稅收優(yōu)惠亂象致財政減收3萬億

內(nèi)容摘要：業(yè)內(nèi)專家不完全統(tǒng)計，2010和2011年全國因減免稅減少財政收入1.63萬億和1.51萬億，其中區(qū)域性稅收優(yōu)惠是重要構成原因。

根據(jù)近日財政部官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國已經(jīng)出臺實施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策多達30項，還有一些區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策項目正在申請中。

而據(jù)業(yè)內(nèi)專家的不完全統(tǒng)計，2010和2011年全國因減免稅減少財政收入1.63萬億元和1.51萬億元，其中區(qū)域性稅收優(yōu)惠是重要構成原因。

如今這些大量處于含糊狀態(tài)且“各自為戰(zhàn)”的優(yōu)惠政策出現(xiàn)了不可避免的負面效應。這些負面效應正迅速外擴并且引發(fā)了越來越顯著的集體非理性，不僅損害了稅制的權威性，還降低了稅法的公平性，嚴重削弱了其作為收入再分配手段的調(diào)節(jié)作用。

稅收優(yōu)惠土政策五花八門

我國稅收優(yōu)惠政策多散見于地方招商引資過程中，為增強自身競爭優(yōu)勢，吸引優(yōu)勢資源，地方政府常常會出臺打法律擦邊球的稅收優(yōu)惠“土政策”。這些“土政策”主要表現(xiàn)以下幾種形式:

巧用“獎勵”變相減稅。由于國家明令禁止地方政府擅自減免企業(yè)稅收，通過財政扶持企業(yè)的方式成為各地普遍采用的做法。盡管財政扶持名義上采取產(chǎn)業(yè)扶持或獎勵的形式，但實際仍與企業(yè)稅收掛鉤，屬于變相減免企業(yè)稅收。

“先征后返”是優(yōu)惠主形式。在天津市武清區(qū)招商引資政策中就明文規(guī)定，外商投資的生產(chǎn)型企業(yè)經(jīng)營期在十年以上的，從獲利年度起，第一年和第二年免征外商投資企業(yè)所得稅，第三年至第五年減半征收外商投資企業(yè)所得稅。外商投資企業(yè)的外國投資者，用利潤增資，或作為資本開辦其他外商投資企業(yè)，經(jīng)營期不少于5年的，退還其再投資部分已繳納所得稅稅款的40%;對于產(chǎn)品出口型企業(yè)或先進技術型企業(yè)，全部退還其再投資部分已繳納的稅款。

地方政府直接發(fā)文進行稅收優(yōu)惠。如廣西2012發(fā)布的《欽南區(qū)加快推進“十億產(chǎn)業(yè)億元企業(yè)崛起工程”和承接產(chǎn)業(yè)轉移的優(yōu)惠政策》指出對年納稅額在5000萬元以上的企業(yè)，給予不超過10名在欽州繳納個人所得稅的高層管理人才按照本人繳納的個人所得稅地方所得部分1∶1比例的獎勵。對年納稅額在1億元以上的企業(yè)，給予不超過20名在欽州繳納個人所得稅的高層管理人才按照本人繳納的個人所得稅地方所得部分1∶1比例的獎勵。

優(yōu)惠政策副作用不容小覷

北京大學法學院教授、中國財稅法學研究會會長劉劍文在接受記者采訪時指出，過多過濫的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策會引導社會主體將精力聚焦于優(yōu)惠政策上，滋生“會哭的孩子有奶吃”、“一心一意謀發(fā)展、照章納稅，倒不如爭取政策優(yōu)惠”等投機心理和不良現(xiàn)象，其后果必然是整個社會創(chuàng)新能力不強，經(jīng)濟社會綜合運行效率低下，還會導致大大小小的“稅收洼地”侵蝕稅基。

在北京大學國家發(fā)展研究院聯(lián)合阿里巴巴集團聯(lián)合發(fā)布的《中西部小微企業(yè)經(jīng)營與融資現(xiàn)狀調(diào)研報告》稱，“中西部地區(qū)僅29.21%的小微企業(yè)感受到了政府的政策扶持”，不足三成。

北京市華稅律師事務所主任、全國律協(xié)財稅法專業(yè)委員會副主任兼秘書長劉天永認為，五花八門的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策不能提升市場競爭的公平性，不適應新階段上使市場機制在生產(chǎn)要素和商品流動中充分發(fā)揮其作用的客觀要求。

首都經(jīng)貿(mào)大學財稅學院丁蕓教授認為，濫用稅收優(yōu)惠政策會造成各地惡性競爭，損害國家利益，也影響企業(yè)間的公平競爭。還會導致權力尋租和暗箱操作行為。一些政府官員以招商引資和發(fā)展地方經(jīng)濟為借口，官商勾結，暗箱操作，低價賤賣國有土地和國有資產(chǎn)；或者以爭取和提供優(yōu)惠政策為籌碼，向客商索取或變相索取干股、賄賂等好處。

入世承諾要求稅收優(yōu)惠透明

國務院在近日發(fā)布《國務院關于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》指出，我國目前一些稅收等優(yōu)惠政策擾亂了市場秩序，影響國家宏觀調(diào)控政策效果，甚至可能違反我國對外承諾，引發(fā)國際貿(mào)易摩擦。

中國政法大學財稅金融法研究所教授施正文在接受記者采訪時介紹，WTO的原則和規(guī)則不僅應體現(xiàn)在其成員的國內(nèi)法規(guī)定中，更重要的是在執(zhí)行中的實際結果。按照WTO協(xié)議的規(guī)定，成員方的任何一級行政機關對貿(mào)易的不當或違法行為都應由其中央政府負責，稅務機關或稅務人員的執(zhí)法違法不但會破壞我國的人世承諾，損害政府信譽，而且會導致WTO其他成員的報復，給我國的對外經(jīng)濟貿(mào)易帶來負面影響。

因此，無論是從促進市場開放、保證自由競爭的角度出發(fā)，還是從非歧視性原則和法制統(tǒng)一、透明度原則的要求出發(fā)，都要求稅務執(zhí)法尺度要嚴明公正，標準統(tǒng)一。而我國的稅收優(yōu)惠政策散見于國務院、財政部、國家稅務總局發(fā)布的種種通知、規(guī)定之中，沒有一部統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠法，造成政策規(guī)定雖多，卻缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性，法律約束性差。有的地區(qū)經(jīng)常根據(jù)自身的利益需要擅自對稅收優(yōu)惠進行減免或擴大，造成朝令夕改的混亂狀況。

通過法律規(guī)范稅收優(yōu)惠政策

劉劍文教授提出，在我國，雖然針對各個稅種都有自己的稅收優(yōu)惠政策，但是，沒有統(tǒng)一的關于稅收優(yōu)惠的法律政策體系。因此，我們建議應盡快制定專門關于稅收優(yōu)惠政策的完整法律體系，通過法律的手段規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，明確稅收優(yōu)惠的目標和產(chǎn)業(yè)導向，做到有法可依，避免地方政府因自身利益的需要以人為因素進行隨意變更，朝令夕改。另外，由于法律具有較長時間的穩(wěn)定性，不宜經(jīng)常修改，而國家的經(jīng)濟和政策又會隨著形勢的發(fā)展而不斷調(diào)整，因此，借鑒國外的一些經(jīng)驗，在稅法中，我們要貫徹調(diào)整所要遵循的原則和規(guī)范，明確制定優(yōu)惠的目標、原則，列舉優(yōu)惠的各個方面。而具體的優(yōu)惠方法則由國務院制定行政法規(guī)，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和條件的變化做階段性的處理，以適應經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化而不斷調(diào)整。同時，建立監(jiān)督機制使稅收優(yōu)惠政策真正落到實處，避免出現(xiàn)執(zhí)法空洞和暗箱操作。