全面深化財(cái)稅配套改革 有效防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)各級(jí)政府債務(wù)的總量規(guī)模仍處于安全區(qū)，但不能基于總量風(fēng)險(xiǎn)可控而輕視若干主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。有必要把地方債的制度建設(shè)問(wèn)題還原到財(cái)稅配套改革中。需要考慮在一個(gè)商業(yè)性的金融體系之上，構(gòu)建一個(gè)興利除弊的政策性融資體制，允許地方政府在有效制度規(guī)則約束下合理利用自己的財(cái)政空間去貫徹地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，助推實(shí)現(xiàn)合理融資業(yè)務(wù)

根據(jù)2013年審計(jì)署公告，我國(guó)地方政府性債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但存在“地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)較快”等問(wèn)題。就地方債的相關(guān)熱點(diǎn)話題，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者采訪了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康。

記者：當(dāng)前地方政府性債務(wù)存在哪些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)？

賈康：我國(guó)各級(jí)政府債務(wù)的總量規(guī)模仍處于安全區(qū)，但不能基于總量風(fēng)險(xiǎn)可控而輕視若干主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

首先是與制度安排缺陷相關(guān)的“不透明”及其風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)以隱性負(fù)債為主，不利于防范風(fēng)險(xiǎn)。一旦風(fēng)險(xiǎn)越過(guò)臨界點(diǎn)，則只能以“滅火”的方式去平息事態(tài)，可能對(duì)政府公信力造成明顯損害。

其次，一些局部區(qū)域和項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)結(jié)果顯示，截至2012年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)的債務(wù)率高于100%。

第三，部分地方和單位違規(guī)融資和違規(guī)使用債務(wù)資金帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

記者：應(yīng)如何有效防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？

賈康：有必要把地方債的制度建設(shè)問(wèn)題還原到財(cái)稅配套改革中，結(jié)合黨的十八大和十八屆三中全會(huì)的精神，把地方債的風(fēng)險(xiǎn)防控把握好。

首先，在堅(jiān)持分稅制改革的成果基礎(chǔ)上進(jìn)一步，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀要求，按照“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)舉債權(quán)、一級(jí)產(chǎn)權(quán)”這樣一個(gè)邏輯連接，在扁平化的中央、省、市縣3級(jí)框架里，實(shí)質(zhì)性地深化財(cái)稅體制配套改革，改進(jìn)完善轉(zhuǎn)移支付制度，從而一并解決地方債風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題。

第二，在走向“陽(yáng)光化”的地方政府債務(wù)管理上，首先要分兩大類管理地方債務(wù)：一般債務(wù)，如地方公債，不與具體項(xiàng)目掛鉤；專項(xiàng)債務(wù)，如市政債，就掛鉤于具體項(xiàng)目，積極合理細(xì)化各自的管理方式方法。同時(shí)，要結(jié)合《預(yù)算法》的修訂，明確地以“正面表述”方式規(guī)定地方債的發(fā)行條件、程序、審批、監(jiān)督和績(jī)效考評(píng)等要求，以利于逐步和更大步伐地以規(guī)范的地方公債和市政債，置換、替代隱性債。

第三，對(duì)于如何“治存量”，有效防控風(fēng)險(xiǎn)，建議從全面監(jiān)控結(jié)合聚焦區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境的視角，設(shè)計(jì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的“技術(shù)路線”。

記者：目前，我國(guó)部分地區(qū)的債務(wù)率高企，未來(lái)應(yīng)如何進(jìn)一步健全地區(qū)金融生態(tài)？

賈康：目前，地方政府對(duì)融資平臺(tái)的干預(yù)難以避免，“政策性融資”及其引發(fā)的一系列問(wèn)題將長(zhǎng)期存在。鑒于此，我們需要考慮在一個(gè)商業(yè)性的金融體系之上，在央行以貨幣政策進(jìn)行總量調(diào)控的同時(shí)，構(gòu)建一個(gè)興利除弊的政策性融資體制，允許地方政府在有效制度規(guī)則約束下合理利用自己的財(cái)政空間去貫徹地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，助推實(shí)現(xiàn)合理融資業(yè)務(wù)。地方融資平臺(tái)在以后的存續(xù)期內(nèi)，應(yīng)主要對(duì)應(yīng)那些有現(xiàn)金流的項(xiàng)目建設(shè)。另外，要探索防范風(fēng)險(xiǎn)的償債基金，并積極引導(dǎo)PPP（“公私合作”伙伴關(guān)系機(jī)制）的發(fā)展。

基于以上，我們必須研討的是化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制，使之納入體制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新之中，在全面配套改革中實(shí)現(xiàn)金融支持與地方發(fā)展的良性匹配。根據(jù)地方債自發(fā)自還改革試點(diǎn)的最新部署，10個(gè)地區(qū)的自發(fā)自還與市場(chǎng)化機(jī)制有前所未見的緊密結(jié)合—要引入有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)于發(fā)債地的政府作出信用評(píng)級(jí)，在市場(chǎng)約束下更真實(shí)地表現(xiàn)融資成本和更透明地促成風(fēng)險(xiǎn)防控。這體現(xiàn)了“陽(yáng)光融資”取向下制度建設(shè)的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，值得肯定。