海關總署稽查司司長解讀海關稽查條例及其實施辦法

今年6月19日，國務院頒布了重新修訂的《中華人民共和國海關稽查條例》，已于10月1日起施行，與之配套的海關規(guī)章《〈海關稽查條例〉實施辦法》也于11月1日正式實施，中國海關門戶網(wǎng)站邀請了權威專家為您全面解讀。

海關總署稽查司司長孟楊表示，海關稽查是國際通行的海關監(jiān)管制度，是指海關在進出口貨物直達后一定期限內(nèi)，對與進出口貨物直接有關的企業(yè)、單位的賬簿、單證等有關資料和進出口貨物進行核查，以監(jiān)督其進出口活動的真實性和合法性的制度。海關稽查改變了傳統(tǒng)的口岸監(jiān)管模式，將海關管理延伸到企業(yè)內(nèi)部和貨物直達放行之后，是海關正面監(jiān)管的重要手段，極大地豐富和完善了海關監(jiān)管體系。多年來，海關稽查在強化海關實際監(jiān)管提升海關監(jiān)管效能，監(jiān)督和規(guī)范企業(yè)的進出口活動維護正常進出口秩序，查發(fā)企業(yè)各類問題保障國家稅收等方面發(fā)揮了重要作用。

問題一：《海關稽查條例》作為海關稽查的基礎性法規(guī)，應該說已經(jīng)相對成熟，為什么選擇這個時機對條例進行修訂和頒布實施？

原海關稽查條例實施近20年來，國家經(jīng)濟社會生活發(fā)生了巨大變化，對外貿(mào)易持續(xù)快速發(fā)展，新興貿(mào)易業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，海關監(jiān)管業(yè)務量大幅增長，直達便利化和海關有效監(jiān)管面臨著新挑戰(zhàn)和新要求。特別是黨的十八大以來，中央對全面深化改革作出一系列重大戰(zhàn)略部署，海關全面深化改革步伐不斷加快，大力推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，原稽查條例已不能適應海關改革和發(fā)展的需要，修訂十分迫切。

為此，海關總署積極配合國務院法制辦推進海關稽查條例的修訂工作，經(jīng)過充分調研，廣泛征求意見和反復論證，2016年6月19日，《國務院關于修改的決定》（國務院令第670號）正式公布，重新修訂的《海關稽查條例》已于2016年10月1日起正式施行。

問題二：新海關稽查條例的修訂是為了推進“簡政放權，放管結合，優(yōu)化服務”，在新海關稽查條例中是如何體現(xiàn)的？

海關稽查條例的修訂，主要從明確稽查定位、完善稽查職權、降低企業(yè)成本和促進社會共治四個方面，來體現(xiàn)和落實“簡政放權，放管結合，優(yōu)化服務”改革的精神和要求。一是明確稽查職能定位。新海關稽查條例通過明確稽查定義、界定稽查范圍，進一步厘清稽查職權邊界；通過確立貿(mào)易調查、主動披露、委托專業(yè)機構等制度，進一步擴展稽查觸角，轉變海關職能實現(xiàn)方式，切實強化了海關稽查作為正面監(jiān)管而非負面評價的職能定位，體現(xiàn)了“有限政府”的管理理念。二是完善稽查職責權限。新海關稽查條例規(guī)定了查閱、復制、檢查、詢問、查詢存款賬戶、限期改正、查封、扣押等稽查職權，加大了對提供虛假情況等違法行為的處罰力度，同時對稽查領域行政裁量權給予有效規(guī)制，進一步強化了海關稽查在加強事中事后監(jiān)管方面的職能作用。三是降低企業(yè)經(jīng)營成本。新海關稽查條例以為被稽查人“降本減負”為出發(fā)點，通過對使用計算機記賬、核算的有關企業(yè)、單位，一般情況下不再要求將會計記錄打印成書面記錄保管，不再要求被稽查人向海關報送進出口貨物購買、銷售、加工、使用、損耗和庫存等情況資料等，簡化海關手續(xù)，減輕企業(yè)負擔，進一步降低制度性交易成本。四是促進社會共管共治。新海關稽查條例注重從政府行政管控轉向開放合作治理，通過確立企業(yè)主動披露、委托專業(yè)機構出具專業(yè)結論，以及將被稽查人未按照規(guī)定編制或隱匿、篡改賬簿有關情況通報所在地財政部門等制度，創(chuàng)新了海關管理模式，充分發(fā)揮其他部門、行業(yè)組織和企業(yè)共管共治的作用，推動建立海關、社會力量以及企業(yè)三方協(xié)同治理機制。

問題三：新海關稽查條例完善了稽查職責權限。根據(jù)新海關稽查條例，海關稽查可以行使哪些具體職權？

海關稽查條例的修訂較好地實現(xiàn)了與《海關法》、《行政強制法》等上位法的銜接，明確了海關稽查的定位，厘清了稽查職權的邊界。根據(jù)新海關稽查條例的規(guī)定，海關實施稽查時，可以行使查閱、復制被稽查人的賬簿、單證等有關資料；檢查與進出口活動有關的生產(chǎn)經(jīng)營情況和貨物；詢問被稽查人的法定代表人、主要負責人員和其他有關人員與進出口活動有關的情況和問題；查詢被稽查人在商業(yè)銀行或者其他金融機構的存款賬戶；查封、扣押其賬簿、單證等有關資料以及相關電子數(shù)據(jù)存儲介質，查封、扣押有關進出口貨物等職權。

問題四：新海關稽查條例明確了海關稽查的定位，厘清了稽查職權的邊界。同時完善了稽查執(zhí)法程序，可確?；闄嘣陉柟庀逻\行，保障企業(yè)合法的權益。請問新海關稽查條例及其實施辦法從哪些方面對稽查程序進行了規(guī)范？

完善的稽查執(zhí)法程序，是新海關稽查條例及其實施辦法的重要亮點。新海關稽查條例及其實施辦法通過科學的程序設計，可有效防止執(zhí)法人員不作為、亂作為。主要程序包括：一是完善稽查告知制度。新海關稽查條例及其實施辦法規(guī)定的告知內(nèi)容包括告知稽查的實施、告知被稽查人的權利、告知稽查結論，同時還特別規(guī)定發(fā)現(xiàn)被稽查人涉嫌違法或者少征、漏征稅款的，應當書面征求被稽查人意見，充分保障了被稽查人的知情權、陳述權、申辯權以及尋求法律救濟等權利。二是明確回避制度。新海關稽查條例規(guī)定，海關進行稽查時，海關工作人員與被稽查人有直接利害關系，應當回避；新實施辦法對回避制度進行細化規(guī)定，確?；乇苤贫嚷涞綄嵦帯Ｈ菑娀O(jiān)督制約機制。新海關稽查條例明晰了內(nèi)部層級核批制度，將海關行使重大稽查職權的內(nèi)部核批由“經(jīng)海關關長批準”明確規(guī)定為“經(jīng)直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批準”，同時還進一步完善了海關稽查執(zhí)法資格制度和雙人作業(yè)制度等，規(guī)范執(zhí)法行為，強化監(jiān)督制約。

問題五：除了完善的稽查執(zhí)法程序是新海關稽查條例的亮點，新海關稽查條例還有那些亮點？

新海關稽查條例還是有很多亮點的，像新海關稽查條例規(guī)定了海關根據(jù)稽查工作需要可以收集特定商品、行業(yè)與進出口活動有關的信息；海關稽查可以委托社會專業(yè)機構，以及被稽查人也可委托社會專業(yè)機構出具專業(yè)結論，委托社會專業(yè)機構出具專業(yè)結論也是新條例及其實施辦法的一個亮點；還有新海關稽查條例確立了企業(yè)主動披露制度，這也是一大亮點。

海關收集特定商品、行業(yè)與進出口活動有關的信息是海關稽查部門為了解進出口貿(mào)易情況，印證商品、行業(yè)進出口貿(mào)易風險狀況，對商品、行業(yè)進出口貿(mào)易及有關信息，進行收集、整理、分析而開展的貿(mào)易調查工作。海關稽查部門通過貿(mào)易調查及時掌握和總結商品、行業(yè)基本經(jīng)營狀況、貿(mào)易運作模式，通過風險分析和預警，在服務國家宏觀經(jīng)濟決策，提高海關監(jiān)管執(zhí)法效能等方面發(fā)揮了重要作用。新海關稽查條例是第一部對貿(mào)易調查作出制度安排的海關行政法規(guī)，明確了海關貿(mào)易調查的對象、范圍和內(nèi)容，以及相關單位負有配合的義務，將進一步強化貿(mào)易調查制度的應有功效。

委托社會專業(yè)機構出具專業(yè)結論是新海關稽查條例的一大亮點，出臺后很多社會專業(yè)機構對該項制度都非常關注。社會專業(yè)機構作為獨立的第三方，具有專業(yè)性強、客觀公正等優(yōu)勢，引入社會專業(yè)機構提供專業(yè)服務已成為各國政府以及國內(nèi)稅務、證券監(jiān)管等部門所普遍采用的做法。

早在2008年，海關便啟動了委托社會專業(yè)機構提供專業(yè)服務的試點工作，在海關向社會力量購買服務方面進行了有益的探索和嘗試。2013年9月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，對海關相關工作起到了重要的推動作用。截至2015年底，全國海關共委托專業(yè)機構提供專業(yè)服務共稽查企業(yè)5065家，查發(fā)各類問題1887起，稽查補稅入庫16.38億元。為了保證此項工作的持續(xù)有效開展，新海關稽查條例對委托社會專業(yè)機構作出規(guī)定，并在新實施辦法中對相關具體事宜予以明確和細化，對于充分發(fā)揮該項制度在創(chuàng)新海關管理方式、提高海關管理效能、促進社會共同治理等方面的積極作用具有重要意義。

問題六：委托社會專業(yè)機構有這么多優(yōu)勢，那究竟哪些專業(yè)機構可以接受海關委托呢？海關是如何選擇專業(yè)機構的？

海關稽查條例實施辦法規(guī)定，會計師事務所、稅務師事務所或者其他具備會計、稅務等相關資質和能力的專業(yè)機構均可接受海關委托。海關引入專業(yè)機構堅持公平、公正和公開的原則，根據(jù)專業(yè)機構的征信情況、執(zhí)業(yè)水平以及具體稽查事項的要求選擇符合條件的專業(yè)機構進行委托。

問題七：新海關稽查條例修訂的還有一個亮點是確立了企業(yè)主動披露制度，什么是主動披露制度？

進出口企業(yè)、單位主動向海關如實報告海關尚未掌握的其違反海關監(jiān)管規(guī)定的行為并接受海關處理的，海關可以認定有關企業(yè)、單位主動披露。主動披露制度主要目的是引導和鼓勵企業(yè)加強自我管理和自我檢查，形成企業(yè)自律、主動報告、主動糾錯的誠信驅動機制，將海關與企業(yè)由過去單純的管理與被管理的關系轉變?yōu)楹献鞴糙A關系，促進企業(yè)守法經(jīng)營，提升海關執(zhí)法效能。

問題八：主動披露制度會給企業(yè)具體帶來哪些好處呢？

一是企業(yè)實現(xiàn)自我糾錯的有效途徑。主動披露制度框架下，海關引導鼓勵企業(yè)通過自查主動發(fā)現(xiàn)并報告問題，這為出現(xiàn)問題的企業(yè)提供了一個主動糾錯的機會，將有效提升企業(yè)自律管理能力，促進企業(yè)規(guī)范管理，提高企業(yè)競爭力。二是從輕、減輕或不予行政處罰。對主動披露的進出口企業(yè)、單位，違反海關監(jiān)管規(guī)定的，海關應當從輕或減輕行政處罰；違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。三是減免稅款滯納金。對主動披露并補繳稅款的進出口企業(yè)、單位，海關可以減免滯納金。我們鼓勵廣大進出口企業(yè)、單位積極開展主動披露，切實享受到該制度帶來的政策紅利。

問題九：新海關稽查條例及其實施辦法的亮點基本都是在減輕企業(yè)成本和負擔方面做出了修改，那么企業(yè)在海關稽查過程中，應如何配合海關工作呢？

接受并配合海關稽查是進出口企業(yè)、單位的法定義務。根據(jù)新海關稽查條例及其實施辦法規(guī)定，被稽查人應承擔如下義務：一是依法接受海關稽查，如實反映情況，提供賬簿、單證等有關資料。二是依法設置、編制會計資料，真實、準確、完整地記錄和反映進出口業(yè)務的有關情況，并按照規(guī)定期限保管有關資料。三是配合海關工作，并提供必要的工作條件和協(xié)助。需要特別強調的是，如果被稽查人不配合海關稽查工作，海關有權予以行政處罰，此次新海關稽查條例及其實施辦法還加大了相關的處罰力度。

問題十：新海關稽查條例及其實施辦法已分別于10月1日和11月1日實施，為了保障這兩個制度的順利實施，海關總署采取了哪些應對措施？

新海關稽查條例及其實施辦法的實施將對廣大進出口企業(yè)帶來較大影響，關系企業(yè)切實利益。為了保障順利實施，海關總署從三個方面采取措施：一是制定配套制度，促進新海關稽查條例及其實施辦法落地生根。隨著海關稽查條例及其實施辦法的實施，海關以適應上位法規(guī)定為基本思路，堅持執(zhí)法為民、公正公平原則，一攬子修訂完善稽查配套制度，目前正在修訂《海關稽查操作規(guī)程》，進一步細化新海關稽查條例及其實施辦法的相關規(guī)定，明確稽查工作的程序和要求，以使新制度得到全面、準確的落實。二是開展規(guī)范解讀，提高執(zhí)法統(tǒng)一性。海關總署已經(jīng)多次組織海關系統(tǒng)內(nèi)外的專家對新海關稽查條例修訂內(nèi)容進行專業(yè)、規(guī)范解讀。在此基礎上，今年將組織一線稽查執(zhí)法人員開展專業(yè)培訓，實現(xiàn)業(yè)務培訓全覆蓋，還將開展大規(guī)模的崗位練兵，推行稽查執(zhí)法資格考試和持證上崗，促進海關稽查人員熟練掌握新規(guī)定、新要求，提高執(zhí)法能力。三是開展對外宣傳，增強社會認知度。新海關稽查條例及其實施辦法出臺后，海關多次通過電視臺、報刊、微信、微博以及制作宣傳畫、組織召開企業(yè)座談會等方式，對條例的相關內(nèi)容進行廣泛宣傳，使廣大進出口企業(yè)及時掌握了解新法規(guī)、新內(nèi)容，提高守法意識，推動企業(yè)健康、穩(wěn)定發(fā)展。

問題十一：稽查權是海關的重要執(zhí)法權，能否結合新海關稽查條例及其實施辦法的修訂，海關在規(guī)范稽查行政裁量權方面做了哪些努力？

行政裁量權對彌補法律法規(guī)的局限性，保證海關全面高效履職，維護個案公平正義具有重要作用。但如不加以合理規(guī)制，容易被濫用，使國家利益和行政相對人的合法權益受到損害。為此，近幾年來海關總署積極采取措施大力規(guī)制執(zhí)法領域的行政裁量權，主要包括：依法制定裁量基準，針對重點執(zhí)法領域的行政裁量權制定規(guī)制措施，加強對行政裁量權行使的監(jiān)督檢查等。

新海關稽查條例及其實施辦法將規(guī)制行政裁量權作為一項立法重要考量因素，如：對原海關稽查條例徑行稽查的“特殊情形”作出細化規(guī)定（在被稽查人有重大違法嫌疑，其賬簿、單證等有關資料以及進出口貨物可能被轉移、隱匿、毀棄等緊急情況下）；對海關行使查詢存款賬戶，查封、扣押等重大稽查職權的審批層級進行明確（直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長）。