一、前言
根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)水運(yùn)發(fā)達(dá)地區(qū)的投入產(chǎn)出綜合分析比較，內(nèi)河水運(yùn)具有占地少、能耗低、運(yùn)能大、污染小等比較優(yōu)勢(shì)。加快發(fā)展內(nèi)河水運(yùn)，可以緩解流域土地資源緊張狀況和大宗物資陸路運(yùn)輸壓力，對(duì)節(jié)約使用能源和減少污染物排放都具有積極作用。因此，加快發(fā)展內(nèi)河水運(yùn)，符合中央建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的總體要求，也是完善我國(guó)綜合運(yùn)輸體系結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變交通運(yùn)輸增長(zhǎng)方式、實(shí)現(xiàn)內(nèi)河水運(yùn)又好又快發(fā)展的重要舉措，內(nèi)河水運(yùn)具有廣闊的發(fā)展前景。
截至2007年底，我國(guó)內(nèi)河航道通航里程達(dá)12.3萬(wàn)公里，其中50%為等級(jí)航道。不難看出，我國(guó)內(nèi)河航道總長(zhǎng)度并不短，但大部分“質(zhì)量”跟不上，內(nèi)河運(yùn)輸利用率低。美國(guó)有4.1萬(wàn)公里航道最小水深為2.74米（相當(dāng)于我國(guó)二級(jí)航道），而我國(guó)二級(jí)及以上航道里程還不足4000公里，與之相比差距甚大。
“十一五”期間，我國(guó)將加大政策支持力度，主要建設(shè)以高等級(jí)航道為主體的干支直達(dá)、通江達(dá)海、結(jié)構(gòu)合理的航道體系，到2020年，建成1.9萬(wàn)公里的高等級(jí)航道。實(shí)現(xiàn)這些發(fā)展目標(biāo)，需要投入大量資金，我國(guó)內(nèi)河航道投融資發(fā)展面臨著一次重大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。
二、內(nèi)河航道的經(jīng)濟(jì)特性
水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施需要巨額的資金投入，具有顯著的資本密集特征。內(nèi)河航道建成后很難挪作他用，因而具有較強(qiáng)的資產(chǎn)專用性和成本沉淀性。內(nèi)河航道建設(shè)需要進(jìn)行一次性大規(guī)模投資，零星的投資往往無(wú)效或者不經(jīng)濟(jì)，具有投資的不可分性。經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般認(rèn)為，內(nèi)河航道具有正外部性，很難向非內(nèi)河航道使用者索取回報(bào)以阻止其效果外溢。因此，如果不從社會(huì)的角度來(lái)考慮對(duì)水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施投入的回報(bào)，就會(huì)影響投資收益和投資積極性。從公共性角度來(lái)看，內(nèi)河航道具有公共物品特性，在目前的情況下，內(nèi)河航道比較完全地具有非獨(dú)占性和非排他性。內(nèi)河航道對(duì)所有船舶所有人開放，無(wú)論船舶所有人是否支付費(fèi)用都能使用這種服務(wù)。同時(shí)，在一定的限度內(nèi)，內(nèi)河航道提供服務(wù)的邊際成本為零或極小。
三、內(nèi)河航道投融資典型模式及啟示
�。ㄒ唬┟绹�(guó)模式
發(fā)展內(nèi)河航運(yùn)，建設(shè)現(xiàn)代化航道網(wǎng)是美國(guó)政府的國(guó)策。其有關(guān)法律規(guī)定，有關(guān)航道建設(shè)的投資全由政府承擔(dān)，即使是用于公共運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)專用航道，政府也要承擔(dān)其一半投資。1917年到1985年，國(guó)會(huì)用于航道網(wǎng)建設(shè)資金超過(guò)800億美元，其中還不包括1974～1986年投資于田納西——湯比格比運(yùn)河的20億美元。
在基本建成世界上最發(fā)達(dá)的內(nèi)河航道網(wǎng)絡(luò)后，美國(guó)開始使用其它籌資方式。如征收商業(yè)運(yùn)輸船舶燃油稅，將燃油稅所得收入作為信托基金，用于支付將來(lái)通航相關(guān)支出的一半費(fèi)用。同時(shí)政府批準(zhǔn)征收另一項(xiàng)航道使用稅——港口維護(hù)信托基金，該基金來(lái)源是對(duì)進(jìn)口貨物和國(guó)內(nèi)的貨物收取從價(jià)稅，用來(lái)支付深水港航道維護(hù)的全部費(fèi)用。
（二）德國(guó)模式
德國(guó)十分重視航道建設(shè)，所有航道的管理是聯(lián)邦政府的職能，因此涉及航道建設(shè)、航道設(shè)施維護(hù)和管理的資金全部由國(guó)家負(fù)擔(dān)，征收的航道使用費(fèi)全部上繳國(guó)家財(cái)政，再由國(guó)家撥款作為航道建設(shè)資金的主要來(lái)源。
為籌集更多建設(shè)資金，德國(guó)還廣泛使用貸款建設(shè)航道。其一般方式是以建設(shè)項(xiàng)目為主籌建股份公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)貸款籌建。航道建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)聯(lián)邦政府批準(zhǔn)后，資金來(lái)源主要由聯(lián)邦政府和地方政府財(cái)政撥款，國(guó)家給予無(wú)息貸款。
為使航道維護(hù)有穩(wěn)定的資金來(lái)源，德國(guó)政府從上世紀(jì)初開始對(duì)航道的使用者收取一定的航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)，目前除航行易北、萊茵兩大河流上的船舶無(wú)需繳納航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)外，船舶航行其他河流均需繳納。2004年之前，這部分航養(yǎng)費(fèi)全部直接繳入中央金庫(kù)，作為聯(lián)邦政府的一項(xiàng)非稅收入，與航道維護(hù)管理所需支出并不掛鉤。但自2005年起，這部分航養(yǎng)費(fèi)全部返還給航道管理局，�？钣糜诤降谰S護(hù)，不足部分仍由年度財(cái)政預(yù)算解決。
（三）法國(guó)模式
法國(guó)航道的規(guī)劃、建設(shè)和維護(hù)以及航運(yùn)管理等均由法國(guó)航運(yùn)局統(tǒng)一負(fù)責(zé)。該局的資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政，其次來(lái)源于地方政府和自身收費(fèi)。法國(guó)對(duì)內(nèi)河建設(shè)的投資主要來(lái)源于運(yùn)輸部的“大型工程專用基金”，1976～1980年間共投資7.82億法郎，1984～1988年間投資額高達(dá)40～50億法郎。但由于建設(shè)資金需求面臨和國(guó)家財(cái)政能力有限的矛盾，因此法國(guó)政府采用多種投資方式。
法國(guó)的內(nèi)河航道建設(shè)專項(xiàng)基金主要有3個(gè)來(lái)源：1.設(shè)立的“水運(yùn)交通投資基金”，該基金主要來(lái)源于對(duì)公路、電站的有關(guān)收費(fèi)，法國(guó)內(nèi)河水道新項(xiàng)目建設(shè)資金的45%來(lái)自該項(xiàng)收費(fèi)。2.水費(fèi)（包括工廠的取排水費(fèi)）。3.電費(fèi)，即從電力部門的收入中，每年拿出一部分用于內(nèi)河航道建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。
通過(guò)發(fā)電收益實(shí)現(xiàn)河流的綜合治理利用是德、法兩國(guó)創(chuàng)造的成功經(jīng)驗(yàn)。另外，法國(guó)地方政府也廣開投資渠道，其主要集資方法有三種：1.國(guó)家授權(quán)工程建設(shè)公司向工程所在地方政府、公共團(tuán)體、公司等發(fā)行債券。2.受益地區(qū)提供贊助性投資，投資量取決于受益地區(qū)的面積和人口。3.工程所在地的財(cái)團(tuán)提供貸款。
（四）國(guó)外支持航道發(fā)展的啟示
主要發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)河航道建設(shè)一般全部或大部分由國(guó)家投資，少部分由地方政府投資。由政府財(cái)政撥款進(jìn)行內(nèi)河航道建設(shè)幾乎是發(fā)達(dá)國(guó)家的一致做法。
1.國(guó)家充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)河航道的重要作用，在航道建設(shè)維護(hù)資金上給予了極大的支持。并在航道建設(shè)法規(guī)中明確規(guī)定國(guó)家是航道建設(shè)與管理的主體，建設(shè)管理航道是國(guó)家的職責(zé)。明確航道是社會(huì)公益型基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)該以國(guó)家為主參與投資。同時(shí)適當(dāng)采取多種融資方式，但從總體上看，國(guó)外航道的投資主體依然是中央政府。
2.多渠道籌集資金。如何籌集到足夠的資金用于航道建設(shè)，是一個(gè)棘手的問(wèn)題。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，無(wú)一例外地都實(shí)行了水資源的綜合開發(fā)利用，如以電養(yǎng)航等政策，這種經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。此外，用部分燃油稅、公路收費(fèi)、水費(fèi)等補(bǔ)貼航道建設(shè)，以及發(fā)行債券、吸引社會(huì)投資等，也是常用的支持航道發(fā)展的辦法。
3.依法治航。國(guó)外水運(yùn)發(fā)達(dá)國(guó)家在加大航道建設(shè)維護(hù)資金投入的同時(shí)，大都通過(guò)制定國(guó)家法律、法規(guī)來(lái)保護(hù)內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展。如美國(guó)在1820年以來(lái)就相繼頒布了近40項(xiàng)跟水資源開發(fā)利用相關(guān)的法律法規(guī)，使每條內(nèi)河航道的建設(shè)計(jì)劃都有法可依；德國(guó)在20世紀(jì)60年代就由國(guó)會(huì)頒布了《航道法》，使航道的使用、建設(shè)和管理有法律依據(jù)；法國(guó)于1921年頒布《羅納河開發(fā)治理?xiàng)l例》，作為該航道建設(shè)河管理的法律依據(jù)。這些國(guó)家航道建設(shè)和管理相關(guān)法律法規(guī)體系完善，管理思想明確，手段實(shí)用有效，確保了內(nèi)河航運(yùn)資源的合理、合法、有效的開發(fā)和利用。
四、我國(guó)內(nèi)河航道投融資的主要問(wèn)題
�。ㄒ唬┱匾暢潭炔粔�，投入明顯不足。
新中國(guó)成立以來(lái)，雖然國(guó)家在逐步發(fā)展內(nèi)河航運(yùn)，但由于重視程度不夠，沒有從戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展的高度對(duì)待其發(fā)展，使得政府資金投入明顯不足，甚至政府資金占總投資的比重逐年下降。當(dāng)前國(guó)家對(duì)水運(yùn)建設(shè)的投資增長(zhǎng)速度趕不上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，相較于其他運(yùn)輸方式也是增長(zhǎng)較慢的。1991～2004年水運(yùn)建設(shè)投資增長(zhǎng)速度為15.87%；而同期公路35.42%、鐵路13.70%、民航31.70%、管道5.68%.
（二）投資結(jié)構(gòu)不合理，投資主體不到位。
經(jīng)過(guò)50多年的建設(shè)，我國(guó)內(nèi)河航道建設(shè)已經(jīng)實(shí)施了多元化投資主體和多渠道融資政策。其中投資主體有中央政府、地方政府、企業(yè)、外資等；融資渠道有政府財(cái)政撥款、專用資金、企事業(yè)單位自籌、銀行貸款和利用外資等。但從1991～2004年我國(guó)內(nèi)河航道建設(shè)的投資主體結(jié)構(gòu)看，主要是交通部專用資金和地方自籌，銀行貸款比重逐步加大，而政府財(cái)政支持的力度逐年減少。由于內(nèi)河航道屬于公益性設(shè)施，其建設(shè)資金應(yīng)該是以國(guó)家財(cái)政投入為主，而政府投資主體的不到位大大影響了內(nèi)河航運(yùn)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。
（三）銀行借款成本較高，還貸壓力沉重。
隨著國(guó)家財(cái)政投入比重的不斷減少以及內(nèi)河航運(yùn)建設(shè)要求的不斷提高，交通部和地方部門的壓力逐漸加重，為了更多的籌措資金，地方部門不得不通過(guò)擔(dān)保抵押向金融機(jī)構(gòu)貸款融資。由于航道缺乏直接的投資回報(bào)，少有的交通規(guī)費(fèi)征收也只能滿足短期內(nèi)航道的維護(hù)之用。因此造成融資成本較高，還貸壓力沉重。
�。ㄋ模┑胤脚涮踪Y金落實(shí)難度大
我國(guó)《港口法》明確規(guī)定：縣級(jí)以上有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)保證必要的資金投入，用于港口公用的航道、防波堤、錨地等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，以及應(yīng)當(dāng)采取措施，組織建設(shè)與港口相配套的航道、鐵路、公路、給排水、供電、通信等設(shè)施。但在實(shí)際執(zhí)行中遇到很大困難，各級(jí)政府對(duì)港口公共基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入明顯不足。
�。ㄎ澹┤狈τ行У姆ㄒ�(guī)保證內(nèi)河航運(yùn)建設(shè)資金
由于航道建設(shè)屬于社會(huì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施，沒有收費(fèi)機(jī)制，缺乏直接的投資回報(bào)，且其社會(huì)效益雖是明顯的，卻是間接和長(zhǎng)遠(yuǎn)的，因此在沒有有效的政府法規(guī)體制加以法律保障，建設(shè)資金的來(lái)源和落實(shí)很難保證。
五、我國(guó)內(nèi)河航道投融資策略建議
由于內(nèi)河航道幾乎完全具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，因而其應(yīng)定位于公共物品，不適宜進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)和經(jīng)營(yíng)，投資主體應(yīng)為政府部門。應(yīng)當(dāng)在充分認(rèn)識(shí)內(nèi)河航道的公益性屬性的基礎(chǔ)上，建立以政府投入為主、發(fā)揮市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)作用的內(nèi)河水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入機(jī)制，形成穩(wěn)定的內(nèi)河航道建設(shè)的資金來(lái)源渠道。
�。ㄒ唬┩ㄟ^(guò)立法明確航道建設(shè)和維護(hù)的資金來(lái)源
根據(jù)依法治國(guó)的總體要求，當(dāng)務(wù)之急是要盡快出臺(tái)《航道法》，從法律上明確航道作為公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施的地位，明確航道建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的投資主要由政府承擔(dān)。資金來(lái)源主要在國(guó)家財(cái)政增加預(yù)算內(nèi)非經(jīng)營(yíng)性基金的基礎(chǔ)上，再增加一定額度的預(yù)算內(nèi)資金。
（二）充分發(fā)揮公共財(cái)政的職能
公共財(cái)政是政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下提供公共物品和公共服務(wù)的分配活動(dòng)與分配體系。依據(jù)公共財(cái)政原理，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是通過(guò)市場(chǎng)供求的變化，由價(jià)格調(diào)節(jié)資源分配，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的資源配置方式。但航道基礎(chǔ)設(shè)施的屬性和外部性造成市場(chǎng)失靈，導(dǎo)致資源難以優(yōu)化配置。市場(chǎng)機(jī)制失去了作用，必須用國(guó)家的意志和力量加以調(diào)整和解決。鑒于航道作為政府管理和控制的公共服務(wù)領(lǐng)域。政府必須承擔(dān)投資主體的角色。
我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制是按照“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”模式構(gòu)建的，結(jié)果是將財(cái)政資金大量用于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，而在公共需要領(lǐng)域投入不足。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的轉(zhuǎn)變和公共財(cái)政體系的逐步確立，財(cái)政資金也應(yīng)轉(zhuǎn)移到滿足公共需要上來(lái)，解決財(cái)政“越位”和“缺位”問(wèn)題。由于內(nèi)河航道的公益性屬性，不管是否由政府直接提供，內(nèi)河航道建設(shè)和維護(hù)資金來(lái)源應(yīng)該是各級(jí)政府財(cái)政。
內(nèi)河航道不能完全由中央政府提供，但它也不可能完全是地方政府的職責(zé)，各級(jí)政府發(fā)揮著不同的作用。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，根據(jù)公共物品本身特征、受益廣度的差異和各級(jí)政府職責(zé)的內(nèi)在要求，可以判斷出區(qū)域性公共物品由地方政府提供，而涉及全國(guó)范圍、關(guān)系到國(guó)計(jì)民生和國(guó)家安全的重大項(xiàng)目則應(yīng)由中央政府提供。因此，“兩橫一縱兩網(wǎng)”骨干航道的投資主體主要為中央政府，其他公益性項(xiàng)目則應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)。
�。ㄈ┦杖“毒�資源使用費(fèi)
對(duì)岸線使用進(jìn)行收費(fèi)的核心問(wèn)題是岸線資源的形成。一般經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，能夠帶來(lái)收益的東西稱為資產(chǎn)，從自然資源價(jià)值形成的有關(guān)理論來(lái)分析，岸線資源的形成價(jià)值有三個(gè)不可缺少的因素：一是稀缺性；二是有使用價(jià)值；三是有有效需求的支持。
岸線資源作為一種特殊的自然資源和國(guó)土資源，它是陸地部分及其水域部分的自然綜合體，在利用上具有特殊的目的性、重要性和綜合性�？梢哉f(shuō)，在港口的建設(shè)和發(fā)展上，岸線的利用和管理是龍頭和抓手。因此，對(duì)岸線使用進(jìn)行收費(fèi)，是科學(xué)的、合理的、必要的。
將岸線作為國(guó)家資源有償使用，可以把有價(jià)值的岸線拿出來(lái)競(jìng)賣，哪位投資者的建設(shè)方案好，更有利于航運(yùn)的發(fā)展，將獲批使用。同時(shí)，通過(guò)建立起有償使用岸線資源的機(jī)制，開征岸線使用費(fèi)，通過(guò)價(jià)格杠桿的作用，不僅可以有效遏制多占少用、占而不用，甚至炒作岸線資源的現(xiàn)象，還可以將收取的岸線資源使用費(fèi)全部或部分用于航道或港口的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，增加我國(guó)內(nèi)河航道建設(shè)的資金來(lái)源渠道。
�。ㄋ模┰诓糠趾降篱_征航道建設(shè)費(fèi)
2004年，浙江省率先對(duì)內(nèi)河航道建設(shè)投融資體制改革做出重大變革，將公路建設(shè)的“四自”模式嫁接到內(nèi)河航道建設(shè)上，內(nèi)河航道建設(shè)向民營(yíng)開放，以依托浙江雄厚的民營(yíng)資本，解決內(nèi)河航道建設(shè)融資難題。2007年1月1日起，國(guó)內(nèi)首條“四自”航道妙湖航線開始征收通行費(fèi)，全年共收費(fèi)達(dá)800多萬(wàn)元。
鑒于浙江省開征航道通行費(fèi)后取得的成功，交通部應(yīng)考慮該方案的可行性，鼓勵(lì)其他省份在合適的航道開征航道建設(shè)費(fèi)。同時(shí)，政府應(yīng)積極協(xié)調(diào)，并在政策上給予積極支持。
�。ㄎ澹┰O(shè)立中央、地方內(nèi)河航道建設(shè)發(fā)展基金。
“以陸補(bǔ)水”政策是中央和地方政府建立以車購(gòu)稅為來(lái)源的內(nèi)河基金，由于目前由車購(gòu)稅返還的內(nèi)河基金年限和額度尚無(wú)明文規(guī)定，地方“以陸補(bǔ)水”的配套內(nèi)河建設(shè)資金也有待合法化和穩(wěn)定化，加之“費(fèi)改稅”后水運(yùn)替代性規(guī)費(fèi)資金的返還和使用沒有明確的規(guī)定，建議國(guó)家應(yīng)參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，盡快完善中央及省級(jí)內(nèi)河航運(yùn)建設(shè)基金制度，設(shè)立內(nèi)河航道建設(shè)發(fā)展基金，并以法律或法規(guī)的形式明確內(nèi)河航運(yùn)建設(shè)發(fā)展基金的內(nèi)容、年限及額度，保證基金長(zhǎng)期、穩(wěn)定地正常運(yùn)行。
建議參照以往發(fā)展基金的設(shè)立及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，中央、地方內(nèi)河航運(yùn)建設(shè)發(fā)展基金來(lái)源可包括：
1.繼續(xù)保持由車購(gòu)稅中每年拿出一部分（屬于中央基金）。
2.完善“以路補(bǔ)水”政策，明確車購(gòu)稅返還的內(nèi)河基金年限和額度。
3.征收船舶燃油稅作為內(nèi)河航運(yùn)建設(shè)基金。
4.征收水資源使用費(fèi)，從中拿出一部分。
5.實(shí)行“以電養(yǎng)航”，每年從水利電力收入中取出一部分。
6.水運(yùn)企業(yè)國(guó)有股權(quán)分紅所得的一部分。
7.費(fèi)改稅后追繳企業(yè)拖欠、偷逃的水運(yùn)規(guī)費(fèi)所得。
8.基金增值所得。
�。⿷�(yīng)用PPP融資模式
PPP是Public Private Partnerships的縮寫，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)以某個(gè)項(xiàng)目為基礎(chǔ)而形成的相互合作關(guān)系的模式。通過(guò)這種合作形式，合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。
該模式的優(yōu)勢(shì)在于，政府投資的比例可以調(diào)節(jié)。同時(shí)，政府和私人企業(yè)在初始階段就共同參與論證，有利于同時(shí)保持政府的控制力度和私人資本的高效率，避免雙方由于缺乏協(xié)調(diào)所可能造成的問(wèn)題。
