管理理論演進在財政管理實踐中打下了深深的烙印。這一點在20世紀的美國表現(xiàn)得更為突出。這是由于，一方面美國的財政管理活動規(guī)模大、范圍廣、歷史長、經(jīng)驗豐富；另一方面，美國是“科學管理理論”等一系列現(xiàn)代管理理論的發(fā)源地，管理理論發(fā)展得最成熟。這里簡單介紹一下20世紀初以來管理理論發(fā)展對美國財政管理產(chǎn)生的影響。

　?。?）本世紀初的情況

　　19世紀末，美國國會對財政收入的控制能力很強，但這時期的政府存在責任分散、缺乏統(tǒng)一領導、政治上腐敗混亂等問題。這導致了以加強管理為主要特征的改革運動的興起。在這一時期人們對預算的職業(yè)化、開支的控制、科學方法的運用和科學管理等問題越來越感興趣。20世紀初，美國的泰羅和同時代的其他人一起創(chuàng)立了“科學管理”理論，其主要內容包括：

　?、倏茖W管理的核心問題是提高效率；

　?、跒榱颂岣邉趧由a(chǎn)率，必須為工作挑選“第的工人”；

　　③要使工人掌握標準化的操作方法，使用標準的工具、機器和材料，并使作業(yè)環(huán)境標準化；

　?、軐嵭写碳ば缘挠媱澒べY報酬制度；

　　⑤把計劃職能同執(zhí)行執(zhí)能分開，變原來的經(jīng)驗工作法為科學工作法，等等。

　　泰羅理論的實質是動機理論，將這一理論和行政管理結合起來，便得出了集中預算制度的思路。同時，依據(jù)理論研究的成果以及對組織結構變化的了解，可以保證預算管理取得更高的效率和更好的效果。

　　20年代后期，人力資源學派提出了行政管理的另一種方法，也對實際工作中的管理者有幫助。該學派使用的概念不僅同行政管理、也同預算理論與實踐有著密切的聯(lián)系。對預算理論與實踐來說，人力資源理論對分析財政管理人員的管理效率、并研究怎樣提高其工作效率，有著直接的指導意義。人力資源學派提出：

　?、俨粌H應該從經(jīng)濟技術角度，也必須從社會角度去考察組織性質；

　?、谌藗兊男睦硇枰脖仨毤右钥紤]，因為每個工作者不僅僅受經(jīng)濟利益的刺激；

　?、墼诮M織理論中必須考慮非正式的工作小組，因為它也是一種很重要的組織形式；

　　④領導方式應該有民主色彩，以便實現(xiàn)有效的組織交流；

　?、莨ぷ魅藛T的滿足感與勞動生產(chǎn)率的提高有密切聯(lián)系。

　　人力資源理論強調可行性，但對預算管理理論與實踐來說，人力資源理論的重要性要小于“科學管理理論”。

　　總之，這一時期，管理理論對美國財政管理產(chǎn)生了相當?shù)挠绊懀@種影響集中體現(xiàn)在：1921年通過了《預算和會計法》；設立了預算局并在組織上隸屬于財政部；設立了負責，總會計局事務的審計長。這使財政管理機制發(fā)生了前所未有的轉變：在審計長的監(jiān)督下（審計長服務于國會），行政部門擁有了更大預算管理權（過去國會的權力更大一些）。借助這種機制，從1921年到30年代中期，財政支出得以集中控制，濫用行政管理權的現(xiàn)象大為減少，并且還建立了更為健全的會計制度。

　?。?）大蕭條至第二次世界大戰(zhàn)時期

　　這一時期產(chǎn)生了組織理論，對財政管理產(chǎn)生了相當大的影響。組織理論的經(jīng)典模式不僅包括“科學管理理論”的動機模型，而且還包括30年代提出的組織理論。組織理論強調勞動分工和專業(yè)化，認為勞動任務必須由中央權力機關依據(jù)行動計劃分成若干個組成部分，對每個單位的活動應加以監(jiān)督，與最終產(chǎn)品生產(chǎn)相關的各項活動要相互協(xié)調。組織理論還認為，一個組織內部的工作要根據(jù)以下內容實行專業(yè)化：

　?、俳M織活動的目的；

　?、趯⒛硞€具體過程中的工作放在一起；

　?、郯凑辗諏ο筮M行專業(yè)分工；

　?、芟嗤攸c完成的工作要放在一起。

　　組織理論對財政管理理論的影響之所以十分重要，不僅是因為其理論為決策者進行組織調整提供了切實可行的途徑，而且是由于當時的美國政府組織結構正處于急劇變革之中。1939年通過的《重組法》將預算局從財政部轉移到總統(tǒng)辦公廳，并且重新明確了預算局的職責：

　?、賲f(xié)助總統(tǒng)編制預算；

　　②對預算管理進行監(jiān)督和控制；

　?、圻M行行政管理和計劃改進方面的研究；

　?、軈f(xié)助總統(tǒng)尋求提高政府工作效率的方法；

　?、輩f(xié)助總統(tǒng)清理和協(xié)調各部門制定法規(guī)的建議；

　?、迏f(xié)助處理有關行政命令的建議；

　　⑦協(xié)助開展統(tǒng)計服務；

　?、鄥f(xié)助總統(tǒng)隨時了解政府各部門各項活動的進展情況。

　　這項法案使得聯(lián)邦政府的行政控制日益加強，并且一直延續(xù)到第二次世界大戰(zhàn)。還應該指出，這項制度在很大程度上是根據(jù)組織理論建立的。事實上，建議通過《重組法》的布朗委員會成員中有數(shù)位組織理論的堅持者。

　　1938年，切斯特。巴納德綜合了科學管理理論、管理原則理論和人力資源理論，重新分析了官僚制度：官僚制度通常要求協(xié)調合作，在正式的組織中，合作的形式必須是有意識的和有目的的。

　　從對預算實踐的貢獻看，巴納德十分重視對“經(jīng)濟激勵”的研究，認為不僅存在“客觀刺激”（如物質和金錢）；而且存在主觀刺激（如勸說和思想工作）。因而，預算可以看成是為了完成組織目標而設計的客觀刺激方式之一。同時，他還認為，這種控制手段必須與其他管理措施相配套。

　　巴納德的理論在許多方面給人以啟迪，在他之后，出現(xiàn)了一批重視雇員感情研究、重視決策的社會性以及一些在“系統(tǒng)模型”中考察政府行為的學者。

　?。?）第二次世界大戰(zhàn)以后的時期

　　第二次世界大戰(zhàn)對管理理論的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。戰(zhàn)后，許多理論家成為實際的管理者，他們發(fā)現(xiàn)一些傳統(tǒng)理論在政府的管理中不那么有用，而一些新出現(xiàn)的定量技術在戰(zhàn)爭環(huán)境里經(jīng)受了考驗，有些方法對政府管理非常有價值。這時，組織理論和“科學管理理論”受到抨擊：這些理論的原則是規(guī)范性的而不是實證性的，它們只說明應該如何分工而不是說明實際上怎樣分工。對傳統(tǒng)理論的摒棄，導致公共管理領域中出現(xiàn)令人歡欣鼓舞的新局面。管理學家赫伯特。西蒙為財政管理理論和實踐提供了一些有價值的思想。他提出，組織是“交流”和“協(xié)調”的綜合體，管理者的職責是：

　　①就組織結構作出決策；

　?、诰徒M織內部的工作內容作出更廣泛的決策。

　　他還指出，“管理”是要求他人完成某項工作的過程，但這一過程受“有限合理性”的制約。這意味著，象其他政府管理活動一樣。管理者在預算活動中一般不可能獲得全部信息，做出完美、精確的決策，而只能在不完全信息下進行工作。當然這并不意味著不要為獲得更完整、更高質量的預算資料而努力。西蒙十分重視長期預算工作，長期預算包括預測職能范圍的變化趨勢和服務需要量、進行工作規(guī)劃等。

　　西蒙的理論從許多方面對預算理論與實踐產(chǎn)生了影響，包括：

　?、贁?shù)量方法的運用；

　　②重視使用計算機；

　?、墼跊Q策中采用決策樹分析方法；

　?、芸紤]長期預算。

　　第二次世界大戰(zhàn)后，公共管理理論、經(jīng)濟理論和政治理論蓬勃發(fā)展，它們對政府活動包括財政管理發(fā)揮了重要影響。這時，組織理論仍然有相當影響力。1949年，第一屆胡佛委員會的報告將重點放在使政府結構合理化方面。報告建議消除機構臃腫的現(xiàn)象；提出政府辦公用品的供給必須依據(jù)商業(yè)原則；并要求在基本目標和工作實績的基礎上對政府進行考核，重點是尋求衡量手段，以確定政府事實上是否按照事先預定的標準開展工作。這一報告的許多內容后來被納入《1950年預算和會計程序法》中，該法吸收了績效預算（又稱為“功能預算”、“活動預算”、“項目預算”等）的一些要素，吸收了能使會計和采購活動更加商業(yè)化的一些原則要求。

　　績效預算著重強調政府干什么而不是買什么?？冃ьA算的支出內容與其所服務的規(guī)劃緊密相關，其優(yōu)點是便于政府集中注意力組織有關機構制定規(guī)劃和開展工作。制定規(guī)劃重點時績效預算不要求考慮社會問題的影響，進行考評時也不必向最高決策者匯報行政機構完成社會目標的效果情況。

　?。?）設計計劃（規(guī)劃）預算時期

　　設計計劃預算制度是60年代發(fā)展起來的主要預算方法。產(chǎn)生這一制度的理論淵源是多方面的，這包括：系統(tǒng)理論、經(jīng)濟理論、計劃理論和信息（決策）理論。應該指出，這時的管理理論吸收了系統(tǒng)理論、計劃理論、信息理論的大部分成果，因而，可以認為，它們共同構成了廣義的管理理論。系統(tǒng)理論是在公共管理領域里較有影響的理論模型，它包括如下重要內容：

　?、俳M織是一個由相互獨立部分組成，具有選擇、生存和維持自身不變基本需要能力并且可以作出反應的系統(tǒng)；

　?、谛畔⒔粨Q、反饋和控制等控制論原理是系統(tǒng)論的基本內容；

　?、巯到y(tǒng)方法體現(xiàn)整體觀念，分析的出發(fā)點是整個系統(tǒng)，而不是它的各個組成部分。

　　設計計劃預算的內容包括：

　?、僭O計。設計既有短期，又有長期。

　?、谟媱?。每一計劃都要針對特定的責任劃分范圍，都需要對其效用進行成本—效益分析，進行對比評價。

　?、垲A算。預算方案與設計及計劃緊密聯(lián)系在一起。

　?、芟到y(tǒng)。預算的全部方法開始被視為一個“系統(tǒng)”。

　　設計規(guī)劃預算方法剛開始只在美國國防部應用，并取得了很好的效果。1965年美國總統(tǒng)林登。約翰遜決定將設計計劃預算方法推廣應用于整個行政部門。他提出這一方法的要點是：

　?、贉蚀_確認國家的目標并使之建立在持續(xù)的基礎上；

　?、趶谋姸嗄繕酥羞x擇最緊迫的目標；

　?、垩芯吭O計既能實現(xiàn)上述目標，又能使成本最低而效益最大的各種備選方案；

　?、懿粌H要說明實施計劃的下一年的成本，而且還要說明第二年、第三年及以后各年的成本；

　?、菘己藢嵤┬Ч?，以確保實現(xiàn)效益最大化。

　?。?）目標管理時期

　　尼克松政府在1971年決定放棄設計計劃預算方法，強制采用目標管理模式，要求管理者和被管理者進行多輪談判，然后確定目標。正如前面提到的那樣，目標管理是一種典型的具體管理方法。

　　美國財政的目標理論模型包括以下內容：

　?、僬f明單位的基本任務；

　?、趯Τ交救蝿斩M入管理范圍的次要目標進行認定；

　?、墼O計考核的指標；

　?、苓\用計劃評審技術或關鍵路線法、甘特圖法，畫出進度表，體現(xiàn)出完成任務的具體進度。

　　目標管理的著眼點在于實現(xiàn)具有獨立性質的特定目標。雖然這一特定目標是獨立于預算而存在的，但用精心設計的目標管理系統(tǒng)能夠很好地實現(xiàn)它。

　　象設計計劃預算一樣，目標管理方法被美國聯(lián)邦政府使用幾年后，終于被擱置一邊。

　?。?）零基預算時期

　　1977年，吉米?？ㄌ厝胫靼讓m。他在任期間，零基預算風靡一時。零基預算是作為預算和計劃系統(tǒng)設計出來的。因而在許多方法上與設計計劃制度和目標管理模式相似。但是，零基預算并非設計計劃預算制度的繼續(xù)，因為它不強調結果。零基預算也不象績效預算那樣重視工作量的測定。

　　零基預算要求劃分和評估成本以及保證所有機構中的優(yōu)先目標。實行零基預算，要先由部門高層管理提出基本目標和總原則，然后將一系列決策責任下放給中層管理部門，由它們負責具體說明為完成賦予它們的目標，項目規(guī)劃的哪些部分可以保留，哪些部分則不太重要。排列的順序是：終止、最低限度、縮減、持續(xù)、擴充。下一步就是考察中層提出的一系列項目，并且同樣進行排序。