我國(guó)新一輪稅制改革是由于制度環(huán)境和制度內(nèi)在因素發(fā)生變化，導(dǎo)致稅制運(yùn)行成本和效益不均衡，必須通過(guò)制度變遷，使稅制趨于均衡的變化過(guò)程。制度變遷的過(guò)程是制度產(chǎn)生、替代、轉(zhuǎn)換與交易的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)成本與收益比較的過(guò)程，只有制度變遷的預(yù)期收益大于成本，制度設(shè)計(jì)者才能既有動(dòng)機(jī)又有能力實(shí)施制度變遷，所以制度變遷的成本是制度變遷中的一個(gè)關(guān)鍵因素。

　　一、我國(guó)新一輪稅制改革中制度變遷成本分析

　?。ㄒ唬┒愔谱冞w對(duì)制度安排的路徑依賴成本

　　新一輪稅制改革制度安排的路徑依賴在一般意義上表現(xiàn)為制度變遷過(guò)程中的成本，更深層次的表現(xiàn)為在制度變遷中因解決各種不同利益集團(tuán)的利益沖突而付出的代價(jià)，也可表述為摩擦成本。

　　1.潛在納稅人利益集團(tuán)的利益。我國(guó)新一輪稅制改革的基本特征為：在確保國(guó)家財(cái)政收入穩(wěn)定的前提下，在年度和稅種之間統(tǒng)籌安排增稅和減稅的改革措施，實(shí)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整的稅制改革。其一，這種增稅和減稅相結(jié)合的結(jié)構(gòu)性稅制改革，使一部分納稅人因稅負(fù)降低而取得利益，另一部分納稅人則利益受損。比如目前我國(guó)已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)稅，提高了個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除額，這會(huì)使相應(yīng)的納稅人得到利益；未來(lái)可能開(kāi)征的物業(yè)稅，將會(huì)增加一部分納稅人的稅收負(fù)擔(dān)；其二，內(nèi)外資企業(yè)所得稅法合并后，內(nèi)資企業(yè)因所得稅稅率降低而整體稅負(fù)下降，外資企業(yè)卻因部分稅收優(yōu)惠被取消而獲利減少，產(chǎn)生心理失衡，因而可能減少在我國(guó)的投資。

　　2中央政府和地方政府的利益。新一輪稅制改革帶來(lái)的中央和地方政府的利益問(wèn)題表現(xiàn)為：其一，結(jié)構(gòu)性調(diào)整的稅制改革使稅收收入在一定期間相對(duì)下降可能會(huì)給中央財(cái)政和地方財(cái)政帶來(lái)壓力，這種壓力在中央和地方之間如何化解，比如增值稅的轉(zhuǎn)型改革，將會(huì)形成中央和地方的利益矛盾；其二，由于新一輪稅制改革將在中央和地方之間進(jìn)行稅種的重新劃分，致使地方政府和中央政府之間形成利益博弈局面。

　　3.多種利益集團(tuán)的利益。在稅制改革過(guò)程中，除了涉及上述利益集團(tuán)的利益外，還會(huì)出現(xiàn)多種利益集團(tuán)共同博弈的問(wèn)題。以我國(guó)開(kāi)征燃油稅為例，作為“費(fèi)改稅”的改革措施，政府早就提出了改革設(shè)想，并制定了改革的方案。但時(shí)至今日燃油稅仍未開(kāi)征，除了近年來(lái)油價(jià)上漲的原因外，重要的原因在于與該項(xiàng)改革有關(guān)的原有利益主體不愿放棄既得利益。在利益均衡沒(méi)有打破的狀況下，博弈的結(jié)果只能表現(xiàn)為路徑依賴。

　?。ǘ┩晟贫愂照鞴墉h(huán)境及提高稅收征管能力的成本

　　1.稅制變遷及稅制運(yùn)行過(guò)程中的社會(huì)環(huán)境。稅制變遷及稅制運(yùn)行過(guò)程中稅務(wù)部門(mén)征管的社會(huì)環(huán)境，即稅制變遷的外部環(huán)境決定著稅收征收成本和稅制變遷成本。主要包括：其一，公民納稅意識(shí)。良好的公民納稅意識(shí)，是新稅制運(yùn)行正常的條件。其二，經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理規(guī)范化程度。經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理規(guī)范化程度是指財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算體系的完善程度，這將決定納稅人有關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)反映信息的真實(shí)程度，決定納稅申報(bào)的真實(shí)程度，決定新稅制運(yùn)行的效果和成本。其三，社會(huì)信息管理水平。稅收征收管理的水平和質(zhì)量主要取決于社會(huì)化信息共享程度。只有在國(guó)家統(tǒng)一立法之下，達(dá)到社會(huì)化信息共享，稅務(wù)部門(mén)對(duì)納稅人與納稅相關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)信息分析和控制才能有可靠來(lái)源，保證稅源監(jiān)管到位。其四，社會(huì)金融管理水平。在沒(méi)有完備的社會(huì)信用管理體系之下，大量的現(xiàn)金交易，使稅務(wù)部門(mén)對(duì)納稅人的資金流無(wú)法控制，一方面會(huì)形成地下經(jīng)濟(jì)，另一方面會(huì)產(chǎn)生稅收流失，使稅制變遷的隨機(jī)成本上升。

　　2.稅務(wù)部門(mén)的稅收征管能力。稅務(wù)部門(mén)的稅收征管能力，實(shí)際上是稅制及稅制變遷的征管內(nèi)部環(huán)境，新一輪稅制改革必須考慮對(duì)這種能力的路徑依賴。稅收征管能力主要包括以下因素：其一，稅收征管模式。它是稅務(wù)部門(mén)為了實(shí)現(xiàn)稅收管理目標(biāo)，由稅收征管中的征管組織機(jī)構(gòu)、征管人員、征管形式等要素相互作用形成的組織形式?？茖W(xué)規(guī)范的稅收征管模式，表現(xiàn)為稅務(wù)部門(mén)較高的征管能力，將降低新稅制的運(yùn)行成本。其二，稅收征管信息系統(tǒng)。對(duì)納稅人偷逃稅問(wèn)題的控制主要取決于稅務(wù)部門(mén)獲取信息的渠道和質(zhì)量，以及對(duì)信息進(jìn)行分析和處理的手段和水平。其三，稅務(wù)人員工作努力程度。稅收制度能否有效執(zhí)行，在很大程度上取決于稅務(wù)人員的執(zhí)法能力、政策水平以及工作自覺(jué)性。

　?。ㄈ┱畬?duì)新制度規(guī)劃設(shè)計(jì)的費(fèi)用 因?yàn)橹贫茸冞w是用新的制度替代舊的制度的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中需要對(duì)新的制度進(jìn)行設(shè)計(jì)，對(duì)制度變遷的過(guò)程進(jìn)行規(guī)劃，并按照一定的程序組織實(shí)施.使制度建立起來(lái)并開(kāi)始運(yùn)行，在這個(gè)過(guò)程中直接和間接發(fā)生的一切費(fèi)用，都構(gòu)成制度變遷的成本。新一輪稅制改革的成本中制度規(guī)劃設(shè)計(jì)的費(fèi)用主要包括：新稅制的設(shè)計(jì)費(fèi)用，即為制度設(shè)計(jì)進(jìn)行論證和調(diào)查研究的費(fèi)用；新稅制提案設(shè)計(jì)費(fèi)用等。

　　（四）納稅人在新一輪稅制變遷中的遵從成本

　　在新一輪的稅制改革中。納稅人對(duì)新稅制必須重新學(xué)習(xí)、認(rèn)識(shí)和理解，支付一定的培訓(xùn)費(fèi)用，花費(fèi)大量的時(shí)間和精力。同時(shí)納稅人必須更新財(cái)務(wù)核算軟件等等。這一切都將構(gòu)成實(shí)施新稅制改革的遵從成本。

　　二、把握時(shí)機(jī)，全面推進(jìn)改革，降低稅制變遷成本和路徑依賴

　?。ㄒ唬┤嫱七M(jìn)財(cái)稅體制改革，減少新一輪稅制改革中中央和地方政府之間的摩擦成本

　　新一輪稅制改革涉及中央和地方政府的利益調(diào)整，為了平衡由于稅制改革產(chǎn)生的利益不均.需要配套實(shí)施分稅制財(cái)政體制改革和轉(zhuǎn)移支付制度等相關(guān)改革，以保證稅制改革的進(jìn)程和成效。與新一輪稅制改革同時(shí)推進(jìn)的分稅帶財(cái)政體制改革，應(yīng)根據(jù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)管里責(zé)權(quán)的劃分，在逐步理順中央和地方政府分工和職責(zé)的基礎(chǔ)上，在同－稅政的前提下，明確界定稅權(quán)，統(tǒng)籌兼顧中央和地方政府的利益，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。

　?。ǘ┌盐斩愔聘母飼r(shí)機(jī)，降低新一輪稅制改革制度變遷的隨機(jī)成本

　　為確保國(guó)家財(cái)政收入的穩(wěn)定，避免年度之間財(cái)政收入的大起大落，稅制改革措施的推出應(yīng)在收入的增減方向和時(shí)間的進(jìn)度安排上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)既體現(xiàn)在一個(gè)稅種內(nèi)部，也體現(xiàn)在不同稅種之間。對(duì)單個(gè)稅種，在全方位改革條件不成熟的情況下，可以對(duì)某些稅種要素進(jìn)行局部調(diào)整，逐步予以推進(jìn)。對(duì)于不同稅種，在綜合考慮改革的迫切性和對(duì)財(cái)政收入的影響的基礎(chǔ)上，合理進(jìn)行搭配，選擇恰當(dāng)時(shí)機(jī)予以實(shí)施。通過(guò)這種策略性的安排，財(cái)政上耗用的只是機(jī)會(huì)成本，而稅制改革的力度和財(cái)政的承受能力能較好地統(tǒng)一起來(lái)，確保稅制改革的順利實(shí)施。

　　（三）提高稅務(wù)部門(mén)的稅收征管能力保證新稅制的正常運(yùn)行

　　新一輪稅制改革應(yīng)該充分考慮我國(guó)稅收征管的現(xiàn)實(shí)狀況，在我國(guó)現(xiàn)有的稅收征管環(huán)境之下，如何提高稅務(wù)部門(mén)的稅收征管能力和稅收征管質(zhì)量，是改革實(shí)施的關(guān)鍵問(wèn)題之一，這已被我國(guó)稅制改革的歷史所證明。

　　在目前沒(méi)有實(shí)現(xiàn)信息社會(huì)共享的條件下，稅務(wù)部門(mén)應(yīng)該通過(guò)精細(xì)化管理，完成對(duì)納稅人的稅源監(jiān)控和稅收控管，減少稅收流失，降低稅收成本，保證新稅制的正常運(yùn)行。