【論文摘要】地方稅管理體制是在中央和地方之間劃分地方稅立法權(quán)和稅收管理權(quán)的一種制度，它是稅收管理制度的重要組成部分。地方稅的稅收立法權(quán)和稅收管理權(quán)在中央與地方間的不同劃分廈組合方式形成了地方稅管理體制的不同模式。在我國的分稅制改革中，地方稅管理體制的改革相對滯后，雖然確定了地方政府的固定收入．但稅權(quán)仍然高度集中于中央，不利于地方政府因地制宜地發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，也不符合分稅制對于在中央與地方問合理劃分稅權(quán)的要求。

　　一、我國地方稅管理體制的現(xiàn)狀

　　1．比較徹底的劃分稅種辦法．主要稅種歸中央，零星稅源歸地方

　　建立中央與地方兩大稅務(wù)體系。中央財(cái)政的固定收入包括關(guān)稅、增值稅、消費(fèi)稅、中央企業(yè)所得稅、地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅、鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司等集中繳納的收入(包括營業(yè)稅、所得稅和城市維護(hù)建設(shè)稅)等。地方財(cái)政的固定收入包括：營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、個(gè)人所得稅(不含居民儲蓄存款利息稅)、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、印花稅、屠宰稅、農(nóng)業(yè)稅、對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅、耕地占用稅、契稅、遺產(chǎn)稅和贈予稅、土地增值稅、國有土地有償出讓收入等。

　　中央財(cái)政與地方財(cái)政共享收入包括增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75％，地方分享25％，資源稅按不同的資源品種劃分，陸地資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅中央與地方各分享5O％。

　　2．稅收高度集中，地方機(jī)動(dòng)權(quán)力較小

　　我國稅收立法權(quán)比較集中，長期以來我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)的體制在市場經(jīng)濟(jì)建立初期也難以完全扭轉(zhuǎn)。中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央調(diào)整經(jīng)濟(jì)的需要。無論是中央返還共享的地方稅部分，還是稅收法律和主要政策包括開征權(quán)、征稅范圍等，均由中央政府統(tǒng)一規(guī)定。具體條例由財(cái)政部或國家稅務(wù)總局制訂。地方政府只能按國家的稅收政策及法令執(zhí)行。但地方也有一定機(jī)動(dòng)權(quán)，比如車船稅、房產(chǎn)稅的開征、停征由省人民政府決定。部分地方稅種的減免按一定權(quán)限報(bào)省級稅務(wù)機(jī)關(guān)審批。

　　3．組織機(jī)構(gòu)分設(shè)

　　九四年實(shí)行分稅制以來，設(shè)置了中央稅務(wù)系統(tǒng)，即省市縣設(shè)有國家稅務(wù)局，實(shí)行垂直人員及垂直經(jīng)費(fèi)的管理，負(fù)責(zé)中央部分稅收收入及共享稅的收入；設(shè)有地方稅務(wù)系統(tǒng)，實(shí)行人員垂直管理及經(jīng)費(fèi)的橫向管理，負(fù)擔(dān)地方稅的收入。

　　二、我國地方稅管理體制的評價(jià)

　　1．稅種劃分缺乏科學(xué)性和規(guī)范性．地方稅概念不明確

　　分稅制財(cái)政體制雖然將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，但劃分標(biāo)準(zhǔn)雜亂無序，有按稅種劃分的，有按行業(yè)劃分的，也有按企業(yè)經(jīng)濟(jì)屬性和隸屬關(guān)系劃分的。如將企業(yè)所得稅分為中央企業(yè)所得稅、外資企業(yè)所得稅和地方企業(yè)所得稅，中央企業(yè)和外資企業(yè)所得稅劃為中央固定收入。地方企業(yè)所得稅劃為地方固定收入，但又不包括地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅；將城市維護(hù)建設(shè)稅劃為地方固定收入，但又不包括鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的部分；個(gè)人所得稅劃為地方固定收入，但對個(gè)人儲蓄利息恢復(fù)征收個(gè)人所得稅時(shí)，又將這部分稅收劃為中央級收入。這就使得地方稅中的營業(yè)稅、個(gè)人所得稅、資源稅和印花稅等都具有共享性質(zhì)。這種交叉重疊的劃分方法，違背了分稅制的規(guī)范要求，導(dǎo)致中央稅與地方稅的內(nèi)涵與外延難以準(zhǔn)確界定。

　　2．目前的地方稅管理體制過于集中

　　首先來看我國的國情：一方面，我國是單一制國家，長期以來實(shí)行的是高度集中的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制，目前我國正在向市場化目標(biāo)邁進(jìn)，應(yīng)努力促進(jìn)和維護(hù)全國統(tǒng)一大市場的形成和發(fā)展，這些在客觀上要求稅權(quán)的集中；但另一方面，我國的國土面積廣大，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為不平衡，東中西三大經(jīng)濟(jì)地帶呈現(xiàn)出明顯的梯度差異，且由于自然地理?xiàng)l件及歷史傳統(tǒng)等因素的影響，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容也各具特色，這些必然造成了我國各地之間稅源分布、征稅成本以及稅收負(fù)擔(dān)能力等諸多方面的差異，客觀上又要求適度的分權(quán)，使地方政府能夠根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)靈活掌握地區(qū)稅收政策，及時(shí)解決經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的各種問題。可見，要求集權(quán)與要求分權(quán)的因素同時(shí)并存，單純的集權(quán)與單純的分權(quán)都無法滿足我國經(jīng)濟(jì)、政治等方面的多種需要。對我國來說，建立科學(xué)的稅收管理體制就是要找到集權(quán)與分權(quán)的最佳結(jié)合點(diǎn)和結(jié)合方式。

　　三、我國地方稅管理體制的改革設(shè)想

　　1．地方稅的立法權(quán)

　　(1)賦予地方政府部分稅收立法權(quán)的可能性與必要性

　　首先應(yīng)明確的是，我國地方政府能否擁有稅收立法權(quán)，這取決于我國的立法體制。我國憲法第100條規(guī)定：“省、市、自治區(qū)的人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”，這為我國地方政府可以擁有地方稅立法權(quán)提供了法律依據(jù)。其次，賦予地方必要的稅收立法權(quán)是與我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的狀況相適應(yīng)的，它將有利于地方政府因地制宜，依據(jù)本地區(qū)的稅源分布、征稅成本、經(jīng)濟(jì)特色等因素來靈活制定本地區(qū)的稅收政策，更有效地組織收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)；同時(shí)，通過地方立法將一些具有稅收性質(zhì)的合理性收費(fèi)轉(zhuǎn)化為地方性稅種，對于改變目前收費(fèi)過多過濫，混亂失控的局面，理順國家分配秩序也是大有幫助的?？梢?，從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況出發(fā)，賦予地方一定的稅收立法權(quán)也是完全必要的。

　　(2)地方稅立法權(quán)在中央與地方間的劃分地方稅的立法權(quán)在中央與地方之間如何進(jìn)行劃分，哪些稅種的立法權(quán)歸中央，哪些歸地方，則要從政治、經(jīng)濟(jì)的角度進(jìn)行具體分析。筆者認(rèn)為：(1)為保證全國政令的統(tǒng)一及維護(hù)全國統(tǒng)一市場，對于在全國范圍內(nèi)普遍開征的稅種，其立法權(quán)歸中央，(2)對于地域特征明顯，分布不具有全國普遍性的稅源，地方可根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況和實(shí)際需要進(jìn)行立法，開征地方性稅種。需要注意的是，地方在開征新稅種時(shí)，不能侵占中央的稅基，不能影響國家宏觀調(diào)控和全國統(tǒng)一市場的形成，應(yīng)有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并充分考慮到當(dāng)?shù)厝嗣竦亩愂肇?fù)擔(dān)能力。因此，在賦予地方權(quán)力的同時(shí)還要對其進(jìn)行必要的約束，以保障以上原則的貫徹實(shí)施，為此，中央應(yīng)保留對地方開征新稅種的否決權(quán)。

　　2．地方稅的稅收管理權(quán)

　　由地方立法的稅種，其稅收管理權(quán)自然也應(yīng)歸屬地方；對于在全國范圍內(nèi)普遍開征的地方稅稅種，其立法權(quán)屬于中央，但地方可以也應(yīng)該對某些稅種享有一定的稅收管理權(quán)。立法權(quán)與管理權(quán)在不同層次之間的交叉和結(jié)合會使稅權(quán)的劃分更為靈活和富有彈性。現(xiàn)依據(jù)各稅類的屬性及其調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)對我國的稅收管理權(quán)作如下劃分：

　　(1)涉及維護(hù)國家權(quán)益以及國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的稅種，其全部稅收管理權(quán)應(yīng)歸中央，以保證全國對外政策的統(tǒng)一及中央政府稅收政策的全面徹底貫徹執(zhí)行。如：個(gè)人所得稅和資源稅。此類稅種從其特定的職能上看，本應(yīng)劃歸中央稅體系，但由于我國的分稅制體制尚不完善、征管水平落后以及扶持中西部地區(qū)發(fā)展等諸多原因使他們目前暫時(shí)歸屬于地方政府。顯然，為了保證此類稅種特定職能的充分發(fā)揮，其稅收管理權(quán)應(yīng)完全劃歸中央。

　　(2)稅源具有流動(dòng)性的稅種，其稅收管理權(quán)應(yīng)歸屬于中央，以維護(hù)全國統(tǒng)一市場。如企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等直接影響生產(chǎn)要素流向的稅種。此類稅種若將稅收管理權(quán)分散給地方政府掌握，則勢必影響企業(yè)利潤及商品價(jià)格的形成，對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。因?yàn)椋?1)在地方政府不存在預(yù)算約束的情況下，這必然會導(dǎo)致地區(qū)間稅收優(yōu)惠的攀比，以吸引各種生產(chǎn)要素向本地區(qū)流入，這不僅會減少稅收收入，而且違背了稅收中性原則，干擾市場機(jī)制的作用，導(dǎo)致地區(qū)間、企業(yè)間的不平等競爭，降低了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，產(chǎn)生稅收對經(jīng)濟(jì)的超額負(fù)擔(dān)；(2)在地方政府存在預(yù)算約束的情況下，由于發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮，稅源充足，在較低的稅率、更多的減免的情況下，便可獲得較多的稅收收入，而貧困地區(qū)為平衡本級預(yù)算，其減免稅和降低稅率的余地很小，這必然造成“窮者逾窮，富者逾富”的狀況。當(dāng)然，對于此類稅種中的個(gè)別稅目還應(yīng)具體分析判斷，對于一些適合于本地銷售經(jīng)營的項(xiàng)目的征稅，其稅收管理權(quán)仍可較多地下放給地方，如法國將飲料銷售稅、娛樂稅、通行稅劃為地方稅，地方政府對其擁有稅收管理權(quán)。

　　(3)稅源不具有流動(dòng)性，不會影響生產(chǎn)要素在全國范圍內(nèi)的流向，不會干擾資源配置的市場機(jī)制的稅種，其稅收管理權(quán)可全部下放給地方。如財(cái)產(chǎn)稅和某些行為稅。財(cái)產(chǎn)稅的一個(gè)重要特征是其稅源都普遍具有不流動(dòng)性。當(dāng)然，財(cái)產(chǎn)稅的課稅對象包括法人和自然人，對法人財(cái)產(chǎn)的課稅，若各地稅負(fù)高低不同，有可能會影響再投資時(shí)資金的流向，但相對于其他影響資金流向的因素，如市場需求、要素價(jià)格等等，財(cái)產(chǎn)稅負(fù)略高或略低影響不會太大。

　　行為稅是國家為了實(shí)現(xiàn)某種特定的目的，以納稅人的某些特定行為為課稅對象的稅種。行為稅具有較強(qiáng)的時(shí)效性，有的還具有因時(shí)因地制宜的特點(diǎn)。可見行為稅是與國家的調(diào)控意圖緊密相連的，如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。但仍有部分行為稅對于國家的經(jīng)濟(jì)全局影響不大，更適于因地制宜地由地方來決定稅收政策，如屠宰稅、筵席稅、契稅、耕地占用稅等。因此，對于財(cái)產(chǎn)稅和部分行為稅，地方可根據(jù)本地區(qū)的具體情況如稅源是否充足、征稅成本的高低、本地區(qū)貧富差距的大小以及預(yù)算是否平衡等各種因素來確定財(cái)產(chǎn)稅和部分行為稅稅種的開征與停征、稅目稅率的調(diào)整及減免稅。在完善分稅制體制下，特別是在具備科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度下，平衡預(yù)算約束和發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)兩種力量的相互制衡會使地方政府在行使稅收管理權(quán)時(shí)能夠充分依據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)及實(shí)際情況慎重行事，以達(dá)到高效率、低成本地組織收入并有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的目的。

　　當(dāng)然，由于我國目前事權(quán)的劃分不很明確，轉(zhuǎn)移支付制度還處于過渡階段，因此稅權(quán)的下放宜采用漸進(jìn)的方式，在各地方稅種的立法中對該下放的稅權(quán)做出規(guī)定，待分稅制體制完善到一定程度時(shí)，再以稅收管理體制的形式對稅權(quán)的劃分加以明確和規(guī)范。

　　3．合理確定地方稅體系的主體稅種，優(yōu)化地方稅制結(jié)構(gòu)

　　目前世界上許多國家都以財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種。筆者認(rèn)為，在選擇主體稅種時(shí)，我們不能完全照搬國外做法，只能根據(jù)我國不同時(shí)期的國情分階段、動(dòng)態(tài)地確定主體稅種。第一階段(近期)，這一階段主體稅種的選擇應(yīng)以現(xiàn)行稅制改革為契機(jī)，把目前一些收入量較大的地方稅種如營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅作為主體稅種；第二階段(中期)，這一時(shí)期地方稅主體稅種的改革處于過渡期，主要是在第一階段主體稅種功能逐步弱化的基礎(chǔ)上培育一些新的主體稅種，以企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種；第三階段(遠(yuǎn)期)，這一時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，各項(xiàng)改革基本與國際慣例接軌，所以可以參照國際做法，建立以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅種模式。

　　改革和完善地方稅管理體制，建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的分稅制財(cái)政體制，對于正確處理中央與地方的財(cái)政關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央與地方的積極性，均具有十分重要的意義。我們應(yīng)該借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)情況，建立具有中國特色的地方稅管理體制。