我國財政開始向民生財政轉變

　　一、民生問題是政府預算支出安排的重點和亮點近年來，有關民生方面的支出，已成為政府預算安排的重點和亮點。這里不妨列出一份用于民生支出方面的清單。

　　2003年～2007年，全國財政支出累計約17.7萬億元，1998年～2002年全國財政支出累計約8.1萬億元。這就是說，最近5年財政支出累計額是前5年的2.19倍，即增長1.19倍。最近5年用于民生方面的支出情況如下：用于教育支出累計達2.43萬億元，比上一個5年增長1.26倍；醫(yī)療衛(wèi)生支出6294億元，增長1.27倍；社會保障支出1.95萬億元，增長1.41倍；文化體育支出3104億元，增長1.3倍?？梢钥闯?，用于民生方面支出的增幅，都高于同期全國財政支出的增幅。

　　再從2007年中央財政支出情況看：全年支出29557.5億元，比上年增加6064.6億元，增長25.8％。其中，用于教育支出1076.4億元，增長76％；用于醫(yī)療衛(wèi)生支出664.3億元，增長296.8％；用于社會保障和就業(yè)支出2303.2億元，增長13.7％；用于環(huán)保和生態(tài)建設支出383.7億元等。以上表明，去年中央財政用于民生方面的支出，除了社保和就業(yè)支出主體安排在地方財政外，都有大幅度提高，增長速度遠高于全部中央財政支出的增速。

　　另外，從2008年中央財政支出計劃的安排來看，中央本級支出13205.2億元，增長15.4％。其中，教育支出1561.8億元，增長45.1％；社會保障和就業(yè)支出2761.6億元，增長24.2％；醫(yī)療衛(wèi)生支出831.6億元，增長25.2％；環(huán)境保護支出1027.5億元，增長31.4％等，分別高出中央本級支出平均增長速度29.7、8.8、9.8、16個百分點?？梢钥闯觯衲曛醒胴斦糜诿裆矫娴闹С鲈诶^續(xù)加大。

　　近些年來財政支出結構的這種變化，用“民生財政”一詞來概括可能比較確切。當然，這并不意味著把財政支出都用于民生方面，但是在財政支出結構的安排中，大幅度向民生傾斜，并不斷提高其比重，則是一個歷史性轉折，并具有重要意義。

　　二、民生財政的含義、必要性和條件（一）民生財政的含義。

　　所謂民生財政，就是指在整個財政支出中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生方面的支出占到相當大的比例，甚至處于主導地位。當然，這需要經濟社會發(fā)展到相當高的階段。根據經濟發(fā)展階段論的觀點，在經濟發(fā)展的早期階段，政府投資在社會總投資中占有較大的比例，公共部門為經濟發(fā)展提供社會基礎設施，以及用于人力資本的投資等，以至于進入發(fā)展的中期階段這些投資都是必不可少的。一旦經濟達到成熟階段，公共支出將從基礎設施支出轉向不斷增加教育、保健與福利服務的支出，而且這方面的支出增長將大大超過其他方面支出的增長，也會快于國內生產總值的增長速度。美國和西方發(fā)達國家財政支出結構的發(fā)展變化證實了這一論斷。美國1980年用于社會福利、教育和民用安全設施方面的支出占到整個財政支出的59.4％，北歐一些福利國家的這一比例更大。

　　我國的財政支出結構，隨著經濟社會的發(fā)展和經濟體制改革的進程而不斷變化。在計劃經濟時期，我國財政支出的主要部分用于經濟建設方面，1978年財政支出中的經濟建設支出占64.1％，僅基本建設支出就占到財政支出的40.3％，最高的年度曾達到60％。因此，我們稱計劃經濟財政是生產建設性財政。改革開放以后，隨著市場經濟體制的建立，財政逐漸從競爭性領域退出，主要提供公共產品和公共服務，經濟建設支出大幅度下降，2003年該項支出占財政支出的23.4％。因此，我們將市場經濟條件下的財政稱為公共財政。目前我國經濟發(fā)展水平不斷提高，財政支出中用于民生方面的支出比例也不斷加大，2003年～2007年，全國財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文化體育等民生方面的支出累計達5.3萬多億元，占同期財政支出17.7萬億元的30％。如前所述，最近兩年這方面的支出更大大增加。因此可以說，我國財政出現了向民生財政的歷史性轉折。今后這一比例還必將不斷加大。

　?。ǘ┫蛎裆斦D變的必要性和條件。

　　1.這是我國經濟社會發(fā)展進入一個新階段的要求。

　　2003年我國人均國內生產總值首次突破1000美元，2007年已達2600美元。根據世界發(fā)展進程的規(guī)律，當人均國內生產總值處于1000美元～3000美元的發(fā)展階段，就意味著經濟社會發(fā)展進入了一個新的發(fā)展階段，也往往對應著社會矛盾最為嚴重的時期。一國走出低收入國家階段向中等收入國家邁進時，可能會面臨兩種前途：一種是出現一個黃金發(fā)展時期，保持較長時期的經濟持續(xù)快速增長和實現國民經濟整體素質的明顯提高，順利實現工業(yè)化和現代化；另一種是可能出現一個矛盾凸現時期，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、產業(yè)之間以及居民之間的各種利益關系日益復雜，如果處理不當，容易激發(fā)一系列社會矛盾，導致經濟社會發(fā)展長期徘徊不前。

　　科學發(fā)展觀和構建和諧社會，就是在這一背景下提出來的?？茖W發(fā)展觀的核心是以人為本，中心內容是五個統(tǒng)籌，目的是促進經濟社會和人的全面發(fā)展。當前的一個突出問題是經濟發(fā)展和社會發(fā)展的不協(xié)調，社會發(fā)展和建設嚴重滯后，像教育、醫(yī)療衛(wèi)生、貧困、失業(yè)、社會保障、收入分配差距等民生問題，已發(fā)展到相當嚴重的程度，直接影響到經濟的可持續(xù)發(fā)展和社會的穩(wěn)定。構建和諧社會的中心任務就是要解決上述民生問題，實現公平和正義，使全體人民共享改革發(fā)展的成果，做到全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。這樣才能實現社會的安定和經濟的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展?？梢?，實行民生財政是經濟社會發(fā)展到新階段的要求，是貫徹落實科學發(fā)展和構建和諧社會的要求。

　　2.近幾年來用于民生方面的支出增幅較大，帶有還債性質。

　　長期以來，我國政府用于民生方面的支出偏低，所占財政支出的比例長期低于20％，2003年以來提高到了30％，但與國外比差距還很大。因此，近幾年來用于民生方面的支出增幅較大，實際上帶有還債的性質。例如，2003年～2007年，我國財政教育支出占同期國內生產總值的比例為2.6％，遠低于1993年中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》所確定的2000年達到4%的目標，距離國際一般水平有很大差距。據統(tǒng)計，國際平均教育投入占國內生產總值的比例為5.1%，其中，發(fā)達國家為5.3%，發(fā)展中國家為4%.從教育支出占財政總支出的比例來看，我國1996年這一比例達到17.84%，2006年下降為11.82％，遠低于《中國教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定的15%的目標，與國際上發(fā)展中國家比較屬于較低水平。又如醫(yī)療衛(wèi)生，2003年～2007年，我國醫(yī)療衛(wèi)生支出占同期財政支出的比例為3.56％，比發(fā)達國家普遍低很多。

　　3.目前我國具備了使財政支出結構向民生傾斜的條件。

　　第一，財政收入快速增長，政府財力大大增強。2007年，全國財政收入51304億元，是2003年財政收入的2.4倍。2003年～2007年，財政收入平均年增長22.1％。財政收入連年快速增長，為提高財政支出中用于民生方面的支出比重提供了財力保障。

　　第二，降低行政管理支出在財政支出中的比例還有很大潛力。我國行政管理支出占財政支出的比例，1978年為4.71％，2004年加大到19.38％，明顯偏高。根據國際經驗，隨著經濟社會的發(fā)展，行政管理支出的比例會不斷下降。

　　第三，隨著經濟的發(fā)展和市場經濟體制改革的完善，一些準公共產品和服務，如基礎設施，可吸收民營資本投入，減少政府支出。

　　三、完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化政府用于民生方面的支出都屬于基本公共服務內容，為了鞏固民生財政的成果，關鍵在于完善制度。

　?。ㄒ唬┩晟曝斦w制。

　　應當進一步明確中央政府與地方政府，以及地方各級政府之間在提供義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障和生態(tài)環(huán)境等基本公共服務方面的事權，應改變過去傳統(tǒng)的按事務的隸屬關系劃分的辦法，健全財力與事權相匹配的財政體制。明確事權劃分后，應通過法律制度固定下來。由于各類公共服務具有不同的性質和特點，各級政府承擔的事權責任，也應有所區(qū)別。例如，社會保障和生態(tài)環(huán)境等公共服務，由于涉及面廣和具有更大的外部性，主要應由中央政府和省級政府提供，由縣級政府管理。義務教育和公共衛(wèi)生等公共服務，應由中央、省和縣三級政府共同承擔，各級政府承擔的比例，應視各地經濟發(fā)展水平而定。在經濟貧困地區(qū)，應全部由中央與省級政府承擔，通常情況下，以省級政府為主；在經濟中等發(fā)展地區(qū)，應由三級政府共同承擔，但中央和省級政府應負擔50％以上；在經濟發(fā)達地區(qū)，應由三級政府共同承擔，但以縣級政府承擔為主。

　　（二）規(guī)范轉移支付制度。

　　在實行分稅制的國家，并不一定要求地方政府完全用自己組織的收入彌補其支出，通常是中央和上一級財政的收入大于支出，地方或下級財政的支出大于收入，其差額由中央和上級財政通過轉移支付的形式予以彌補。

　　目前，我國地區(qū)間公共服務水平差距呈現進一步擴大的趨勢，這固然與地區(qū)間經濟發(fā)展水平的差異有關，而財政轉移支付制度本身的缺陷也是其重要原因。

　　1.轉移支付制度總體設計存在缺陷，形式過多，結構不合理。

　　目前，世界上大多數國家都采用兩種類型的財政轉移支付形式，即均等化的一般性轉移支付和專項轉移支付，并且以前者為主，后者為輔。而我國的轉移支付形式，按財政部門所列，在6種以上，其中真正屬于均等化轉移支付的實際上只有一般性轉移支付，所占比例很小，目前在10％左右，因此均等化作用有限。

　　稅收返還，是我國財政轉移支付的主要形式，在相當長的時間里一直占中央對地方財政轉移支付總額的50％以上，目前仍占36％。由于稅收返還數額數倍于一般性轉移支付數額，而東部地區(qū)在全部稅收返還數額中所占比例在50％以上，并且逐年增長。因此，盡管中央財政的一般性轉移支付在向中、西部地區(qū)傾斜，但是在中央財政向地方財政轉移的全部財力中，東部地區(qū)所占數額仍然具有明顯優(yōu)勢。這是東部與中西部地區(qū)差距繼續(xù)在擴大的一個制度性原因。

　　專項轉移支付比例過大，目前占30.7％，并且種類龐雜，幾乎涉及了所有的支出項目。

　　最近幾年新增加的調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付等增長很快，目前已占23.5％。然而，其性質并不明確，盡管具有均等化作用，但都具有專項用途，將其歸并到專項轉移支付中可能更為確切。這種臨時性的轉移支付形式，只能是過渡性的，在條件成熟時，應將其并入一般轉移支付形式中。

　　2.轉移支付資金分配辦法不規(guī)范、不公開、不透明。

　　目前轉移支付形式中，只有一般性轉移支付是采用因素法，通過公式化計算來分配資金，相對比較規(guī)范。但在標準收入和標準支出測算的范圍方面有待進一步改進。稅收返還按基數法確定，形成了一省市區(qū)一率、一額，非常不規(guī)范。專項轉移支付，其撥款辦法尤其不規(guī)范，表現在撥款的依據和標準不規(guī)范，具有隨意性；立項審批不規(guī)范，項目的確定和范圍選擇不盡合理；缺乏有效監(jiān)督，造成資金被截留、挪用。

　　鑒于上述問題，需要進一步改革和完善轉移支付制度。

　　一是完善轉移支付制度的指導思想。財政轉移支付要以實現全國各地公共服務水平的均等化為基本目標；要堅持公平、公正、公開的原則，用客觀、科學的方法規(guī)范財政轉移支付制度；應實行一般轉移支付為主、專項轉移支付為輔的模式。

　　二是試行縱向轉移與橫向轉移相結合的模式。我國一直實行單一的縱向轉移模式，目前在繼續(xù)實行以縱向轉移模式為主的同時，試行橫向轉移具有一定的必要性。這主要是因為目前我國東部地區(qū)的經濟發(fā)展和收入水平已接近一些發(fā)達國家的水平，有條件、也有義務從財力上支持不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展。

　　三是逐步取消稅收返還，將其并入一般轉移支付形式。稅收返還目前是我國轉移支付的主要形式。在1994年分稅制財政體制改革以后的相當長的一段時間內，我們是把稅收返還作為財政轉移支付的主要甚至是唯一的形式。按照分稅制的規(guī)定，稅收返還這部分收入理應歸中央所有和支配。不能將其永久化和固定化，甚至擴大化。目前已經具備了取消稅收返還的條件。當然為了減少阻力，還可以規(guī)定一個過渡期（比如3年～5年），分步實施，逐步到位。然后，將其納入一般轉移支付形式中。

　　四是科學界定專項轉移支付的標準，控制其準入的條件和規(guī)模。第一，科學界定專項轉移支付的標準，即要明確具備什么條件才能被列入專項轉移支付。通常來看，被列入專項轉移支付的項目，應是具有外溢性、突發(fā)性、特殊性、非固定性等特征的項目。例如，跨地區(qū)的大江大河的治理、防護林帶的建設、突發(fā)性的自然災害和疫情的救治、特困縣的脫貧救濟等。根據專項轉移支付應具備的上述特征，像義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障和一般性的扶貧等支出都不應列入專項轉移支付的范疇。第二，專項轉移支付只能是次要的、輔助的形式，規(guī)模不能過大。第三，被列入專項轉移的項目要經過科學論證和一定的審批程序。第四，加強對專項轉移支付項目的監(jiān)督檢查和績效評估，防止被截留、挪用，提高使用效果。

　　五是完善財政轉移支付的法制化建設。用法律形式把轉移支付制度的原則、內容、形式、預算和監(jiān)督等確定下來。這有利于減少人為因素的干擾和影響，保證轉移支付的正常運行。目前我國現行的轉移支付制還很不完善，缺乏規(guī)范性和透明度，帶有很大的隨意性，急需加強法制化建設。