20世紀(jì)90年代，英國(guó)率先提出公私伙伴關(guān)系（PPPs）的概念，公私合作的機(jī)制被廣泛采用和推廣，并日益成為西方各國(guó)政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，提升公共服務(wù)水平的核心理念和措施。其對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)有廣泛的借鑒意義20世紀(jì)70年代開始，隨著西方政府公共債務(wù)的快速增加，政府開始鼓勵(lì)私有資本進(jìn)入以往由政府提供服務(wù)的公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中。20世紀(jì)90年代，英國(guó)首先提出公私伙伴關(guān)系（PPPs）的概念，并在美國(guó)、加拿大、法國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、新西蘭等主要西方國(guó)家得到積極的響應(yīng)。
PPPs的應(yīng)用介于公有與私有資本之間，它的資產(chǎn)和服務(wù)是既非國(guó)有化也非私有化的。PPPs代表了在合約約束下，政府與民營(yíng)資本協(xié)商合作的一種模式，這一模式能夠達(dá)到他們單獨(dú)行動(dòng)所不能達(dá)到的目標(biāo)。
PPPs產(chǎn)生的客觀條件
政府部門存在缺陷。20世紀(jì)70年代以前，西方各國(guó)的公用事業(yè)部門大多采用“國(guó)有化”模式，活動(dòng)是由政府壟斷者實(shí)施的，相對(duì)于民營(yíng)資本，在公共事業(yè)提供方面存在著一些不可避免的系統(tǒng)性缺陷。
缺乏提供高質(zhì)量服務(wù)的激勵(lì)。公有部門缺乏有效利用資源和節(jié)約的動(dòng)力，且不會(huì)因績(jī)效不佳受到懲罰。
對(duì)消費(fèi)者需求及服務(wù)的信息不充分，導(dǎo)致對(duì)公眾缺乏回應(yīng)性。一個(gè)典型事例發(fā)生在阿根廷：在國(guó)家電信公司引入民營(yíng)資本以前，裝一部電話平均要等待十七年的時(shí)間。
投資決策的低效。政府部門的決策機(jī)制不總是遵循成本——收益原則，投資決策與風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不對(duì)稱，決策者利益與項(xiàng)目效益沒有密切聯(lián)系，造成投資成本和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用過高，影響了投資效果。
此外，有關(guān)專業(yè)知識(shí)和技術(shù)的及時(shí)更新方面，公有部門也不如民營(yíng)資本更能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。
財(cái)政不堪重負(fù)。公共事業(yè)部門主要包括航空、鐵路和公路等基礎(chǔ)運(yùn)輸部門，供水、供熱和電力等基礎(chǔ)能源部門，以及郵政、電信等基礎(chǔ)通信傳輸部門。20世紀(jì)70年代以前，各國(guó)的公共事業(yè)部門大多是采用“國(guó)有化”模式，公用事業(yè)部門的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)完全由政府承擔(dān)。
絕大多數(shù)國(guó)家的公用基礎(chǔ)設(shè)施都由政府部門投資興建，并由政府部門擁有和管理。其依據(jù)在于：基礎(chǔ)設(shè)施十分重要，它使公民普遍受益，建設(shè)所需資金龐大，因此，私人資本不能、也無力承擔(dān)如此重大的責(zé)任。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國(guó)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求日益龐大，部分國(guó)家已經(jīng)難以承受，公共財(cái)政不堪重負(fù)。
國(guó)有部門壟斷的公共服務(wù)存在著固有的效率損失，由于長(zhǎng)期處于產(chǎn)業(yè)壟斷地位，缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，管理成本過高，用人缺乏靈活性，生產(chǎn)能力不能得到充分利用。而且，國(guó)有部門提供的公共服務(wù)，其定價(jià)水平需經(jīng)過嚴(yán)格的審查程序，價(jià)格要體現(xiàn)公共利益目標(biāo)。因此，長(zhǎng)期以來，公用事業(yè)部門運(yùn)行在低價(jià)格水平條件下，處于虧損狀態(tài)。由公用事業(yè)部門虧損造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重，增加了政府壓力。
民營(yíng)資本更具優(yōu)勢(shì)。正是由于國(guó)有部門存在著種種固有缺陷，將民營(yíng)資本引入公共產(chǎn)品與服務(wù)便順理成章。
以利潤(rùn)為導(dǎo)向的民營(yíng)企業(yè)有動(dòng)力去尋求并開展新的項(xiàng)目——包括那些新建的、用者付費(fèi)的公用設(shè)施，也包括那些需要改造、更新和擴(kuò)建的基礎(chǔ)設(shè)施，并以合理的價(jià)格提供服務(wù)，滿足公眾的需求。
民營(yíng)企業(yè)能通過利用各種市場(chǎng)手段，對(duì)項(xiàng)目作出合理評(píng)估，衡量項(xiàng)目的收益與風(fēng)險(xiǎn)，更好地保證項(xiàng)目技術(shù)上和財(cái)政上的可行性。
民營(yíng)部門的運(yùn)作更加靈活，不受政府采購(gòu)條款的限制和官僚制度的約束，因而能以更低的成本在規(guī)劃、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中實(shí)現(xiàn)更高的效率。
民營(yíng)資本更喜歡高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的投資，通過分擔(dān)原來由公有部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，提高自身的收益水平，同時(shí)彌補(bǔ)公共資金的不足，增加政府的稅收來源。
公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的新選擇
PPPs的核心是對(duì)民營(yíng)資本的利用。由于民營(yíng)資本能夠更好地評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，在一個(gè)PPPs框架下，通過進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，可以極大地提高資金使用價(jià)值，并激勵(lì)民營(yíng)資本提供長(zhǎng)期的公共服務(wù)。這些優(yōu)點(diǎn)使得PPPs成為一種被經(jīng)常選擇的模式，在國(guó)外許多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中被廣為推廣。公共事業(yè)領(lǐng)域的公私伙伴關(guān)系可以滿足以下需求：
有效實(shí)現(xiàn)資金的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。PPPs可以通過私人伙伴的競(jìng)爭(zhēng)來增加壟斷領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，可以通過招標(biāo)選擇性價(jià)比最高的服務(wù)，可以將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給能更好地控制風(fēng)險(xiǎn)的民營(yíng)資本，可以利用民營(yíng)資本的專業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新能力提供更高質(zhì)量的服務(wù)，使服務(wù)的價(jià)格反映真實(shí)成本。
彌補(bǔ)公共資金的不足。為了滿足不斷增長(zhǎng)的對(duì)公共服務(wù)的需求，公共部門必須持續(xù)不斷地提高資金投入，但有限的資金造成了供給和需求的矛盾。據(jù)估計(jì)，對(duì)所有發(fā)展中國(guó)家來說，新的投資和維護(hù)費(fèi)用所需的融資大約占GDP的7%，而過去事實(shí)上的投資和維護(hù)費(fèi)用平均大約只占發(fā)展中國(guó)家GDP的3.5%左右。也就是說，實(shí)際的投資只能滿足對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施一半的需要。PPPs為公共服務(wù)的融資提供了新的選擇，通過引入民營(yíng)資本，可以緩解公共部門的財(cái)政壓力，滿足公眾需求。
提升服務(wù)水平。PPPs能夠在公共服務(wù)的組織和運(yùn)行上進(jìn)行創(chuàng)新，并引入新的技術(shù)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，降低成本，提升服務(wù)水平。為了保持提供公共服務(wù)的資格，實(shí)現(xiàn)既定收益，民營(yíng)資本也有內(nèi)在動(dòng)力改善服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)水平。
降低成本。PPPs的安排使責(zé)任劃分簡(jiǎn)單和清晰，避免產(chǎn)生不必要的爭(zhēng)議。對(duì)于民營(yíng)資本來說，降低成本以追求利潤(rùn)最大化也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的必然選擇。PPPs可以激勵(lì)民營(yíng)主體在方案制訂、技術(shù)創(chuàng)新、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、采購(gòu)的靈活性等方面的優(yōu)勢(shì)，降低費(fèi)用，提高效率。
合理分配風(fēng)險(xiǎn)。公私部門間風(fēng)險(xiǎn)分配的原則是，將特定的風(fēng)險(xiǎn)交給最善于控制和管理該風(fēng)險(xiǎn)的部門來承擔(dān)。與公有部門相比，民營(yíng)資本在商業(yè)經(jīng)營(yíng)當(dāng)中的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)更突出。這些風(fēng)險(xiǎn)包括成本風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等。合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)可以使公有部門和民營(yíng)資本專注于發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，在降低整體風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)更高的效益，從而更好地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。
在眾多國(guó)家的實(shí)踐中，PPPs已被證明是行之有效的公用事業(yè)制度安排形式。對(duì)于我國(guó)巨大的公共事業(yè)和城市化進(jìn)程加速的需求，PPPs具有很強(qiáng)的適用性。結(jié)合國(guó)內(nèi)的具體條件，積極探索PPPs的實(shí)現(xiàn)形式，在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中鼓勵(lì)和推廣PPPs的應(yīng)用，應(yīng)該成為我國(guó)公用事業(yè)服務(wù)的一個(gè)重要發(fā)展趨勢(shì)。我們應(yīng)該在借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，找到其適合我國(guó)特點(diǎn)的發(fā)展路徑。
PPPs概述
PPPs是政府與民營(yíng)部門之間在提供公共基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)便利，及其他公共服務(wù)時(shí)的一種合約安排。這種合作關(guān)系是以政府與私有部門在投入、風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任與收益等方面的分擔(dān)為特征的。
建立伙伴關(guān)系的原因各不相同，但一般都涉及到公共設(shè)施和服務(wù)的融資、設(shè)計(jì)、建造和經(jīng)營(yíng)。其典型結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購(gòu)形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司，簽訂特許合同目的經(jīng)營(yíng)公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。
