工程項目是企業(yè)自行或者委托其他單位進行的建造、安裝活動。重大工程項目往往體現(xiàn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和中長期發(fā)展規(guī)劃，對于提高企業(yè)再生產(chǎn)能力和支撐保障能力、促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有關(guān)鍵作用。國有及國有控股大型企業(yè)的重大工程項目，在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)進步中更是舉足輕重。同時應(yīng)當(dāng)看到，由于工程項目投入資源多、占用資金大、建設(shè)工期長、涉及環(huán)節(jié)多、多種利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，構(gòu)成經(jīng)濟犯罪和腐敗問題的“高危區(qū)”?，F(xiàn)實中，工程資金高估冒算，招投標(biāo)環(huán)節(jié)的暗箱操作，曝光的“豆腐渣”工程，以及相關(guān)經(jīng)濟犯罪和腐敗案例時有發(fā)生，引發(fā)社會各界對工程領(lǐng)域的批評和關(guān)注。針對工程項目的特點和存在的問題，《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第11號——工程項目》全面梳理了立項、設(shè)計、招標(biāo)、建設(shè)和竣工驗收等主要流程（見圖1），找出各流程環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險，并提出了相應(yīng)的管控措施。

　　一、工程立項

　　工程立項屬于項目決策過程，是對擬建項目的必要性和可行性進行技術(shù)經(jīng)濟論證，對不同建設(shè)方案進行技術(shù)經(jīng)濟比較并做出判斷和決定的過程。立項決策正確與否，直接關(guān)系到項目建設(shè)成敗。

　?。ㄒ唬┕こ塘㈨椓鞒?

　　工程立項階段的主要工作包括編制項目建議書、可行性研究、項目評估和決策，具體流程見圖2。

　　（二）工程立項環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險及管控措施

　　1．編制項目建議書

　　項目建議書是企業(yè)（項目建設(shè)單位）根據(jù)工程投資意向、綜合考慮產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營計劃等提出的建設(shè)某一工程項目的建議文件，是對擬建項目提出的框架性總體設(shè)想。對于非重大項目，也可以不編制項目建議書，但仍需開展可行性研究。項目建議書的內(nèi)容一般包括：（1）項目的必要性和依據(jù)；（2）產(chǎn)品方案、擬建規(guī)模和建設(shè)地點的初步設(shè)想；（3）投資估算、資金籌措方案設(shè)想；（4）項目的進度安排；（5）經(jīng)濟效果和社會效益的初步估計；（6）環(huán)境影響的初步評價等。項目建議書編制完成后，應(yīng)報企業(yè)決策機構(gòu)審議批準(zhǔn)，并視法規(guī)要求和具體情況報有關(guān)政府部門審批或備案。該環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險是：投資意向與國家產(chǎn)業(yè)政策和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略脫節(jié)；項目建議書內(nèi)容不合規(guī)、不完整，項目性質(zhì)、用途模糊，擬建規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)不明確，項目投資估算和進度安排不協(xié)調(diào)。

　　主要管控措施：第一，企業(yè)應(yīng)當(dāng)明確投資分析、編制和評審項目建議書的職責(zé)分工。第二，企業(yè)應(yīng)當(dāng)全面了解所處行業(yè)和地區(qū)的相關(guān)政策規(guī)定，以法律法規(guī)和政策規(guī)定為依據(jù)，結(jié)合實際建設(shè)條件和經(jīng)濟環(huán)境變化趨勢，客觀分析投資機會，確定工程投資意向。第三，企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家和行業(yè)有關(guān)要求，結(jié)合本企業(yè)實際，規(guī)定項目建議書的主要內(nèi)容和格式，明確編制要求；在編制過程中，要對工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、投資規(guī)模和進度計劃等進行分析論證，做到協(xié)調(diào)平衡。第四，對于專業(yè)性較強和較為復(fù)雜的工程項目，可以委托專業(yè)機構(gòu)進行工程投資分析，編制項目建議書。第五，企業(yè)決策機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對項目建議書進行集體審議，必要時，可以成立專家組或委托專業(yè)機構(gòu)進行評審；承擔(dān)評審任務(wù)的專業(yè)機構(gòu)不得參與項目建議書的編制。第六，根據(jù)國家規(guī)定應(yīng)當(dāng)報批的項目建議書必須及時報批并取得有效批文。

　　2．可行性研究

　　企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的項目建議書開展可行性研究、編制可行性研究報告。可行性研究報告的主要內(nèi)容包括：（1）項目概況；（2）項目建設(shè)的必要性和市場預(yù)測；（3）項目建設(shè)選址及建設(shè)條件論證；（4）建設(shè)規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容；（5）項目外部配套建設(shè)；（6）環(huán)境保護，勞動保護與衛(wèi)生防疫，消防、節(jié)能、節(jié)水；（7）總投資及資金來源；（8）經(jīng)濟、社會效益；（9）項目建設(shè)周期及進度安排；（10）招投標(biāo)法規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容等。項目建議書和可行性研究報告中的投資估算，是項目立項的重要依據(jù)，也是研究、分析項目投資經(jīng)濟效果的重要條件?？尚行匝芯繄蟾嬉唤?jīng)批準(zhǔn)，投資估算就是具體項目投資的最高限額，其誤差一般應(yīng)控制在10%以內(nèi)。該環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險是：缺乏可行性研究，或可行性研究流于形式，導(dǎo)致決策不當(dāng)，難以實現(xiàn)預(yù)期效益，甚至可能導(dǎo)致項目失??；可行性研究的深度達不到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和實際要求，無法為項目決策提供充分、可靠的依據(jù)；

　　主要管控措施：第一，企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家和行業(yè)有關(guān)規(guī)定以及本企業(yè)實際，確定可行性研究報告的內(nèi)容和格式，明確編制要求。第二，委托專業(yè)機構(gòu)進行可行性研究的，應(yīng)當(dāng)制定專業(yè)機構(gòu)的選擇標(biāo)準(zhǔn)，確保可行性研究科學(xué)、準(zhǔn)確、公正。在選擇專業(yè)機構(gòu)時，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注其專業(yè)資質(zhì)、業(yè)績和聲譽、專業(yè)人員素質(zhì)、相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)驗等。第三，切實做到投資、質(zhì)量和進度控制的有機統(tǒng)一，即技術(shù)先進性和經(jīng)濟可行性要有機結(jié)合。建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要符合企業(yè)實際情況和財力、物力的承受能力，技術(shù)要先進適用，對于擬采用的工藝，既要考慮其對產(chǎn)品質(zhì)量的提升作用，又要考慮企業(yè)營銷狀況和走勢，避免盲目追求技術(shù)先進而造成投資損失浪費。

　　3．項目評審與決策

　　可行性研究報告形成后，企業(yè)應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門或委托具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)，對可行性研究報告進行全面審核和評價，提出評審意見，作為項目決策的重要依據(jù)。該環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險是：項目評審流于形式，誤導(dǎo)項目決策；權(quán)限配置不合理，或者決策程序不規(guī)范，導(dǎo)致決策失誤，給企業(yè)帶來巨大經(jīng)濟損失。

　　主要管控措施：第一，企業(yè)應(yīng)當(dāng)組建項目評審組或委托具有資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)對可行性研究報告進行評審。項目評審組成員不得參與可行性研究，委托專業(yè)機構(gòu)進行評審的，該專業(yè)機構(gòu)不得參與項目可行性研究；評審組成員應(yīng)當(dāng)熟悉工程業(yè)務(wù)，并具有較廣泛的代表性；評審組的決策機制不能簡單采用“少數(shù)服從多數(shù)”原則，而要充分兼顧項目投資、質(zhì)量、進度各方面的不同意見；項目評審應(yīng)實行問責(zé)制，評審組成員要對其出具的評審意見承擔(dān)責(zé)任。第二，在項目評審中，要重點關(guān)注項目投資方案、投資規(guī)模、資金籌措、生產(chǎn)規(guī)模、布局選址、技術(shù)、安全、環(huán)境保護等方面情況，核實相關(guān)資料的來源和取得途徑是否真實、可靠，特別要對經(jīng)濟技術(shù)可行性進行深入分析和全面論證。第三，企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)こ添椖窟M行決策，決策過程必須有完整的書面記錄，并實行決策責(zé)任追究制度。重大工程項目，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)董事會或者類似決策機構(gòu)集體審議批準(zhǔn)，任何個人不得單獨決策或者擅自改變集體決策意見，防止出現(xiàn)“一言堂”、“一支筆”。

　　工程項目立項后、正式施工前，建設(shè)單位（為同后文中出現(xiàn)的設(shè)計單位、監(jiān)理單位、施工單位等區(qū)分，下文中將一律以“建設(shè)單位”替代“企業(yè)”）還應(yīng)當(dāng)依法取得建設(shè)用地、城市規(guī)劃、環(huán)境保護、安全、施工等方面的許可。例如：通過“招標(biāo)、拍賣、掛牌”等方式獲得土地使用權(quán)，向人防主管部門報批人防規(guī)劃設(shè)計，向園林主管部門報批綠化規(guī)劃方案，在開工前向建設(shè)行政主管部門申請辦理施工許可證等。

　　二、工程設(shè)計

　　（一）工程設(shè)計流程

　　項目立項后，能否保證工程質(zhì)量，加快建設(shè)進度，節(jié)省工程投資，設(shè)計工作十分重要。根據(jù)國家規(guī)定，一般工業(yè)項目設(shè)計可按初步設(shè)計和施工圖設(shè)計兩個階段進行，對于技術(shù)上復(fù)雜、在設(shè)計時有一定難度的工程，可以按初步設(shè)計、技術(shù)設(shè)計和施工圖設(shè)計三個階段進行。對于大型建設(shè)項目，如大型礦區(qū)、油田等的設(shè)計除按上述規(guī)定分為三個階段外，還應(yīng)進行總體規(guī)劃設(shè)計或總體設(shè)計；對于小型工程項目，也可以簡化為施工圖設(shè)計一個階段。本文主要介紹初步設(shè)計和施工圖設(shè)計。

　?。ǘ┕こ淘O(shè)計環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險及管控措施

　　1．初步設(shè)計

　　建設(shè)單位可以自行完成初步設(shè)計或委托其他單位進行初步設(shè)計。初步設(shè)計是整個設(shè)計構(gòu)思基本形成的階段。通過初步設(shè)計可以明確擬建工程在指定地點和規(guī)定期限內(nèi)建設(shè)的技術(shù)可行性和經(jīng)濟合理性，同時確定主要技術(shù)方案、工程總造價和主要技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)。初步設(shè)計階段的一項重要工作是編制設(shè)計概算。設(shè)計概算是在投資估算的控制下由設(shè)計單位根據(jù)初步設(shè)計的圖紙及說明，利用國家或地區(qū)發(fā)布的概算指標(biāo)、概算定額或綜合指標(biāo)預(yù)算定額、設(shè)備材料預(yù)算價格等資料，運用科學(xué)的方法計算和確定建筑安裝工程全部建設(shè)費用的經(jīng)濟文件。設(shè)計概算是編制項目投資計劃、確定和控制項目投資的依據(jù)，也是簽訂施工合同的基礎(chǔ)依據(jù)。該環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險是：設(shè)計單位不符合項目資質(zhì)要求；初步設(shè)計未進行多方案比選；設(shè)計人員對相關(guān)資料研究不透徹，初步設(shè)計出現(xiàn)較大疏漏；設(shè)計深度不足，造成施工組織不周密、工程質(zhì)量存隱患、投資失控以及投產(chǎn)后運行成本過高等。

　　主要管控措施：第一，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)引入競爭機制，盡量采用招標(biāo)方式確定設(shè)計單位，根據(jù)項目特點選擇具有相應(yīng)資質(zhì)和經(jīng)驗的設(shè)計單位。第二，在工程設(shè)計合同中，要細化設(shè)計單位的權(quán)利和義務(wù)，特別是一個項目由幾個單位共同設(shè)計時，要指定一個設(shè)計單位為主體設(shè)計單位，主體設(shè)計單位對建設(shè)項目設(shè)計的合理性和整體性負(fù)責(zé)。第三，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向設(shè)計單位提供開展設(shè)計所需的詳細的基礎(chǔ)資料，并進行有效的技術(shù)經(jīng)濟交流，避免因資料不完整造成設(shè)計保守、投資失控等問題。第四，建立嚴(yán)格的初步設(shè)計審查和批準(zhǔn)制度，通過嚴(yán)格的復(fù)核、專家評議等制度，層層把關(guān)，確保評審工作質(zhì)量。在初步設(shè)計審查中，技術(shù)方案是審查的核心和重點，重大技術(shù)方案必須進行技術(shù)經(jīng)濟分析比較、多方案比選。此外，還應(yīng)關(guān)注初步設(shè)計規(guī)模是否與可行性研究報告、設(shè)計任務(wù)書一致，有無夾帶項目、超規(guī)模、超面積和超標(biāo)準(zhǔn)的問題。

　　2．施工圖設(shè)計

　　施工圖設(shè)計主要是通過圖紙，把設(shè)計者的意圖和全部設(shè)計結(jié)果表達出來，作為施工建造的依據(jù)。與施工圖設(shè)計直接關(guān)聯(lián)的是施工圖預(yù)算。施工圖預(yù)算是在施工圖設(shè)計完成后、工程開工前，根據(jù)已批準(zhǔn)的施工圖紙、現(xiàn)行的預(yù)算定額、費用定額和所在地區(qū)人工、材料、設(shè)備與機械臺班等資源價格，按照規(guī)定的計算程序確定工程造價的技術(shù)經(jīng)濟文件。對建設(shè)單位而言，施工圖預(yù)算是確定工程招標(biāo)控制價的依據(jù)，也是撥付工程款及辦理工程結(jié)算的依據(jù)。對施工單位而言，施工圖預(yù)算是施工單位投標(biāo)報價的參考依據(jù)，也是安排調(diào)配施工力量，組織材料供應(yīng)的依據(jù)。該環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險是：概預(yù)算嚴(yán)重脫離實際，導(dǎo)致項目投資失控；工程設(shè)計與后續(xù)施工未有效銜接或過早銜接，導(dǎo)致技術(shù)方案未得到有效落實，影響工程質(zhì)量，或造成工程變更，發(fā)生重大經(jīng)濟損失。

　　主要管控措施：第一，建立嚴(yán)格的概預(yù)算編制與審核制度。概預(yù)算的編制要嚴(yán)格執(zhí)行國家、行業(yè)和地方政府有關(guān)建設(shè)和造價管理的各項規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，完整、準(zhǔn)確地反映設(shè)計內(nèi)容和當(dāng)時當(dāng)?shù)氐膬r格水平。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織工程、技術(shù)、財會等部門的相關(guān)專業(yè)人員或委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)對編制的概算進行審核，重點審查編制依據(jù)、項目內(nèi)容、工程量的計算、定額套用等是否真實、完整和準(zhǔn)確。如發(fā)現(xiàn)施工圖預(yù)算如超過初步設(shè)計批復(fù)的投資概算規(guī)模，應(yīng)對項目概算進行修正，并經(jīng)審批。第二，建立嚴(yán)格的施工圖設(shè)計管理制度和交底制度。在對施工圖設(shè)計進行審查時，應(yīng)重點關(guān)注施工圖設(shè)計深度能否滿足全面施工及各類設(shè)備安裝要求，施工圖設(shè)計質(zhì)量是否符合國家和行業(yè)規(guī)定，各專業(yè)工種之間是否做到了有效配合等。施工圖設(shè)計基本完成后，應(yīng)召開施工圖會審會議，由建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位等共同審閱施工圖文件，設(shè)計單位應(yīng)進行技術(shù)交底，介紹設(shè)計意圖和技術(shù)要求，及時溝通問題，修改不符合實際和有錯誤的圖紙，會議應(yīng)形成書面紀(jì)要。第三，制定嚴(yán)格的設(shè)計變更管理制度。設(shè)計單位應(yīng)當(dāng)提供全面、及時的現(xiàn)場服務(wù)，避免設(shè)計與施工相脫節(jié)的現(xiàn)象發(fā)生，減少設(shè)計變更的發(fā)生。對確需進行的變更，應(yīng)盡量控制在設(shè)計階段，采用層層審批等方法，以使投資得到有效控制。因設(shè)計單位的過失造成設(shè)計變更的，應(yīng)由設(shè)計單位承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。第四，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)和本單位管理要求執(zhí)行各項設(shè)計報批要求，上一環(huán)節(jié)尚未批準(zhǔn)的，不得進入下一環(huán)節(jié)，杜絕出現(xiàn)邊勘察、邊設(shè)計、邊施工的“三邊”現(xiàn)象。第五，可以引入設(shè)計監(jiān)理，提高設(shè)計質(zhì)量。

　　三、工程招標(biāo)

　　工程招標(biāo)是指建設(shè)單位在立項之后、項目發(fā)包之前，依照法定程序，以公開招標(biāo)或邀請招標(biāo)等方式，鼓勵潛在的投標(biāo)人依據(jù)招標(biāo)文件參與競爭，通過評標(biāo)擇優(yōu)選定中標(biāo)人的一種經(jīng)濟活動。實行招投標(biāo)是提高工程項目建設(shè)相關(guān)工作公開性、公平性、公正性和透明度的重要制度安排，是防范和遏制工程領(lǐng)域商業(yè)賄賂的有效舉措。

　　（一）工程招標(biāo)流程

　　工程招標(biāo)一般包括招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)五個主要環(huán)節(jié)（見圖3）。

　?。ǘ┕こ陶袠?biāo)環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險及管控措施

　　1．招標(biāo)

　　這一階段的主要工作包括招標(biāo)前期準(zhǔn)備和招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告的編制與發(fā)布。在招標(biāo)前期準(zhǔn)備階段，應(yīng)確定招標(biāo)組織方式（自行招標(biāo)、委托招標(biāo)）和招標(biāo)方式（公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)）等。招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告可以由招標(biāo)人自行編制，也可以委托專業(yè)招標(biāo)機構(gòu)編制。投標(biāo)資格的審查可以在投標(biāo)前審查（資格預(yù)審），也可以在開標(biāo)后審查（資格后審）。該環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險是：招標(biāo)人肢解建設(shè)項目，致使招標(biāo)項目不完整，或逃避公開招標(biāo)；投標(biāo)資格條件因人而設(shè)，未做到公平、合理，可能導(dǎo)致中標(biāo)人并非最優(yōu)選擇；相關(guān)人員違法違紀(jì)泄露標(biāo)底，存在舞弊行為。

　　主要管控措施：第一，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本單位實際情況，本著公開、公正、平等競爭的原則，建立健全本單位的招投標(biāo)管理制度，明確應(yīng)當(dāng)進行招標(biāo)的工程項目范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)程序，以及投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)等各環(huán)節(jié)的管理要求。第二，工程立項后，對于是否采用招標(biāo)，以及招標(biāo)方式、標(biāo)段劃分等，應(yīng)由建設(shè)單位工程管理部門牽頭提出方案，報經(jīng)建設(shè)單位招標(biāo)決策機構(gòu)集體審議通過后執(zhí)行。第三，建設(shè)單位確需劃分標(biāo)段組織招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)進行科學(xué)分析和評估，提出專業(yè)意見；劃分標(biāo)段時，應(yīng)當(dāng)考慮項目的專業(yè)要求、管理要求、對工程投資的影響以及各項工作的銜接，不得違背工程施工組織設(shè)計和招標(biāo)設(shè)計方案，將應(yīng)當(dāng)由一個承包單位完成的工程項目肢解成若干部分發(fā)包給幾個承包單位。第四，招標(biāo)公告的編制要公開、透明，嚴(yán)格根據(jù)項目特點確定投標(biāo)人的資格要求，不得根據(jù)“意向中標(biāo)人”的實際情況確定投標(biāo)人資格要求。建設(shè)單位不具備自行招標(biāo)能力的，應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的招標(biāo)機構(gòu)代理招標(biāo)。第五，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目特點決定是否編制標(biāo)底；需要編制標(biāo)底的，標(biāo)底編制過程和標(biāo)底應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保密。

　　2．投標(biāo)

　　投標(biāo)主要包括項目現(xiàn)場考察、投標(biāo)預(yù)備會、投標(biāo)文件的編制和遞交。招標(biāo)人可以根據(jù)招標(biāo)項目的具體情況，組織投標(biāo)人考察項目現(xiàn)場，以便投標(biāo)人更為深入地了解項目情況。招標(biāo)人可以召開投標(biāo)預(yù)備會，解答投標(biāo)人對工程項目提出的具體問題。之后，投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件的要求編制投標(biāo)文件，投標(biāo)文件必須對招標(biāo)文件提出的實質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng)。該環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險是：招標(biāo)人與投標(biāo)人串通投標(biāo)，存在舞弊行為；投標(biāo)人的資質(zhì)條件不符合要求或、冒用他人名義投標(biāo)，可能導(dǎo)致工程質(zhì)量難以達到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)等。

　　主要管控措施：第一，對投標(biāo)人的信息采取嚴(yán)格的保密措施，防止投標(biāo)人之間串通舞弊。第二，科學(xué)編制招標(biāo)公告，合理確定投標(biāo)人資格要求，盡量擴大潛在投標(biāo)人的范圍，增強市場競爭性。第三，嚴(yán)格按照招標(biāo)公告或資格預(yù)審文件中確定的投標(biāo)人資格條件對投標(biāo)人進行實質(zhì)審查，通過查驗資質(zhì)原件、實地考察，或到工商和稅務(wù)機關(guān)調(diào)查核實等方式，確定投標(biāo)人的實際資質(zhì)，預(yù)防假資質(zhì)中標(biāo)。第四，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)履行完備的標(biāo)書簽收、登記和保管手續(xù)。簽收人要記錄投標(biāo)文件簽收日期、地點和密封狀況，簽收標(biāo)書后應(yīng)將投標(biāo)文件存放在安全保密的地方，任何人不得在開標(biāo)前開啟投標(biāo)文件。

　　3．開標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)

　　投標(biāo)工作結(jié)束后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織開標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)。開標(biāo)時間和地點應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中預(yù)先確定。評標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)。評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件確定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對投標(biāo)文件進行評審和比較，推薦合格的中標(biāo)候選人。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序從中標(biāo)候選人中確定中標(biāo)人，向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書。開標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險是：開標(biāo)不公開、不透明，損害投標(biāo)人利益；評標(biāo)委員會成員缺乏專業(yè)水平，或者建設(shè)單位向評標(biāo)委員會施加影響，致使評標(biāo)流于形式；評標(biāo)委員會成員與投標(biāo)人串通作弊，損害招標(biāo)人利益。

　　主要管控措施：第一，開標(biāo)過程應(yīng)邀請所有投標(biāo)人或其代表出席，并委托公證機構(gòu)進行檢查和公證。第二，依法組建評標(biāo)委員會，確保其成員具有較高的職業(yè)道德水平，并具備招標(biāo)項目專業(yè)知識和豐富經(jīng)驗。評標(biāo)委員會成員名單在中標(biāo)結(jié)果確定前應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保密。評標(biāo)委員會成員和參與評標(biāo)的有關(guān)工作人員不得私下接觸投標(biāo)人，不得收受投標(biāo)人任何形式的商業(yè)賄賂。第三，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)為保證評標(biāo)委員會獨立、客觀地進行評標(biāo)工作創(chuàng)造良好條件，不得向評標(biāo)委員會成員施加影響，干擾其客觀評判。第四，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)在評標(biāo)報告中詳細說明每位成員的評價意見以及集體評審結(jié)果，對于中標(biāo)候選人和落標(biāo)人要分別陳述具體理由。每位成員應(yīng)對其出具的評審意見承擔(dān)個人責(zé)任。第五，中標(biāo)候選人是1個以上時，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的程序和權(quán)限，由決策機構(gòu)審議決定中標(biāo)人。

　　4．簽訂合同

　　中標(biāo)人確定后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)同中標(biāo)人訂立書面合同，雙方不得另行訂立背離招標(biāo)文件實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。在工程項目的合同管理方面，除應(yīng)當(dāng)遵循《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第16號——合同管理》的統(tǒng)一要求外，還應(yīng)特別注意以下幾個方面。第一，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)制定工程合同管理制度，明確各部門在工程合同管理和履行中的職責(zé)，嚴(yán)格按照合同行使權(quán)力和履行義務(wù)。第二，建設(shè)工程施工合同、各類分包合同、工程項目施工內(nèi)部承包合同應(yīng)當(dāng)按照國家或本建設(shè)單位制定的示范文本的內(nèi)容填寫，清楚列明質(zhì)量、進度、資金、安全等各項具體標(biāo)準(zhǔn)，有施工圖紙的，施工圖紙是合同的重要附件，與合同具有同等法律效力。第三，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)建立合同履行執(zhí)行情況臺賬，記錄合同的實際履約情況，并隨時督促對方當(dāng)事人及時履行其義務(wù)，建設(shè)單位的履約情況也應(yīng)及時做好記錄并經(jīng)對方確認(rèn)。

　　四、工程建設(shè)

　　本指引中的工程建設(shè)指的是工程建設(shè)實施，即施工階段。建設(shè)成本、進度和質(zhì)量的具體控制主要就在這一階段?；玖鞒桃妶D4。

　　在工程建設(shè)階段，有幾項重要工作穿插在施工過程中，包括工程監(jiān)理、工程物資采購和工程價款結(jié)算等。工程監(jiān)理是指具有相關(guān)資質(zhì)的監(jiān)理單位受建設(shè)單位的委托，依據(jù)國家批準(zhǔn)的工程項目建設(shè)文件、有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和工程建設(shè)監(jiān)理合同及其他工程建設(shè)合同，代替建設(shè)單位對承建單位的工程建設(shè)實施監(jiān)控的一種專業(yè)化服務(wù)活動。監(jiān)理單位接受委任后應(yīng)組建現(xiàn)場監(jiān)理機構(gòu)，并在發(fā)布開工通知前進駐工地，及時開展監(jiān)理工作。工程監(jiān)理本身就是工程中一項重要的監(jiān)控措施，它與建設(shè)期間的其他工作是緊密聯(lián)系在一起的，相關(guān)風(fēng)險及管控措施結(jié)合其他環(huán)節(jié)一并說明，不再單列。

　　下面將側(cè)重介紹工程施工過程中的質(zhì)量、進度、安全控制，物資采購控制，以及工程價款結(jié)算控制和工程變更控制等。

　　（一）施工質(zhì)量、進度和安全的主要管控措施

　　建設(shè)單位和承包單位（施工單位）應(yīng)按設(shè)計和開工前簽訂的合同所確定的工期、進度計劃等相關(guān)要求進行施工建設(shè)，并采用科學(xué)規(guī)范的管理方式保證施工質(zhì)量、進度和安全。

　　該環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險有：盲目趕進度，犧牲質(zhì)量、費用目標(biāo)，導(dǎo)致質(zhì)量低劣，費用超支；質(zhì)量、安全監(jiān)管不到位，存在質(zhì)量隱患。主要管控措施如下。

　　在工程進度管控方面：第一，監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)理進度控制體系，明確相關(guān)程序、要求和責(zé)任。第二，承包單位應(yīng)按合同規(guī)定的工程進度編制詳細的分階段或分項進度計劃，報送監(jiān)理機構(gòu)審批后，嚴(yán)格按照進度計劃開展工作。制定的進度計劃應(yīng)當(dāng)適合建設(shè)工程的實際條件和施工現(xiàn)場的實際情況，并與承包單位勞動力、材料、機械設(shè)備的供應(yīng)計劃協(xié)調(diào)一致。確需調(diào)整進度的，必須優(yōu)先保證質(zhì)量，并同建設(shè)單位、監(jiān)理機構(gòu)達成一致意見。第三，承包單位至少應(yīng)按月對完成投資情況進行統(tǒng)計、分析和對比，工程的實際進度與批準(zhǔn)的合同進度計劃不符時，承包單位應(yīng)提交修訂合同進度計劃的申請報告，并附原因分析和相關(guān)措施，報監(jiān)理機構(gòu)審批。

　　在工程質(zhì)量管控方面：第一，承包單位應(yīng)當(dāng)建立全面的質(zhì)量控制制度，按照國家相關(guān)法律法規(guī)和本單位質(zhì)量控制體系進行建設(shè)，并在施工前列出重要的質(zhì)量控制點，報經(jīng)監(jiān)理機構(gòu)同意后，在此基礎(chǔ)上實施質(zhì)量預(yù)控。質(zhì)量控制點中的重點控制對象包括：人的行為，關(guān)鍵過程、關(guān)鍵操作，施工設(shè)備材料的性能和質(zhì)量，施工技術(shù)參數(shù)，某些工序之間的作業(yè)順序，有些作業(yè)之間的技術(shù)間歇時間、新工藝、新技術(shù)、新材料的應(yīng)用，對工程質(zhì)量產(chǎn)生重大影響的施工方法等。第二，承包單位應(yīng)按合同約定對材料、工程設(shè)備以及工程的所有部位及其施工工藝進行全過程的質(zhì)量檢查和檢驗，定期編制工程質(zhì)量報表，報送監(jiān)理機構(gòu)審查。關(guān)鍵工序作業(yè)人員必須持證上崗。第三，監(jiān)理機構(gòu)有權(quán)對工程的所有部位及其施工工藝進行檢查驗收，發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量不符合要求的，應(yīng)當(dāng)要求承包單位立即返工修改，直至符合驗收標(biāo)準(zhǔn)為止。對于主要工序作業(yè)，只有監(jiān)理機構(gòu)審驗后，才能進行下道工序。

　　在安全建設(shè)管控方面：第一，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)加強對施工單位的安全檢查，并授權(quán)監(jiān)理機構(gòu)按合同約定的安全工作內(nèi)容監(jiān)督、檢查承包單位安全工作的實施。此外，建設(shè)單位不得對承包單位、監(jiān)理機構(gòu)等提出不符合建設(shè)工程安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和強制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的要求，不得壓縮合同約定的工期。建設(shè)單位在編制工程概算時，應(yīng)當(dāng)確定建設(shè)工程安全作業(yè)環(huán)境及安全施工措施所需費用。第二，工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)理，并對建設(shè)工程安全生產(chǎn)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。在實施監(jiān)理過程中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位整改；情況嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位暫時停止施工，并及時報告建設(shè)單位。第三，承包單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立安全生產(chǎn)管理機構(gòu)，配備專職安全生產(chǎn)管理人員，依法建立安全生產(chǎn)、文明施工管理制度，細化各項安全防范措施。承包單位應(yīng)當(dāng)對所承擔(dān)的建設(shè)工程進行定期和專項安全檢查，并做好安全檢查記錄。

　　施工過程中的造價控制主要體現(xiàn)在編制資金使用計劃和工程款結(jié)算方面，可參見“工程價款結(jié)算”部分。

　?。ǘ┕こ涛镔Y采購的主要管控措施

　　工程物資包括材料和設(shè)備。為了保證項目順利進行，需要按照施工進度需要，及時購置材料和設(shè)備。材料和設(shè)備采購一般占到工程總造價的60%以上，對工程投資、進度、質(zhì)量等具有重大影響。該環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險是：工程物資采購過程控制不力，材料和設(shè)備質(zhì)次價高，不符合設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和合同要求，影響工程質(zhì)量和進度。在工程物資采購管理方面，除應(yīng)當(dāng)遵循《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第7號——采購業(yè)務(wù)》的統(tǒng)一要求外，還應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注以下方面：第一，重大設(shè)備和大宗材料的采購應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)方式。第二，對于由承包單位購買的工程物資，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)采取必要措施，確保工程物資符合設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和合同要求。首先，在施工合同中，建設(shè)單位應(yīng)具體說明建筑材料和設(shè)備應(yīng)達到的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，明確責(zé)任追究方式。其次，對于承包單位提供的重要材料和工程設(shè)備，應(yīng)由監(jiān)理機構(gòu)進行檢驗，查驗材料合格證明和產(chǎn)品合格證書，一般材料要進行抽檢。未經(jīng)監(jiān)理人員簽字，工程物資不得在工程上使用或安裝，不得進行下一道工序施工。再次，運入施工場地的材料、工程設(shè)備，包括備品、備件、安裝專用工器具等，必須專用于合同工程，未經(jīng)監(jiān)理人員同意，承包單位不得運出施工場地或挪作他用。

　?。ㄈ┕こ虄r款結(jié)算的主要管控措施

　　建設(shè)單位與承包單位之間的工程價款結(jié)算是建設(shè)期間的一項重要內(nèi)容。根據(jù)財政部、建設(shè)部《建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》的規(guī)定，工程價款結(jié)算，是指對建設(shè)工程的發(fā)包承包合同價款進行約定和依據(jù)合同約定進行工程預(yù)付款、工程進度款、工程竣工價款結(jié)算的活動。施工合同簽訂后，建設(shè)單位一般先向承包單位支付一筆預(yù)付款，之后，按周期或項目目標(biāo)撥付工程進度款。實際工作中，工程進度款大部分按月結(jié)算。年終或工程竣工后進行清算（工程進度款結(jié)算程序見圖5）。該環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險是建設(shè)資金使用管理混亂，項目資金不落實，導(dǎo)致工程進度延遲或中斷。

　　主要管控措施：第一，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)建立完善的工程價款結(jié)算制度，明確工作流程和職責(zé)權(quán)限劃分，并切實遵照執(zhí)行。財會部門應(yīng)當(dāng)安排專職的工程財會人員，認(rèn)真開展工程項目核算與財務(wù)管理工作。第二，資金籌集和使用應(yīng)與工程進度協(xié)調(diào)一致，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目組成（分部、分項工程）結(jié)合時間進度編制資金使用計劃，作為資產(chǎn)管控和工程價款結(jié)算的重要依據(jù)。這方面的管控措施同時可參照《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第6號——資金活動》。第三，建設(shè)單位財會部門應(yīng)當(dāng)加強與承包單位和監(jiān)理機構(gòu)的溝通，準(zhǔn)確掌握工程進度，確保財務(wù)報表能夠準(zhǔn)確、全面地反映資產(chǎn)價值，并根據(jù)施工合同約定，按照規(guī)定的審批權(quán)限和程序辦理工程價款結(jié)算。建設(shè)單位財會部門應(yīng)認(rèn)真審核相關(guān)憑證，嚴(yán)格按合同規(guī)定的付款方式付款，既不應(yīng)違規(guī)預(yù)支，也不得無故拖欠。第四，施工過程中，如果工程的實際成本突破了工程項目預(yù)算，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)及時分析原因，按照規(guī)定的程序予以處理。

　?。ㄋ模┕こ套兏闹饕芸卮胧?

　　工程建設(shè)周期通常較長。在建設(shè)過程中由于某些情況發(fā)生變化，如建設(shè)單位對工程提出新要求、出現(xiàn)設(shè)計錯誤、外部環(huán)境條件產(chǎn)生變化等，有時需要對工程進行必要變更。工程變更包括工程量變更、項目內(nèi)容的變更、進度計劃的變更、施工條件的變更等，但最終往往表現(xiàn)為設(shè)計變更（以設(shè)計變更為例，基本流程見圖6）。該環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險是現(xiàn)場控制不當(dāng)，工程變更頻繁，導(dǎo)致費用超支、工期延誤。

　　主要管控措施：第一，建設(shè)單位要建立嚴(yán)格的工程變更審批制度，嚴(yán)格控制工程變更，確需變更的，要按照規(guī)定程序盡快辦理變更手續(xù)，減少經(jīng)濟損失。對于重大的變更事項，必須經(jīng)建設(shè)單位、監(jiān)理機構(gòu)和承包單位集體商議，同時嚴(yán)加審核文件，提高審批層級，依法需報有關(guān)政府部門審批的，必須取得同意變更的批復(fù)文件。第二，工程變更獲得批準(zhǔn)后，應(yīng)盡快落實變更設(shè)計和施工，承包單位應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)全面落實變更指令。第三，如因人為原因引發(fā)工程變更，如設(shè)計失誤、施工缺陷等，應(yīng)當(dāng)追究當(dāng)事單位和人員的責(zé)任。第四，對工程變更價款的支付實施更為嚴(yán)格的審批制度，變更文件必須齊備，變更工程量的計算必須經(jīng)過監(jiān)理機構(gòu)復(fù)核并簽字確認(rèn)，防止承包單位虛列工程費用。

　　五、工程驗收

　?。ㄒ唬┛⒐を炇樟鞒?

　　竣工驗收指工程項目竣工后由建設(shè)單位會同設(shè)計、施工、監(jiān)理單位以及工程質(zhì)量監(jiān)督部門等，對該項目是否符合規(guī)劃設(shè)計要求以及建筑施工和設(shè)備安裝質(zhì)量進行全面檢驗的過程?？⒐を炇找话憬⒃诜蛛A段驗收的基礎(chǔ)之上，前一階段已經(jīng)完成驗收的工程項目在全部工程驗收時原則上不再重新驗收?？⒐を炇帐侨鏅z驗建設(shè)項目質(zhì)量和投資使用情況的重要環(huán)節(jié)，其基本流程見圖7。

　?。ǘ┛⒐を炇窄h(huán)節(jié)的主要風(fēng)險及管控措施

　　在竣工驗收環(huán)節(jié)，除對工程質(zhì)量進行驗收，還有竣工結(jié)算和竣工決算兩項重要工作。工程竣工結(jié)算是指承包單位按照合同規(guī)定的內(nèi)容全部完成所承包的工程，經(jīng)驗收質(zhì)量合格并符合合同要求之后，與建設(shè)單位進行的最終工程價款結(jié)算。竣工結(jié)算由承包單位編制，建設(shè)單位可直接進行審查，也可以委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價咨詢機構(gòu)進行審查?？⒐そY(jié)算辦理完畢，建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)確認(rèn)的竣工結(jié)算書在合同約定時間內(nèi)向承包單位支付工程竣工結(jié)算價款?？⒐Q算是以實物數(shù)量和貨幣指標(biāo)為計量單位，綜合反映竣工項目從籌建開始到項目竣工交付使用為止的全部建設(shè)費用、財務(wù)情況和投資效果的總結(jié)性文件。建設(shè)單位應(yīng)在收到工程竣工驗收報告后，及時編制竣工決算?？⒐Q算是辦理固定資產(chǎn)交付使用手續(xù)的依據(jù)，竣工驗收環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險是：竣工驗收不規(guī)范，質(zhì)量檢驗把關(guān)不嚴(yán)，可能導(dǎo)致工程存在重大質(zhì)量隱患；虛報項目投資完成額、虛列建設(shè)成本或者隱匿結(jié)余資金，竣工決算失真；固定資產(chǎn)達到預(yù)定可使用狀態(tài)后，未及時進行估價、結(jié)轉(zhuǎn)。

　　主要管控措施：第一，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)健全竣工驗收各項管理制度，明確竣工驗收的條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序、組織管理和責(zé)任追究等。第二，竣工驗收必須履行規(guī)定的程序，至少應(yīng)經(jīng)過承包單位初檢、監(jiān)理機構(gòu)審核、正式竣工驗收三個程序。正式竣工驗收前，根據(jù)合同規(guī)定應(yīng)當(dāng)進行試運行的，應(yīng)當(dāng)由建設(shè)單位、監(jiān)理單位和承包單位共同參與試運行。試運行符合要求的，才能進行正式驗收。正式驗收時，應(yīng)當(dāng)組成由建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位等組成的驗收組，共同審驗。重大項目的驗收，可吸收相關(guān)方面專家組進行評審。第三，初檢后，確定固定資產(chǎn)達到預(yù)定可使用狀態(tài)的，承包單位應(yīng)及時通知建設(shè)單位，建設(shè)單位會同監(jiān)理單位初驗后應(yīng)及時對項目價值進行暫估，轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)核算。建設(shè)單位財務(wù)部門應(yīng)定期根據(jù)所掌握的工程項目進度核對項目固定資產(chǎn)暫估記錄。第四，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)加強對工程竣工決算的審核，應(yīng)先自行審核，再委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)實施審計；未經(jīng)審計的，不得辦理竣工驗收手續(xù)。第五，建設(shè)單位要加強對完工后剩余物資的管理。工程竣工后，建設(shè)單位對各種節(jié)約的材料、設(shè)備、施工機械工具等，要清理核實，妥善處理。第六，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)檔案管理的規(guī)定，及時收集、整理工程建設(shè)各環(huán)節(jié)的文件資料，建立工程項目檔案。需報政府有關(guān)部門備案的，應(yīng)當(dāng)及時備案。

　　工程項目后評估是指在建設(shè)項目已經(jīng)完成并運行一段時間后，對項目的目的、執(zhí)行過程、效益、作用和影響進行系統(tǒng)的、客觀的分析和總結(jié)的一種技術(shù)經(jīng)濟活動。項目后評估通常安排在工程項目竣工驗收后6個月或1年后，多為效益后評價和過程后評價。工程項目后評估本身就是一項重要的管控措施，建設(shè)單位要予以重視并認(rèn)真用好。首先，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全完工項目的后評估制度，對完工工程項目預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)情況和項目投資效益等進行綜合分析與評價，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，為未來項目的決策和提高投資決策管理水平提出建議。其次，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)采取切實有效措施，保證項目后評估的公開、客觀和公正。原則上，凡是承擔(dān)項目可行性研究報告編制、立項決策、設(shè)計、監(jiān)理、施工等業(yè)務(wù)的機構(gòu)不得從事該項目的后評估工作，以保證后評估的獨立性。最后，要嚴(yán)格落實工程項目決策及執(zhí)行相關(guān)環(huán)節(jié)責(zé)任追究制度，項目后評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為績效考核和責(zé)任追究的依據(jù)。