劉佐：宏觀稅負(fù)的調(diào)整是經(jīng)濟(jì)問題也是政治問題

合理調(diào)整宏觀稅負(fù)——“十三五”稅制改革的基礎(chǔ)

——劉佐談“十三五”稅制改革之二

確定合理的宏觀稅負(fù)水平是稅制建設(shè)的基礎(chǔ)，是保證財(cái)政收入、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生的必要條件。這里所說的宏觀稅負(fù)水平指一個(gè)國家的稅收收入占本國國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。為了統(tǒng)一口徑，便于比較，本文中使用的我國和外國的財(cái)政收入、稅收收入數(shù)據(jù)均不包括社會保險(xiǎn)稅費(fèi)，財(cái)政收入中不包括債務(wù)收入。

一、關(guān)于我國宏觀稅負(fù)水平的基本判斷

從宏觀稅負(fù)水平來看，我國目前存在著名義稅負(fù)偏低、實(shí)際政府負(fù)擔(dān)過重的問題。根據(jù)財(cái)政部和國家統(tǒng)計(jì)局公布的2014年全國稅收收入119175.3億元、國內(nèi)生產(chǎn)總值636139.0億元計(jì)算，當(dāng)年我國的宏觀稅負(fù)水平為18.7%，不僅明顯低于發(fā)達(dá)國家30%左右的宏觀稅負(fù)水平，而且明顯低于很多發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家的宏觀稅負(fù)水平，甚至低于本國1984年的宏觀稅負(fù)水平（19.8%）。

但是，由于同時(shí)存在著大量的非稅政府負(fù)擔(dān)，我國納稅人的實(shí)際政府負(fù)擔(dān)并不輕。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2013年全國財(cái)政收入中的非稅收入為18678.9億元，政府性基金收入為52268.7億元（扣除國有土地使用權(quán)出讓金以后為13126.7億元，以下括號內(nèi)的數(shù)字口徑均同此），社會保險(xiǎn)費(fèi)收入為27022.0億元，國有企業(yè)資本經(jīng)營收入為1713.4億元，合計(jì)99683.0億元（60541.0億元），分別相當(dāng)于當(dāng)年全國稅收收入的90.2%（54.8%）和國內(nèi)生產(chǎn)總值的17.0%（10.3%）。上述全國稅收收入和各種非稅收入合計(jì)210213.7億元（171071.7億元），相當(dāng)于當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的35.7%（29.1%）。

根據(jù)國際貨幣基金組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，2012年部分國家的政府收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重如下：美國29.1%，日本48.1%，法國46.7%，瑞典51.6%，澳大利亞32.8%，泰國23.1%，蒙古34.2%，埃及24.1%，突尼斯32.4%，巴西37.6%，智利23.7%，俄羅斯43.9%，羅馬尼亞34.5%。

二、影響一個(gè)國家宏觀稅負(fù)水平的主要因素

一個(gè)國家宏觀稅負(fù)水平的高低通常由本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府職能范圍和程度、政府取得財(cái)政收入的形式、稅制設(shè)計(jì)和稅收管理的水平等主要因素決定；在一定條件下，也會受到其他國家宏觀稅負(fù)水平的影響。

1．經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。一般來說，隨著一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，其宏觀稅負(fù)水平也會相應(yīng)上升；發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高于發(fā)展中國家，其宏觀稅負(fù)水平通常也高于發(fā)展中國家；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的發(fā)展中國家，其宏觀稅負(fù)水平通常也高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低的發(fā)展中國家。我國改革開放三十多年來，特別是步入社會主義市場經(jīng)濟(jì)軌道，國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展，國民收入大幅度增長，這是國民負(fù)稅能力逐步增強(qiáng)和宏觀稅負(fù)逐步上升的基礎(chǔ)。

2．政府職能范圍和程度。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，政府職能應(yīng)當(dāng)不斷優(yōu)化，為國民提供更多、更好的公共產(chǎn)品。現(xiàn)代國家的政府不僅要維護(hù)自身的政治統(tǒng)治，而且注重保持國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和環(huán)境保護(hù)。目前，我國正處在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要?dú)v史時(shí)期，政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生、保護(hù)資源和環(huán)境等方面的任務(wù)極為繁重，需要強(qiáng)大的財(cái)政支持。

3．政府取得財(cái)政收入的形式。在當(dāng)今世界，絕大多數(shù)國家、特別是實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的國家，都以稅收為政府財(cái)政收入的主要來源，這是由稅收的特點(diǎn)和職能作用決定的。自從20世紀(jì)80年代中期我國實(shí)行國營企業(yè)“利改稅”和工商稅制改革以后，稅收收入已經(jīng)成為財(cái)政收入最主要的來源。2014年全國財(cái)政收入140370.0億元，其中稅收收入占84.9％。但是，從發(fā)展趨勢來看不容樂觀：1994年稅收收入占全國財(cái)政收入的比重曾經(jīng)高達(dá)98.3％，自1995年起上述比重呈逐漸下降趨勢，2001年至2014年期間幾乎逐年下降，2014年比2000年下降了9.0個(gè)百分點(diǎn)，比1994年下降了個(gè)13.4百分點(diǎn)。如果考慮到還有大量非稅政府收入的存在，我國的稅收收入占全部政府收入的比重就更低了，2014年只有52.6%（64.6%）。

根據(jù)國際貨幣基金組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，2012年部分國家稅收收入占全部政府收入的比重如下：美國64.6%，日本36.4%，法國59.3%，丹麥96.3%，瑞典71.7%，澳大利亞80.2%，泰國81.4%，蒙古59.9%，埃及60.0%，突尼斯65.7%，毛里求斯79.9%，巴西70.2%，智利85.7%，哥倫比亞52.0%，俄羅斯54.7%，匈牙利55.2%，羅馬尼亞57.4%。

4．稅制設(shè)計(jì)和稅收管理的水平。前者包括稅制結(jié)構(gòu)、稅種、納稅人、稅目、稅率、計(jì)征方法、稅收優(yōu)惠等稅制要素的設(shè)計(jì)是否科學(xué)、合理，后者包括稅務(wù)部門的稅收管理和相關(guān)的社會管理是否嚴(yán)密、有效，而且兩者都與一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會管理水是密切相關(guān)。從現(xiàn)實(shí)情況來看，我國的稅制設(shè)計(jì)和稅收管理都需要進(jìn)一步完善，同時(shí)要受到本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會管理水平的制約。

此外，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，一個(gè)國家的宏觀稅負(fù)水平會不同程度地受到其他國家宏觀稅負(fù)水平的影響：如果本國的宏觀稅負(fù)水平過高，納稅人難以承受，就可能出現(xiàn)大量資本外流、移民、逃稅和避稅等情況。

三、衡量一個(gè)國家宏觀稅負(fù)水平的主要方法

衡量一個(gè)國家宏觀稅負(fù)水平的高低通常采用橫向比較、縱向比較兩種方法。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將宏觀稅負(fù)與政府提供的公共服務(wù)一并考察。

1．橫向比較，即將本國的宏觀稅負(fù)水平與其他國家的宏觀稅負(fù)水平相比較。目前發(fā)達(dá)國家的宏觀稅負(fù)水平一般不低于20％（如加拿大、澳大利亞、法國和德國），部分國家超過30％（如冰島、挪威、瑞典和新西蘭），個(gè)別國家甚至超過40％（如丹麥）；發(fā)展中國家的宏觀稅負(fù)水平大多在10％至20％之間（如印尼、泰國、埃及、毛里求斯、羅馬尼亞、亞美尼亞、哥倫比亞和秘魯），也有不少國家超過20％（如匈牙利、俄羅斯、土耳其、哈薩克斯坦、蒙古、突尼斯、巴西和智利）。由此可見，我國的宏觀稅負(fù)水平明顯低于發(fā)達(dá)國家的宏觀稅負(fù)水平，在發(fā)展中國家中屬于中等水平。

2．縱向比較，即將本國不同年度的宏觀稅負(fù)水平相比較。20世紀(jì)80年代中期稅制改革以后，我國的宏觀稅負(fù)水平曾經(jīng)達(dá)到20％以上（1985年曾經(jīng)到到22.6％），隨后逐步下降，1993年降至12.0％。1994年稅制改革以后的3年間，這種狀況仍然沒有扭轉(zhuǎn)，1996年降至9.7％。1997年以后逐年回升，2011年以后穩(wěn)定在18.5％以上。出現(xiàn)上述一段時(shí)間宏觀稅負(fù)水平持續(xù)下降的的主要原因，一是稅制改革和稅收政策調(diào)整時(shí)，由于政策和技術(shù)方面的原因，國家采取了不少減稅讓利的措施；二是當(dāng)時(shí)企業(yè)，特別是作為國民經(jīng)濟(jì)骨干力量和主要稅源的國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，從總體來看還不夠理想；三是當(dāng)時(shí)稅收征收管理中還存在著不少薄弱環(huán)節(jié)，稅收流失還比較嚴(yán)重。后來，由于中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)效益不斷提高，稅制和稅收政策逐步穩(wěn)定、完善，稅收征收管理水平迅速提高，宏觀稅負(fù)水平隨之逐步快速回升。

此外，應(yīng)當(dāng)將宏觀稅負(fù)水平與政府提供公共服務(wù)的水平一并考察：如果宏觀稅負(fù)水平比較高，政府提供公共服務(wù)的水平也比較高，國民也會比較滿意。反之，如果宏觀稅負(fù)水平比較低，政府提供公共服務(wù)的水平也比較低，國民也不會滿意。從另一個(gè)角度來看，如果政府提供公共服務(wù)的水平比較高，有利于提高國民的納稅遵從度；反之，如果政府提供公共服務(wù)的水平比較低，則不利于提高國民的納稅遵從度。

四、目前可以考慮采取的調(diào)整宏觀稅負(fù)水平的措施

上述名義宏觀稅負(fù)偏低、實(shí)際政府負(fù)擔(dān)偏重的問題，不僅是一個(gè)嚴(yán)重的財(cái)政、稅收問題，也是一個(gè)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題，甚至可以說是一個(gè)嚴(yán)重的政治問題。這個(gè)問題不解決好，不僅會削弱國家的財(cái)政和宏觀調(diào)控，而且不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生，不利于國家的民主、法制建設(shè)。因此，可以考慮從調(diào)整國民收入分配和財(cái)政分配格局，減少非稅收入，完善稅制，加強(qiáng)管理入手，采取下列措施，在“十三五”期間（2016年至2020年）將我國的名義宏觀稅負(fù)水平逐步提高到25％左右，同時(shí)使納稅人的實(shí)際政府負(fù)擔(dān)水平比“十二五”期間（2011年至2015年）明顯下降：

1．通過稅費(fèi)改革，加強(qiáng)財(cái)政收入管理，建立完整、規(guī)范的政府收入制度，調(diào)整財(cái)政收入結(jié)構(gòu)：將各級政府及其所屬部門的財(cái)政性收入逐步納入公共財(cái)政預(yù)算，禁止一切違法收入；加大財(cái)政收入中稅收收入所占的比重，降低非稅收入的比重；合理劃分中央政府與地方政府的財(cái)政、稅收收入，充分調(diào)動中央和地方兩個(gè)方面的積極性。

2．完善稅制，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善不同稅類、稅種的設(shè)置和稅制要素設(shè)計(jì)，適時(shí)適當(dāng)調(diào)整稅收政策。

3．積極開發(fā)新的稅源，發(fā)現(xiàn)新的稅收增長點(diǎn)。在當(dāng)前，高新技術(shù)產(chǎn)品、奢侈性消費(fèi)品和行為、房地產(chǎn)、新興產(chǎn)業(yè)和行業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、各類新興市場主體、高收入階層的發(fā)展等方面尤為值得關(guān)注。

4．大力加強(qiáng)稅收征收管理，減少稅收流失，降低稅收征納成本。

5．完善財(cái)政支出管理，提供與宏觀稅負(fù)水平相適應(yīng)的公共服務(wù)。