「摘要」近年來，全面預(yù)算及其控制體系已成為管理會計理論與實務(wù)關(guān)注的焦點(diǎn)，但作為全面預(yù)算重要組成部分的資本預(yù)算及其控制體系，卻沒有象經(jīng)營預(yù)算那樣引起人們足夠的重視。本文循著預(yù)算管理的基本思路，重點(diǎn)研究資本預(yù)算管理體系的構(gòu)建問題，以期對理論與實務(wù)有所幫助。

　　「關(guān)鍵詞」資本預(yù)算　企業(yè)戰(zhàn)略　資本分配

　　一、問題的提出

　　資本預(yù)算是企業(yè)（或企業(yè)集團(tuán)）優(yōu)化資源配置的一項重要議題。在西方管理會計理論體系看來，它與業(yè)務(wù)預(yù)算、財務(wù)預(yù)算一起共同構(gòu)成全面預(yù)算體系。如何在企業(yè)內(nèi)部有效地分配有限的資本資源也就成為企業(yè)戰(zhàn)略和管理會計等所關(guān)注的重點(diǎn)，西方資本預(yù)算理論體系可簡要地概括如下：

　　（1）資源分配標(biāo)準(zhǔn)。它以是否有利于公司價值最大化為資本分配主要標(biāo)準(zhǔn)。它假定企業(yè)是由各種不同投資項目構(gòu)成的組合，未來收益最大化的項目必將直接增加公司價值。在這里，項目收益有以下主要特性：第一，它是超過資本成本（貼現(xiàn)率或者稱之為投資者的必要報酬率）后的項目凈收益；第二，項目收益流以現(xiàn)金凈流量方式來表達(dá)，它是未來現(xiàn)金凈流量的現(xiàn)在價值，不直接等同于會計利潤；第三，項目凈收益（或者直接稱為項目凈現(xiàn)值）具有可加性，即不同項目價值可以直接相加；第四，項目收益是T=0時對未來項目價值的一種判斷，是一種預(yù)測收益，因此具有很大的風(fēng)險性。

　?。?）資源分配技術(shù)方法。項目選擇技術(shù)方法主要有現(xiàn)金流量貼現(xiàn)法和非貼現(xiàn)法兩大類，盡管在資本分配實踐中，一些簡單而實用的非貼現(xiàn)法，如回收期法得到廣泛運(yùn)用（David F Scott，Jr.和J.William Petty，1984），但理論上已經(jīng)證明現(xiàn)金流量貼現(xiàn)法中凈現(xiàn)值法（NPV）是最沒有“決策風(fēng)險”的方法，凈現(xiàn)值等同于公司價值，凈現(xiàn)值大于零的項目也必然增加公司價值。

　?。?）項目風(fēng)險調(diào)整及貼現(xiàn)率確定。凈現(xiàn)值法下的貼現(xiàn)率確定成為項目決策的關(guān)鍵變量。由于：第一，擬進(jìn)行的資本支出項目與企業(yè)現(xiàn)在的經(jīng)營項目間可能存在風(fēng)險不一致的情況；第二，未來預(yù)測風(fēng)險的存在，如未來現(xiàn)金流量預(yù)測的不確定性、稅收與折舊政策、通貨膨脹因素、資本市場的系統(tǒng)風(fēng)險等等，因此，需要對項目風(fēng)險進(jìn)行考慮，并采用一定方法進(jìn)行風(fēng)險調(diào)整。風(fēng)險調(diào)整以確定貼現(xiàn)率時，決策者最為關(guān)注的是項目風(fēng)險與現(xiàn)存企業(yè)風(fēng)險間的關(guān)系。如果項目與企業(yè)間屬于同一行業(yè)或產(chǎn)業(yè)，則項目風(fēng)險即為企業(yè)現(xiàn)有風(fēng)險，企業(yè)現(xiàn)時貼現(xiàn)率可直接被利用；如果項目與企業(yè)現(xiàn)有經(jīng)營不相關(guān)，理論上要求按可比的其他企業(yè)風(fēng)險來確定貼現(xiàn)率，這一貼現(xiàn)率可能會高于或低于現(xiàn)時企業(yè)所用貼現(xiàn)率，這種做法以“項目獨(dú)立承擔(dān)自身風(fēng)險”為前提假定。但問題是，項目并不獨(dú)立，企業(yè)是由項目構(gòu)成的組合，單一項目失敗風(fēng)險仍然由企業(yè)這一項目組合體來承擔(dān)。因此在理論上要求，第一，必須按照企業(yè)組合投資風(fēng)險所確定的貼現(xiàn)率來對未來項目現(xiàn)金流進(jìn)行貼現(xiàn)；第二，相對較為穩(wěn)健的做法應(yīng)提倡以項目風(fēng)險與企業(yè)風(fēng)險孰高原則來確定貼現(xiàn)率（1）。

　?。?）優(yōu)化配置技術(shù)。在出現(xiàn)相互獨(dú)立的多項目的情況下，管理會計應(yīng)用了數(shù)學(xué)上的線性規(guī)劃法，來規(guī)劃組合多項目間的資本分配，以期選擇出NPV總額最大的項目組合。

　　不難看出，西方資本預(yù)算是以優(yōu)化資本配置技術(shù)為中心的，這套體系具有以下特征：第一，始終圍繞價值最大化目標(biāo)；第二，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險與收益間的關(guān)系，并以此為來處確定理貼現(xiàn)率；第三，關(guān)鍵強(qiáng)調(diào)資本預(yù)算的決策技術(shù)層面，強(qiáng)調(diào)決策技術(shù)對最終立項決策的財務(wù)支持性；第四，資本預(yù)算并不直接參與項目資本支出的實際運(yùn)作與控制；等等。

　　但是，在我們看來，資本預(yù)算不能僅從財務(wù)技術(shù)層面來歸納。因為當(dāng)我們在強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理是一個控制系統(tǒng)的同時，另一方面又認(rèn)為資本預(yù)算只是一種決策技術(shù)和財務(wù)規(guī)劃，在理論和邏輯上是自相矛盾的。從實踐看，如果只側(cè)重強(qiáng)調(diào)資本預(yù)算的決策技術(shù)，也不利于預(yù)算控制功能的發(fā)揮。那么，資本預(yù)算作為西方管理會計理論的重要組成部分，為什么在主流意識一直強(qiáng)調(diào)其技術(shù)屬性而沒有過多地強(qiáng)調(diào)其管理與控制屬性？可能的解釋有兩條：（1）西方理論界對管理會計的目標(biāo)定位上的偏差，在主流上它們均將管理會計定位于決策支持系統(tǒng)，而不是一個真正的管理系統(tǒng)。近年來，理論界也發(fā)生了一些變化，如將管理會計重新定位于決策與控制系統(tǒng)，而不再僅限于決策支持（Keith A.Rusell等，1999）。這種定位的改變主要來自于實踐對理論的沖擊。（2）與資本預(yù)算過程所涉及各階段的難易程度相關(guān)。在西方企業(yè)界和學(xué)界看來（David F Scott，Jr.和J.William Petty，1984），資本預(yù)算過程中最難解決的問題或階段，按難易先后順序可排列為：項目定義與現(xiàn)金流估算、項目實施與審計、項目分析與項目選擇。其中，項目定義是作為經(jīng)營戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，它并不屬于管理會計人員所涉及的范疇，管理會計師們就在其力所能及的范圍內(nèi)，將精力放在對現(xiàn)金流估算與討論也是很自然的事情。上世紀(jì)80年代前的管理會計教科書，其技術(shù)主義傾向非常明顯，對現(xiàn)金流估算方法的介紹不厭其煩就是明證。理論上的倚輕倚重，直接導(dǎo)致對項目資本預(yù)算其他控制功能的忽略。

　　我們認(rèn)為，資本預(yù)算管理體系必須重新構(gòu)建，資本預(yù)算及其制度應(yīng)當(dāng)成為項目篩選、資本籌劃、資本支出控制、資本預(yù)算責(zé)任等的制度裝置，它是一種管理機(jī)制。

　　二、資本預(yù)算管理體系的構(gòu)建

　　目前，無論是理論還是實務(wù)界都在強(qiáng)化預(yù)算管理的作用。預(yù)算管理首先是置于公司治理背景下的一種全方位的行為管理，它涉及到預(yù)算權(quán)限的劃分與預(yù)算責(zé)任的落實；其次它是一種全員參與式的管理，預(yù)算管理不等于財務(wù)部門管理；最后，預(yù)算管理是一種機(jī)制，它能做到責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的對等，將預(yù)算約束與預(yù)算激勵對等地運(yùn)用各預(yù)算主體之中（王斌，1999）。我們認(rèn)為，預(yù)算管理作為一種管理機(jī)制絕不只是針對經(jīng)營活動及經(jīng)營預(yù)算而言的，資本預(yù)算作為全面預(yù)算管理的一個重要組成部分，不應(yīng)被排斥在控制體系之外，資本預(yù)算管理也不可能單純地表現(xiàn)為單一決策技術(shù)，而應(yīng)當(dāng)是一個管理體系。該體系至少由資本預(yù)算管理目標(biāo)、資本預(yù)算戰(zhàn)略、資本預(yù)算核心體系和資本預(yù)算實施條件與環(huán)境四大部分組成。

　?。ㄒ唬┵Y本預(yù)算管理目標(biāo)

　　在我們看來，資本預(yù)算管理是從價值管理與行為管理兩方面對資本支出在不同項目間進(jìn)行分配、規(guī)劃與控制的一種管理行為。它至少應(yīng)該達(dá)到以下目標(biāo)：（1）通過確定資本分配原則，并借助于資本分配決策技術(shù)，來選擇出有助于企業(yè)價值最大化的項目或項目組合；（2）強(qiáng)化對資本支出過程的預(yù)算控制，包括支出過程的時間控制與支出結(jié)構(gòu)控制；（3）為了保證資本支出的落實，通過預(yù)算技術(shù)來規(guī)劃資本籌集，包括時間安排與總量安排；（4）參與對資本支出過程的反饋與調(diào)整控制；（5）通過加強(qiáng)對支出的事后評價與審計，來強(qiáng)化資本預(yù)算責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，保證支出的有效性。

　　（二）資本預(yù)算戰(zhàn)略與企業(yè)戰(zhàn)略

　　資本預(yù)算用于規(guī)劃和控制資本支出，必須將企業(yè)戰(zhàn)略引人預(yù)算分配之中。從公司戰(zhàn)略角度，它需要考慮不同的戰(zhàn)略類型及相關(guān)因素分析對資本支出預(yù)算的影響，如市場競爭程度、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略類型（如產(chǎn)品差異化型和成本領(lǐng)先型）、政府政策等與項目選擇間的關(guān)系（AlanC.Shapiro，1985）。任何項目支出都必須有助于公司長遠(yuǎn)利益，有利于企業(yè)整體利益最大化，它包括兩方面內(nèi)容：第一，從財務(wù)可行性上，要通過戰(zhàn)略分析來達(dá)到項目收益和企業(yè)整體效益最大化，如獨(dú)立項目的凈現(xiàn)值最大或互補(bǔ)項目間的互補(bǔ)效益最大化；第二，從產(chǎn)品、區(qū)域市場定位角度，要通過戰(zhàn)略分析，選擇出有利于市場整體效應(yīng)最大化的項目，盡管這些項目在一時還不能形成真正的盈利，或者從財務(wù)可行性判斷上是應(yīng)予否決的。因此，企業(yè)戰(zhàn)略導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)成為資本預(yù)算的重要基礎(chǔ)，沒有戰(zhàn)略導(dǎo)向也就沒有真正意義上的資本支出（2）。

　?。ㄈ┵Y本預(yù)算管理的核心體系

　　為了達(dá)到上述目標(biāo)并服務(wù)于公司戰(zhàn)略，必須建立全方位的資本預(yù)算管理體系。我們認(rèn)為，這一體系應(yīng)由以下環(huán)節(jié)構(gòu)成：

　　1.資本分配權(quán)的劃分。資本支出屬于企業(yè)重大決策行為，因此如何就資本分配權(quán)限在不同的行為主體間的分配和制衡，是保證資本支出決策有效的前提。一般來講，企業(yè)決策權(quán)限分配的依據(jù)是組織中的科層關(guān)系，高層擁有比低層更多的決策權(quán)力。有兩種權(quán)力模式，即集權(quán)與分權(quán)。從經(jīng)濟(jì)邏輯看，在對待資本支出決策權(quán)分配時，無論是集權(quán)或是分權(quán)，主要考慮決策成本或信息成本（詹森和麥克林1999；Sad ＆ Stiglitz，1986；Hart ＆ Moore，1999；Radner，1993）。完全集權(quán)式的資本支出決策會由于總部信息不充分而產(chǎn)生大量的決策成本（經(jīng)濟(jì)學(xué)將其稱為信息租金，information rent），如決策失誤的機(jī)會損失等，而完全分權(quán)式的資本支出決策會由于中低層與高層及企業(yè)目標(biāo)不一致而造成決策成本或剩余損失，如基層資本支出預(yù)算規(guī)模的“寬打窄用”等。因此在理論上存在這兩者均衡的最佳點(diǎn)，在這一點(diǎn)上使總決策成本最低。

　　但上述理論模式過于抽象。實際管理中，我們主要根據(jù)影響資本支出決策權(quán)的因素來考慮（3）。按照美國Macr Ross（1986）教授對12家大型制造業(yè)的調(diào)查表明，投資金額大小成為決策權(quán)限劃分的主要依據(jù)，具體情況如下表：

　　項目投資規(guī)模與決策授權(quán) 單位：萬美元
　　 
　　 ┌────────┬───────────┬─────────────┐ 
　　 │　項目投資總額　│　典型的財務(wù)界限標(biāo)準(zhǔn)　│　　　 主要決策機(jī)構(gòu)　　　 │ 
　　 ├────────┼───────────┼─────────────┤ 
　　 │　 很小的項目 　│　　　　0—10　　　　 │　　　　　工廠級　　　　　│ 
　　 ├────────┼───────────┼─────────────┤ 
　　 │　 較小的項目 　│　　　 10—lOO 　　　 │　　　　分部經(jīng)理級　　　　│ 
　　 ├────────┼───────────┼─────────────┤ 
　　 │　 中型的項目 　│　　　100—1000　　　 │　　總部投資管理委員會級　│ 
　　 ├────────┼───────────┼─────────────┤ 
　　 │　 大型的項目 　│　　　 1000以上　 　　│　 集團(tuán)公司總裁及董事會級 │ 
　　 └────────┴───────────┴─────────────┘ 

　　資料來源：Macr Ross， Financial Management 1986.

　　我國公司治理還有很長一段路要走，但一些上市公司已經(jīng)在不同程度上建立起了有關(guān)投資決策權(quán)限劃分的基本標(biāo)準(zhǔn)（4）。投資決策權(quán)限的劃分及其決策程序科學(xué)化，為資本預(yù)算管理提供了較好的制度依據(jù)和基礎(chǔ)。

　　2.資本分配標(biāo)準(zhǔn)（財務(wù)決策）與戰(zhàn)略導(dǎo)向。從財務(wù)可行性上，資本分配標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵取決于貼現(xiàn)率的確定，企業(yè)選擇適宜的貼現(xiàn)率是一種自主行為，它不應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。從技術(shù)上看，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或風(fēng)險調(diào)整后的必要投資收益率是確定貼現(xiàn)率的主要依據(jù)。但是，任何投資都具有戰(zhàn)略導(dǎo)向，因此經(jīng)營戰(zhàn)略及影響因素必須成為資本分配的重要依據(jù)，盡管它是非財務(wù)性的，但有時卻是壓倒一切的（5）。如果將單一企業(yè)資本預(yù)算放在大型集團(tuán)的框架范圍內(nèi)來研究，則問題更為復(fù)雜。對于大型企業(yè)集團(tuán)而言，各子公司對總部資本投入的“爭奪”會形成集團(tuán)內(nèi)部資本分配市場，其分配依據(jù)視不同集團(tuán)業(yè)務(wù)類型改變而改變，純粹投股型企業(yè)集團(tuán)總部會按照市場的標(biāo)準(zhǔn)來選擇項目，而產(chǎn)業(yè)型企業(yè)集團(tuán)（如縱向一體化或橫向一體化）則主要根據(jù)戰(zhàn)略導(dǎo)向來排定各子公司資本投入金額和優(yōu)先次序（王斌，2001）。

　　3.資本支出預(yù)算編制。項目決策后，資本預(yù)算的主要問題是編制真正具有控制性的支出預(yù)算。從編制技術(shù)來看，它是在分析項目所需的各項資源耗費(fèi)之后，將土建、安裝等分開列示，而且要求列出所有項目的明細(xì)和時間進(jìn)度要求。只有這樣才能保證對施工過程的資本支出額和時間上的監(jiān)控。資本預(yù)算編制不應(yīng)割裂它與年度現(xiàn)金流量預(yù)算的關(guān)系，事實上，業(yè)務(wù)預(yù)算、資本預(yù)算和財務(wù)預(yù)算三者的關(guān)聯(lián)，決定了全面預(yù)算的邏輯關(guān)系。由于不同項目所涉及的資本支出活動不同，因此，具體的編制方法和表格體系也不相同。但這些預(yù)算表格所發(fā)揮的控制功能是一樣的。另外，如何解決預(yù)算編制中的多項目和跨期項目編制問題，是資本預(yù)算編制的核心問題之一。

　　4.籌資預(yù)算。資本預(yù)算離不開籌資安排，籌資預(yù)算主要解決兩個問題：一是資本籌集方式，二是資本需要總量及時間安排。在邏輯上，項目投資總額并不等于對外籌資總額，對外籌資總額是投資總額減去部分內(nèi)源性資金（如其他營業(yè)性現(xiàn)金流入量、項目折舊或利潤再投資等）后的凈額，因此預(yù)算的作用就在于事先明確項目的對外籌資總量，從而使籌資行為在事先規(guī)劃的過程中為投資服務(wù)；另外，項目交錯對外源性資本需要量的影響也很大，有時B項目所需之資本投入來自于A項目試運(yùn)行所產(chǎn)生的現(xiàn)金流。籌資預(yù)算工作的目的就在于事前規(guī)劃，其目標(biāo)在于不因預(yù)算提前安排而形成資本閑置浪費(fèi)，或者因安排滯后而延誤工期。

　　5.資本預(yù)算的執(zhí)行與調(diào)控。編制出的資本支出預(yù)算只是項目投資概算，它必須成為監(jiān)控項目進(jìn)度的依據(jù)，只有這樣才能實現(xiàn)預(yù)算的控制功能。當(dāng)然，由于市場變化，很多投入品的價格也會發(fā)生變化，在這種情況下必須考慮對某些預(yù)算項目進(jìn)行必須的調(diào)整，包括項目內(nèi)調(diào)整和對整個資本支出項目的預(yù)算追加。按預(yù)算管理的邏輯，任何預(yù)算目標(biāo)的調(diào)整與追求，都必須置于一定的程序并行使有效的決策，資本預(yù)算的調(diào)整與追加也不例外。

　　6.資本預(yù)算支出反饋與事中評價。一項成功的投資需要對項目進(jìn)行持續(xù)地監(jiān)控及審查，項目選擇及其預(yù)算編制僅僅是資本預(yù)算發(fā)揮其應(yīng)有功效的一個開端。如果沒有預(yù)算反饋和事中評價，資本預(yù)算管理的作用將會大打折扣。事實上，反饋系統(tǒng)的建立有助于項目控制，包括項目內(nèi)的預(yù)算支出控制和項目外項目的控制（6）。如何將反饋與事中評價落到實處？為此需要建立起資本預(yù)算管理中的責(zé)任會計體系，即，針對某一預(yù)算主體設(shè)置責(zé)任控制中心，該中心并不是通常所說的利潤中心、成本費(fèi)用中心或投資中心，而是一個實實在在的資本支出中心，該中心的責(zé)任就在于按照責(zé)任預(yù)算的數(shù)量與范圍正確地安排資本投入，保證所支出的資本是在預(yù)算控制范圍之內(nèi)的，所支出的資本是按照既定用途投入的，其最終目標(biāo)是保證實際支出總額在符合工程設(shè)計要求的前提下不超過原來的預(yù)算控制線。為此，財務(wù)部門應(yīng)強(qiáng)化對工程預(yù)決算管理，規(guī)范賬戶核算內(nèi)容與程序，并建立相應(yīng)的報告制度。

　　7.資本支出預(yù)算的項目審計。資本預(yù)算管理效果的好壞需要通過事中過程監(jiān)控與事后項目審計來評價，事中控制是為了保證項目進(jìn)度及資本支出的合理性，事后審計則是對責(zé)任預(yù)算主體進(jìn)行評價的重要環(huán)節(jié)，離開事中監(jiān)控與事后審計，資本預(yù)算無法從管理上發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，資本預(yù)算中的項目審計不僅要介入到事中或事后，而且還要介入到事前，即建立一套有關(guān)項目資本支出預(yù)算的審計系統(tǒng)，包括事前經(jīng)濟(jì)效益審計、項目建設(shè)中的各類建設(shè)合同審計和事后決算前項目工程審計。工程沒有經(jīng)過審計，就不能辦理工程決算和轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)的手續(xù)；同樣，沒有審計，不能任意劃轉(zhuǎn)材料采購和工程資金。資本預(yù)算管理中審計功能，比任何其他預(yù)算形式下的管理，其發(fā)揮的作用都大（7）。從上述對項目審計的范圍與定義可以看出，項目審計并不完全等于西方的項目事后審計，西方的項目事后審計強(qiáng)調(diào)對預(yù)算假設(shè)進(jìn)行檢討與評價，而我們在這里強(qiáng)調(diào)的項目審計則是全方位的。

　　上述只是對資本預(yù)算管理過程進(jìn)行簡單的描述。我們認(rèn)為，必須將資本預(yù)算納入企業(yè)正常預(yù)算管理的軌道，只有這樣，才能發(fā)揮預(yù)算在資本支出中控制作用。

　?。ㄋ模┵Y本預(yù)算管理的環(huán)境與條件

　　從資本預(yù)算運(yùn)行環(huán)境看，我們認(rèn)為有三個主要問題必須解決：一是公司治理與預(yù)算權(quán)限劃分問題；二是具體實施中的行為規(guī)范問題（8）；三是資本預(yù)算執(zhí)行與責(zé)任考評制度，即明確項目預(yù)算的責(zé)任人，并對其行為進(jìn)行量化考核。為此，需要明確資本預(yù)算決策人和執(zhí)行人的責(zé)任，并建立相應(yīng)的問責(zé)制度，回答諸如：（1）誰將對項目可行性進(jìn)行最后的審批和決策？（2）誰擁有權(quán)力對已經(jīng)通過的資本支出預(yù)算進(jìn)行調(diào)整和修正？（3）誰將對資本預(yù)算的實際效果進(jìn)行考核？（4）如何在組織內(nèi)部確定相應(yīng)的投資和責(zé)任主體？（5）如何確定資本預(yù)算的管理責(zé)任控制體系？（6）如何形成內(nèi)部資本支出的責(zé)任會計體系與責(zé)任報告體系？即誰對報告的真實性負(fù)責(zé)、誰來接受責(zé)任報告、誰來評價報告等；（7）如何將資本支出預(yù)算與責(zé)任主體的業(yè)績掛鉤？（8）如何評價資本支出責(zé)任中心的管理業(yè)績？等等一系列問題。

　　三、如何強(qiáng)化我國企業(yè)的資本預(yù)算管理

　　應(yīng)該說，我國目前各種不同的企業(yè)，在新項目上馬之時都已經(jīng)進(jìn)行不同程度的可行性研究，我們認(rèn)為這是一種進(jìn)步。但目前普遍存在的問題是：（1）部分可行性研究等同于“可批性”研究；（2）項目可行性研究方法與技術(shù)應(yīng)用不成熟；（3）項目上馬后的資本實際支出總額往往高出資本預(yù)算總額很多；（4）大量“三邊”工程存在，即邊設(shè)計、邊施工、邊審批，沒有正常的決策程序與資本預(yù)算規(guī)則，也談不上預(yù)算對資本支出的實際控制；（5）項目資本普遍存在被挪用的現(xiàn)象；（6）一些企業(yè)在進(jìn)行大型成套項目或設(shè)備投資的同時，還搞了一些預(yù)算外的小項目和非正常設(shè)備開支；等等。所有這些問題，在我們看來，既有體制問題（9），也有內(nèi)部管理問題。但是，我們同時認(rèn)為內(nèi)部管理問題是核心、是關(guān)鍵。而要解決這些問題，根本就在于真正建立起預(yù)算管理與控制體系，將資本預(yù)算作為一項專門預(yù)算應(yīng)用于企業(yè)之中，并使其制度化、規(guī)范化。

　　要真正使資本預(yù)算管理制度化、程序化和規(guī)范化，必須從根本上解決以下問題：（1）樹立起服務(wù)于企業(yè)價值最大化的管理、決策理念。為此，一方面需要公司治理、公司管理角度來理清資本預(yù)算的最高目標(biāo)是為了公司價值增值，對股東負(fù)責(zé)應(yīng)當(dāng)成為資本預(yù)算管理的最高準(zhǔn)則；另一方面也需要股東積極參與對公司項目選擇、決策與執(zhí)行的監(jiān)督之中，對于那些沒有列入規(guī)劃的項目、或者更改其資本用途的項目、或者未按股東大會或董事會決議任意擴(kuò)大或減少支出的項目，實施必要的質(zhì)詢與監(jiān)督；（2）企業(yè)要真正建立完善的對外披露制度，對重大項目的上馬與下馬等，都要以董事會公告方式對外披露；（3）從企業(yè)內(nèi)部管理角度，要真正建立起嚴(yán)格的資本預(yù)算管理制度，做到預(yù)算制訂、審批、下達(dá)執(zhí)行、修訂、報告、評價與考核等過程的規(guī)范化，并強(qiáng)化制度的可操作性和預(yù)算對責(zé)任主體行為的硬約束。該項制度應(yīng)當(dāng)由董事會來制訂和解釋，其他管理主體都只是執(zhí)行主體，無權(quán)對此修改；（4）強(qiáng)化對資本支出預(yù)算的業(yè)績評價功能，確定超過預(yù)算數(shù)的可容忍范圍（如10%）。

　　一句話，資本預(yù)算管理的功能應(yīng)該擴(kuò)大，它應(yīng)當(dāng)成為控制項目資本超支現(xiàn)象最有效的管理機(jī)制。