2001年 6月 27日，財(cái)政部以財(cái)會(huì)［2001］41號(hào)文件發(fā)布了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——貨幣資金（試行）》。兩個(gè)規(guī)范作為《會(huì)計(jì)法》的配套措施，是解決當(dāng)前一些單位內(nèi)部管理松弛、控制弱化的重要舉措?！兑?guī)范》的發(fā)布實(shí)施，對(duì)于深入貫徹《會(huì)計(jì)法》，加強(qiáng)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督，整頓和規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序必將發(fā)揮十分重要的作用。

　　一、公布和實(shí)施內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范的主要背景

　?。ㄒ唬﹥?nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范作為《會(huì)計(jì)法》的配套法規(guī)，是進(jìn)一步貫徹實(shí)施《會(huì)計(jì)法》的重要舉措。

　　新修訂的《會(huì)計(jì)法》第二十七條規(guī)定，各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度。單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)符合下列要求：1.記賬人員與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)和會(huì)計(jì)事項(xiàng)的審批人員、經(jīng)辦人員、財(cái)物保管人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離、互相制約；2.重大對(duì)外投資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度和其他重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約程序應(yīng)當(dāng)明確；3.財(cái)產(chǎn)清查的范圍、期限和組織程序應(yīng)當(dāng)明確；4.對(duì)會(huì)計(jì)資料定期進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)的辦法和程序應(yīng)當(dāng)明確。上述規(guī)定是新修訂《會(huì)計(jì)法》的重要突破。雖然內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督和內(nèi)部會(huì)計(jì)控制不完全等同，但是，這些職責(zé)明確、相互分離、相互制約、相互監(jiān)督的一系列法律要求，體現(xiàn)了內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的本質(zhì)。可見(jiàn)，新修訂的《會(huì)計(jì)法》是財(cái)政部制定并公布內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范的基本法律依據(jù)，內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范是《會(huì)計(jì)法》的配套法規(guī)。“

　?。ǘ﹥?nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范是針對(duì)一些單位內(nèi)部管理松弛、控制弱化的問(wèn)題，通過(guò)加強(qiáng)單位會(huì)計(jì)及與會(huì)計(jì)相關(guān)的控制，形成完善的內(nèi)部牽制和制約的監(jiān)督機(jī)制，以堵塞漏洞，消除隱患，保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全，防止舞弊行為，確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)健康發(fā)展。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日趨完善，國(guó)民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了前所未有的增長(zhǎng)速度。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和新舊體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中，人們的思想意識(shí)異?；钴S，經(jīng)濟(jì)環(huán)境趨于復(fù)雜，一些單位存在著內(nèi)部控制薄弱，管理松弛，出現(xiàn)了一些新型的經(jīng)濟(jì)犯罪案例。比如，攜巨額公款外逃，到國(guó)外辦理“投資移民”；挪用公款賭博，私自將巨額資金調(diào)用到澳門或國(guó)外的賭場(chǎng)進(jìn)行豪賭；用公款炒股，動(dòng)用巨額資金在資本市場(chǎng)上買賣股票，謀取個(gè)人私利；利用改組、改制、拍賣、租賃等產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的機(jī)會(huì)中飽私囊；還有的在采購(gòu)、銷售、投資、工程項(xiàng)目等業(yè)務(wù)中損公肥私，撈取巨額回扣，等等。剖析這些經(jīng)濟(jì)犯罪案件，其原因是復(fù)雜的，但這些單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督不健全，管理和控制弱化，是其中的一個(gè)重要原因。有些案例的產(chǎn)生，主要是由于單位缺乏最基本的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，將支付款項(xiàng)所需的全部印章及相關(guān)票據(jù)交由一人保管所致。因此，在新的形勢(shì)下，必須全面地建立和實(shí)施內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范，加強(qiáng)單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)工作的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及相關(guān)崗位的控制，嚴(yán)格約束單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)工作的所有人員，保證單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)工作的機(jī)構(gòu)、崗位的合理設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限的合理劃分，必須做到不相容職務(wù)相互分離，相互制約和相互監(jiān)督。從源頭和制度上治理腐敗，防范風(fēng)險(xiǎn)，遏制和打擊經(jīng)濟(jì)犯罪行為，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)是國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法。

　　二十世紀(jì)初至今，內(nèi)部控制在國(guó)際上有了很大的發(fā)展，從理論到實(shí)務(wù)內(nèi)容不斷豐富。早期的有關(guān)內(nèi)部控制的文獻(xiàn)將內(nèi)部控制定義為“為了保護(hù)公司現(xiàn)金和其他資產(chǎn)的安全、檢查漲簿記錄準(zhǔn)確性而在公司內(nèi)部采用的各種手段和方法?！倍兰o(jì)四十年代末以后，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，對(duì)企業(yè)內(nèi)部管理水平的要求不斷提高，促使內(nèi)部控制擴(kuò)大到企業(yè)內(nèi)部各個(gè)領(lǐng)域，其內(nèi)容也更加豐富。1949年美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)將內(nèi)部控制定義為“企業(yè)為了保證財(cái)產(chǎn)的安全完整，檢查會(huì)計(jì)資料的準(zhǔn)確性和可靠性，提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益以及促進(jìn)企業(yè)貫徹既定的經(jīng)營(yíng)方針，所設(shè)計(jì)的總體規(guī)劃及所采用的與總體規(guī)劃相適應(yīng)的一切方法和措施?！倍兰o(jì)九十年代，由美國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)舍（AAA）、美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（AICPA）、財(cái)務(wù)經(jīng)理協(xié)會(huì)（FEI）等多個(gè)職業(yè)團(tuán)體參與的“發(fā)起組織委員會(huì)（COSO）對(duì)內(nèi)部控制作了如下描述：內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理階層和其他員工實(shí)施的，為營(yíng)運(yùn)的效率效果、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、相關(guān)法令的遵循性等目標(biāo)的達(dá)成而提供合理保證的過(guò)程。

　　國(guó)際上，內(nèi)部控制的發(fā)展除反映了企業(yè)內(nèi)部管理的要求外，政府的推動(dòng)也是重要因素。在美國(guó)二十世紀(jì)70年代到80年代，政府通過(guò)一系列措施推動(dòng)內(nèi)部控制的實(shí)施。1977年，美國(guó)國(guó)會(huì)制定了《反國(guó)外行賄法案》（FCPA），該法規(guī)定每個(gè)企業(yè)應(yīng)建立內(nèi)部控制制度。80年代一些舞弊性財(cái)務(wù)報(bào)告和企業(yè)“突發(fā)”破產(chǎn)事件導(dǎo)致了對(duì)上市公司內(nèi)部控制恰當(dāng)性的關(guān)注，并成立了Treadway委員會(huì)（即反對(duì)虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)）。這個(gè)委員會(huì)的目標(biāo)之一是增加內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)和指南。該委員會(huì)的工作成果之一即是著名的COSO報(bào)告。

　　我國(guó)從90年代起政府開(kāi)始重視推動(dòng)企業(yè)內(nèi)部按制的建設(shè)。中國(guó)人民銀行、中國(guó)證監(jiān)舍等先后發(fā)布過(guò)部門或系統(tǒng)的有關(guān)內(nèi)部控制的行政規(guī)定。1999年新修訂的《會(huì)計(jì)法》從法律的高度對(duì)內(nèi)部控制作出規(guī)定。此次財(cái)政部新發(fā)布的兩個(gè)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范，適用于國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公司、企業(yè)、事業(yè)單位和其他經(jīng)濟(jì)組織，可以說(shuō)，是我國(guó)單位內(nèi)部控制建設(shè)的新的里程碑，這同時(shí)也是適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)即將加入WTO的客觀要求。

　　二、制定內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范的總體思路

　　財(cái)政部此次制定并公布的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范，是以《會(huì)計(jì)法》為依據(jù)、以會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督為中心、以會(huì)計(jì)及相關(guān)工作中最薄弱的環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，研究制定操作性強(qiáng)，便于監(jiān)督檢查，既借鑒國(guó)際慣例，又符合我國(guó)實(shí)際的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范體?？傮w思路：

　　（－）內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范作為《會(huì)計(jì)法》的重要配套法規(guī)，屬于國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度的范疇，由財(cái)政部制定發(fā)布。各單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和財(cái)政部制定的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范，結(jié)合部門或系統(tǒng)有關(guān)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的規(guī)定，建立適合本單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)和管理要求的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度，并組織實(shí)施。

　?。ǘ﹥?nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范采取分批分步制定實(shí)施的方式，即針對(duì)當(dāng)前會(huì)計(jì)及相關(guān)工作中最為薄弱的環(huán)節(jié)，先制定最迫切需要的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范，如貨幣資金、工程項(xiàng)目、采購(gòu)業(yè)務(wù)、銷售業(yè)務(wù)等環(huán)節(jié)的控制規(guī)范，成熟一個(gè)發(fā)布一個(gè)。并在此基礎(chǔ)上，逐步建立起與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、滿足不同單位經(jīng)營(yíng)管理需求的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范體系。

　　三、內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范的主要內(nèi)容

　　（－）關(guān)于《基本規(guī)范》、《基本規(guī)范》共六章三十一條，提供了單位建立內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的基本框架和要求，是制定《貨幣資金規(guī)范》及以后即將出臺(tái)的單項(xiàng)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范的基本依據(jù)。在單項(xiàng)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范尚未全部出臺(tái)的情況下，各單位可以根據(jù)《基本規(guī)范》建立和實(shí)施本單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度。

　　第一章“總則”。主要規(guī)定了內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的定義、目的、制定依據(jù)、適用范圍等相關(guān)內(nèi)容，明確規(guī)定單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的建立健全及有效實(shí)施負(fù)責(zé)。

　　第二章“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的目標(biāo)和原則”。就內(nèi)部會(huì)計(jì)控制而言，《規(guī)范》中主要圍繞提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全完整和確保法律法規(guī)規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行強(qiáng)調(diào)了三項(xiàng)基本目標(biāo)。關(guān)于內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的原則，規(guī)范中主要強(qiáng)調(diào)了合法性、有效性、全面性、不相容職務(wù)相分離、成本效益、適時(shí)性六項(xiàng)基本原則。

　　第三章“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的內(nèi)容”。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的內(nèi)容主要回答“對(duì)哪些對(duì)象（內(nèi)容和環(huán)節(jié)）進(jìn)行控制的問(wèn)題”，針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活中急需控制的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)加以規(guī)范。控制的內(nèi)容主要包括對(duì)貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)、對(duì)外投資、工程項(xiàng)目、采購(gòu)與付款、籌資、銷售與收款、成本費(fèi)用、擔(dān)保等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中涉及會(huì)計(jì)活動(dòng)的控制。

　　第四章“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的方法”。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制方法主要解決“如何對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制對(duì)象進(jìn)行控制的問(wèn)題”?！痘疽?guī)范》借鑒國(guó)際慣例，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，強(qiáng)調(diào)不相容職務(wù)相互分離控制、授權(quán)批準(zhǔn)控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保全控制、內(nèi)部報(bào)告控制、電子信息系統(tǒng)控制等控制方法。這些控制方法都是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制最基本的較為常用的方法，貫穿于各個(gè)單項(xiàng)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范。各單位建立內(nèi)部控制體系時(shí)，可以根據(jù)具體的控制對(duì)象（內(nèi)容和環(huán)節(jié)）選擇適用的控制方法。

　　第五章“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的檢查”。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制檢查是單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度得以有效貫徹實(shí)施的保證，也是發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷并不斷改進(jìn)和完善內(nèi)部控制體系的重要措施。本章主要明確履行內(nèi)部控制檢查的責(zé)任主體及其職責(zé)權(quán)限，并規(guī)定，單位可以聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)或相關(guān)專業(yè)人員對(duì)本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的建立健全及實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，接受委托的中介機(jī)構(gòu)或相關(guān)專業(yè)人員應(yīng)當(dāng)對(duì)委托單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的重大缺陷提出書面報(bào)告；國(guó)務(wù)院財(cái)政部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府財(cái)政部門有權(quán)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)各單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的建立和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

　　第六章“附則”。“附則”主要對(duì)《基本規(guī)范》的解釋權(quán)限和實(shí)施日期作了規(guī)定。

　?。ǘ╆P(guān)于《貨幣資金規(guī)范》?！敦泿刨Y金規(guī)范》的主要內(nèi)容是，運(yùn)用內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的方法，對(duì)貨幣資金的收入、保管、支付等全過(guò)程中的關(guān)鍵控制點(diǎn)作出較為嚴(yán)格的規(guī)范。該規(guī)范主要強(qiáng)調(diào)單位不得由一人辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的全過(guò)程，確保辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的不相容崗位相互分離，制約和監(jiān)督，未經(jīng)授權(quán)的機(jī)構(gòu)和人員不得直接接觸貨幣資金，嚴(yán)禁一人保管支付款項(xiàng)所需的全部票據(jù)和印章，等等。

　　四、需要說(shuō)明的問(wèn)題

　　（－）關(guān)于“內(nèi)部控制”與“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制”的關(guān)系問(wèn)題。在起草過(guò)程中，對(duì)于規(guī)范體系是定位為“內(nèi)部控制規(guī)范”還是“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范”，存有幾種不同意見(jiàn)：第一種意見(jiàn)，主張定位為“內(nèi)部控制規(guī)范”，應(yīng)當(dāng)規(guī)范包括管理控制、會(huì)計(jì)控制等內(nèi)部控制的全部?jī)?nèi)容。第二種意見(jiàn)，主張定位為“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制”，凡是與會(huì)計(jì)無(wú)關(guān)的控制都不予涉及。第三種意見(jiàn)，主張定位為“以單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制為主，同時(shí)兼顧與會(huì)計(jì)相關(guān)的控制”。內(nèi)部控制以會(huì)計(jì)控制為主是與新修訂的《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定相吻合的。在單位建立完善內(nèi)部控制體系過(guò)程中，會(huì)計(jì)控制是基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)從會(huì)計(jì)控制人手，同時(shí)兼顧與會(huì)計(jì)相關(guān)的控制。比如，采購(gòu)與付款、銷售與收款、工程預(yù)算、對(duì)外投資等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)與會(huì)計(jì)控制都是密切相關(guān)的，應(yīng)當(dāng)加以規(guī)范。否則如果單純就會(huì)計(jì)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，內(nèi)部會(huì)計(jì)控制就很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用，也不能夠很好地解決當(dāng)前內(nèi)部控制弱化的問(wèn)題。這種意見(jiàn)充分吸收了前兩種意見(jiàn)的合理成分，反映了國(guó)際上內(nèi)部控制中會(huì)計(jì)控制和管理控制不斷融合的趨勢(shì)，也是與中國(guó)的實(shí)際情況相符合的。財(cái)政部正式發(fā)布的兩個(gè)規(guī)范是按照第三種意見(jiàn)定位的，去掉了征求意見(jiàn)稿中與會(huì)計(jì)不直接相關(guān)的組織結(jié)構(gòu)控制、人員素質(zhì)控制等內(nèi)容。

　　（二）關(guān)于規(guī)范試行的問(wèn)題。財(cái)政部下發(fā)的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范要求在國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公司、企業(yè)、事業(yè)單位和其他經(jīng)濟(jì)組織中試行。試行不是試點(diǎn)，不可理解為一些單位執(zhí)行，其他單位可以不執(zhí)行；也不可理解為單位可以執(zhí)行也可以不執(zhí)行。在這里，試行主要是指，隨著外部環(huán)境的變化、單位業(yè)務(wù)職能的調(diào)整和管理要求的提高，財(cái)政部將對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范的內(nèi)容不斷進(jìn)行修訂和完善。因此，各單位應(yīng)認(rèn)真貫徹實(shí)施本規(guī)范的各項(xiàng)規(guī)定。

　　按照財(cái)政部?jī)?nèi)部會(huì)計(jì)控制建設(shè)的總體思路，目前所發(fā)布的《基本規(guī)范》和《貨幣資金規(guī)范》只是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范體系建設(shè)的開(kāi)始。針對(duì)當(dāng)前單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中急需控制的薄弱環(huán)節(jié)，比如采購(gòu)與付款、銷售與收款、工程項(xiàng)目。對(duì)外投資等，財(cái)政部將加快相關(guān)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范的建設(shè)步伐，成熟一個(gè)發(fā)布一個(gè)。在近兩年內(nèi)建立起適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范體系。我們希望社會(huì)各界密切關(guān)注并參與這一重大課題，積極提供典型案例和建設(shè)性意見(jiàn)，為提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，保護(hù)資產(chǎn)的安全、完整，加強(qiáng)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序作出我們應(yīng)有的貢獻(xiàn)。