票、電力公司等)的凈利潤或利息轉(zhuǎn)移,來自各級政府機構(gòu)所屬企業(yè)(如軍工廠、政府印刷廠、建筑單位及出租少量房屋的單位等)面向公眾的營利性銷售的現(xiàn)金經(jīng)營盈余以及特許使用費、利息和土地租金等其他財產(chǎn)收入;管理費和收費是指實驗費和規(guī)費,主要項目有政府醫(yī)院和診所收費,學(xué)校的學(xué)費,政府博物館、公園以及不作為公共企業(yè)組織的文化和娛樂場所的入場費、許可證費、駕駛執(zhí)照費、法庭費和法院裁定費等;罰款和沒收是指與違反稅收規(guī)定無關(guān)的罰沒收入,主要包括交通罰款、刑事罰款、法庭罰款以及其他罰沒收入等;各種交款是指政府內(nèi)政府雇員的養(yǎng)老金和福利基金繳款,武裝部隊退休基金的雇員繳款、教師退休繳款(公辦教師)以及來自其他各級政府雇員的繳款等;其他非稅收入是指來自私人部門的贈與和自愿捐款等。我國現(xiàn)有的非稅財政收入大致可以分為三類,它們是預(yù)算內(nèi)非稅收入、預(yù)算外非稅收入和制度外非稅收入等。

  公共收入雖然并不構(gòu)成財政收入的主體,但是它對于鞏固國家政權(quán)和樹立良好的政府形象仍然起著不可忽視的重要作用。因此政府審計應(yīng)當(dāng)重視對公共收入的審查與監(jiān)督。公共收入審計的重點是收入的合法性和合規(guī)性。審計的要點是:非稅收入范圍界定的正確性;收入取得的合法性、合規(guī)性和合理性;贈與和自愿捐款的真實性和目的性;各種交款的及時性、保障性等。

  4.稅收及審計的方法。稅收是政府為了履行其職責(zé),評價政治權(quán)力并按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),無償?shù)貐⑴c國民收入分配取得財政收入的一種形式。稅收作為基本的國民收入分配關(guān)系具有強制性的特點。

  稅收存在的政治原因是國家的存在;稅收存在的社會原因一是國家必須通過稅收來調(diào)節(jié)不同收入者的消費水平,二是國家有必要通過稅收來調(diào)節(jié)個人和家庭的收入,實現(xiàn)社會的公平性;稅收存在的經(jīng)濟原因是經(jīng)濟發(fā)展與市場缺陷的并存,社會分配公平性與效率性矛盾的日益尖銳,這種“市場失靈”問題的存在促使國家干預(yù)成為一種必然,而國家干預(yù)經(jīng)濟的主要手段之一就是稅收,政府運用稅收手段來影響商品價格,進而達(dá)到實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的目的。現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的稅收具有組織財政收入、調(diào)節(jié)經(jīng)濟兩個基本的職能。

  公平性和效率性是稅收的兩個基本原則,也是稅收審計的重點。稅收審計的要點是:稅種設(shè)置的合法性與合理性;稅收負(fù)擔(dān)的公平性與效率性;稅源建設(shè)和培植的效益性與促進性;稅款征繳的及時性與真實性;課稅對象的全面性與完整性;減免稅對象依據(jù)的真實性、合法性與合規(guī)性;退稅依據(jù)的真實性、合法性,退稅手續(xù)的完備性等。

  5.公債及審計的方法。公債是指一個國家政府為了籌措資金,按照借貸的信用原則向投資者出具并承諾在一定時期內(nèi)支付利息和到期償還本金的一種債務(wù)憑證。公債的主要特征:一是國家信用的一種表現(xiàn)形式;二是運用公債形式籌措資金遵循的是自愿平等的原則;三是發(fā)行公債可以解決政府財政字跡的緊急需求。

  公債的主要作用是:彌補財政赤字,平衡財政收支;籌集建設(shè)資金(主要是基礎(chǔ)建設(shè)資金),促進國家重點項目建設(shè),有效提高整個社會資源的運用效率; 是政府進行經(jīng)濟宏觀調(diào)控的重要手段;是聯(lián)結(jié)財政政策和貨幣政策的紐帶與橋梁。

  公債審計的重點是其效益性。審計的要點是:公債發(fā)行依據(jù)的合理性和合法性;公債發(fā)行規(guī)模的適宜性;公債債務(wù)依賴稅收存在的程度;公債償債率的高低,償還期限設(shè)計的合理性;居民應(yīng)債能力的強弱;國債借債率的大小;國債持有者結(jié)構(gòu)的合理性;公債發(fā)行價格的合理性,買賣價格的公平公允性等。

 ?。ǘ┱A(yù)算審計

  政府預(yù)算是產(chǎn)生于稅收和公債之后的一個財政范疇。所謂政府預(yù)算是指經(jīng)過發(fā)布程序批準(zhǔn)并具有法律效力的政府年度公共財政收支安排和使用計劃。政府預(yù)算的原則是完整性、權(quán)威性、統(tǒng)一性、真實性、公開性和完整性。

  積極推進以政府預(yù)算為核心的財政體制改革是黨和政府的一項重大決策,也是繼實行“分稅制”財政體制和新稅制后我國財政管理體制的又一重要改革。其中實行部門預(yù)決算為主要內(nèi)容的預(yù)算編制改革則是今后政府預(yù)算的最主要的內(nèi)容。實行部門預(yù)決算改革的重要性和必要性在于有利于預(yù)決算編制的統(tǒng)一性,有利于維護預(yù)算的嚴(yán)肅性,有利于預(yù)算管理的規(guī)范化,有利于預(yù)決算編制的細(xì)化并落實到各個具體項目。

  報部門預(yù)決算審計的重點是在建立完善的部門預(yù)決算審簽制度的基礎(chǔ)上對部門預(yù)算執(zhí)行和決算編制的合理性、合法性、真實性和效益性進行系統(tǒng)的審查、分析和評價。就一般預(yù)算而言,審計的要點是:收入和支出的真實性、合法性和合理性,特別應(yīng)注意合理性與合法性的辨證關(guān)系的處理問題;就基金預(yù)算而言,審計的要點是:收入的保證性、正確性和合理性;支出的真實性、合理性和有效性等。

  三、領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計

  領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計是隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入而產(chǎn)生和逐步發(fā)展起來的,它的不斷完善體現(xiàn)了體制轉(zhuǎn)軌時期經(jīng)濟體制與政治體制轉(zhuǎn)軌過程的內(nèi)在要求,是從源頭上防止和治理官員腐敗的一種有效的經(jīng)濟監(jiān)督手段。

  領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計是為組織人事主管部門任用干部提供依據(jù),促進干部人事管理制度的健全與完善,因此領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計的基本職能是公證。但是領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計公證職能作用的充分發(fā)揮則是通過對被審計人的任期經(jīng)濟職責(zé)的履行和遵紀(jì)守法情況的評價來實現(xiàn)的,因此領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計的公證基本職能的作用是通過其派生職能———評價職能得到體現(xiàn)的。公證與評價相輔相成,缺一不可。

  領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計的重點是被審計人在經(jīng)濟責(zé)任履行期間的職責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計的核心是重復(fù)發(fā)揮公證職能的作用,為此就必須建立和完善相配套的能夠進行一系列評價的指標(biāo)體系。但是由于領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計的對象不同,所以審計的側(cè)重點也是有區(qū)別的。

  就黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計而言,審計的要點是:考核評價指標(biāo)設(shè)置的合理性與有效性;任期經(jīng)濟職責(zé)目標(biāo)的實現(xiàn)情況;重大經(jīng)濟決策合法性、合理性、效益性;財政收支的合法性、合理性;國家經(jīng)濟政策的貫徹執(zhí)行情況;任期內(nèi)經(jīng)濟職責(zé)的履行情況;遵守財經(jīng)法紀(jì)及廉潔自律的情況;內(nèi)部行政管理狀況的健全性和有效性等。

  就國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計而言,審計的要點是:資產(chǎn)和負(fù)債的真實性與正確性;經(jīng)營管理活動的合法性與合規(guī)性;財務(wù)收支的合規(guī)性與合理性;主要經(jīng)濟業(yè)務(wù)指標(biāo)的健全性與有效性以及指標(biāo)完成的情況;重大經(jīng)營決策的合法性與效益性;廉潔自律與遵紀(jì)守法情況;任期經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)情況等。

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