2010-09-15 09:44 來源：趙善慶
【摘要】筆者認為,高等教育陷入財政危機的最大原因當屬高等教育財政投入不足。應通過強化法律的保障與約束功能;增加國家對高等教育的投入;國家財政貼息補息;加大對高校貧困學生的資助力度;增強金融杠桿的支持;建立新型的高等教育財政撥款機制等方法改進高等教育財政投資體制。
吉林大學自曝財政危機以來,高校財政危機問題日益走入公眾視野,成為人們關注的焦點問題之一。原因眾多,如國家財政支持不足、擴招、財務管理混亂、資金的有效利用率低,以及缺乏明晰的產權和明確的責任等,但高等教育陷入財政危機的最大原因當屬高等教育財政投入不足所致。
一、我國高等教育投入體制的現(xiàn)狀
(一)高等教育投入體制
中共中央、國務院1993年印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》第47條提出:“改革和完善教育投資體制,增加教育經費。要逐步建立以國家財政撥款為主,輔之以征收用于教育的稅費、收取非義務教育階段學生學雜費、校辦產業(yè)收入、社會捐資集資和設立教育基金等多種渠道籌措教育經費的體制。”這個論斷被總結為“財(財政撥款)、稅(教育稅附加)、費(教育收費)、產(校辦產業(yè)收入)、社(社會捐贈)、基(教育基金)”等六個渠道的教育投資體制。后來,教育部財務司又總結為“財、稅、費、產、社、基、科(科研經費)、貸(銀行貸款)、息(利息收入)”等九個渠道的教育投資體制。在這九個渠道中,沒有吸引社會資本(民資、外資)這個渠道。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展和教育投入體制的改革與完善,社會資本應是完善教育投入體制的新渠道。
(二)我國高等教育財政投入存在的問題
1.教育投入4%目標仍未實現(xiàn)
根據(jù)世界銀行2001年的統(tǒng)計,1999-2000年度,法國、日本、英國等高收入國家公共教育支出占GDP的均值為4.8%,而哥倫比亞、古巴、約旦等中低收入國家公共教育支出占GDP的均值為5.6%。聯(lián)合國教科文組織早就呼吁世界各國,到2000年應實現(xiàn)教育支出占GDP的比例達到6%的目標。據(jù)“全國教育經費情況執(zhí)行公告”披露,1998—2000年國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例分別是2.55%、2.29%、2.87%,進入新世紀后的2001-2006年國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例仍未達到4%的規(guī)定,分別是3.19%、3.52%、3.28%、2.79%、2.82%、3.01%。
2.財政投入總體不足
與學生人數(shù)的超常規(guī)增長相比,普通高等教育財政投入在2006年達到1 062億,比1998年的356.75億元增加了705.28億元,增長1.97倍,年均增長12.7%。財政投入增長速度遠遠低于學生人數(shù)增長。據(jù)2006年統(tǒng)計,全國普通高校生均預算內事業(yè)費支出為5 869元,比1998年的6 775元下降906元。
3.財政投入結構不均衡
地區(qū)之間的高等教育財政投入水平差異顯著,部分省區(qū)對于高等教育的財政支持十分有限。據(jù)統(tǒng)計,2006年,全國普通高校生均預算內事業(yè)費支出為5 869元,最高的省份北京達到18 228.36元,最低的省份江西省僅為2 219元,前者是后者的8.2倍。23個省(自治區(qū)、直轄市)低于全國平均水平,占全部地方所屬高校學生人數(shù)的82%。
4.事權與財權不分離
我國國家預算按預算等級依次分為類、款、項、目四級,盡管財政部1999年將教育事業(yè)費升格為“類”級,但教育基本建設費仍設在“款”級科目中,教育經費沒有預算單列,導致財政性教育經費長期以來處于事權和財權分離的狀態(tài)。具體體現(xiàn)在:政府教育行政部門主管教育事業(yè),財政部門負責教育事業(yè)經費撥款,政府計劃部門負責教育基建投資,在預算表格的匯總歸類時,教育財政預算總額要與文化、科學、衛(wèi)生部門的預算匯總成整個財政事業(yè)費預算中的“類”級和財政基本建設費預算中的“類”級。教育事業(yè)費屬于文教科學衛(wèi)生事業(yè)費類中的款級,教育基本建設投資屬于基本建設費類中的社會文教費款級。國家預算首先在類級支出中分配,然后依次在款、項、目級中進行再分配,教育經費是國家預算第二次分配。由于教育經費預算等級較低,教育的事權屬教育部門,教育的財權屬財政與計劃部門,教育的事權與財權相分離。教育部門財權較小,難以有效行使事權,不利于教育事業(yè)的發(fā)展。
5.多元化籌措教育資金的政策扶持力度不夠
在政府投入是主渠道的前提下,能否開拓非政府渠道,關鍵在于政府的政策導向。中國雖然也頒布了捐贈法,但在具體稅收政策上并沒有明確的規(guī)定。目前只是實行稅前從所得中全額扣除捐贈額外,沒有其他稅收優(yōu)惠以鼓勵社會捐贈。企業(yè)投資也是高校經費、特別是科研經費的重要來源之一。另外,中國高等教育經費來自于社會的投資也不是很高,雖然近幾年民辦高校發(fā)展迅速,但中國民辦高校的發(fā)展長期受國家政策的制約,《高等教育法》規(guī)定“設立高等學校,……不得以營利為目的”。許多有眼光的企業(yè)家也看好這一產業(yè),很想向民辦高校投資,而投資必然要求回報。
二、改進高等教育財政投資體制的建議
(一)強化法律的保障與約束功能
我國高等教育財政投入不足,除政府財力的原因外,相關教育投入法律體系不健全、不完善與執(zhí)法不嚴是主要的原因。借鑒美國與日本的經驗,確保我國高等教育財政撥款應從立法與執(zhí)法兩個層面來完善。
在立法方面完善我國的教育財政法律體系與財政資金分配的民主機制:一是明確各級政府的教育財政投資責任,確保財政性教育經費占GDP的比例不低于4%的最低目標;二是落實財政性教育經費“三個增長”的要求,確保政府在教育投入中的主導地位;三是規(guī)定中央財政在地區(qū)差異的協(xié)調、困難學生資助、基礎性科學研究、公立大學經費以及重大教育工程項目等方面的經費責任;四是規(guī)定地方財政承擔地方高等教育經費的責任,包括經常性教育經費定額標準、專項經費與基本建設經費的規(guī)模。
在執(zhí)法方面要以立法形式明確教育財政的決策程序與各級政府的相關責任。包括:一是規(guī)定教育政策的決策程序,對重大的教育決策必須進行財政性可行性論證;二是對教育經費預算的項目、標準,教育經費在預算支出中的比例,以及教育經費在地區(qū)和學校之間的分配等事項的決定權,在同級人民代表大會或下設的撥款委員會上通過;三是應增加對各級政府保障教育投入的約束條款,授權同級人大監(jiān)督與執(zhí)法檢查的權力,對于不按照規(guī)定執(zhí)行的政府職能部門及政府主要領導人由同級人大追究其相應的行政與法律責任。
(二)增加國家對高等教育的投入
必須保證國家財政對高等教育投入的主渠道作用。保證財政性教育經費支出占GDP的比例達到4%。確保“三個增長”,并使高等教育經費在總的教育經費的比重穩(wěn)定在20%左右。同時要盡可能平衡重點高校與普通高校的教育投入,在法定的高等教育財政經費內,加大對中西部普通高校的財政投入,促使其擴大規(guī)模,提高質量,從而逐漸改變現(xiàn)有高�？臻g布局。
(三)國家財政貼息補息
可以首先采用貼息、補息等辦法,減輕高校的債務負擔,或把中長期貸款轉為長期,解決短期集中還款帶來的嚴重問題,或將公辦高等院校貸款債務注為國債形式以減輕財政壓力與風險。
(四)加大對高校貧困學生的資助力度
在推進高等教育市場化的過程中,公共教育資源在高等教育中的投入結構應有所調整,過去的一部分政府直接撥給學校的經費應轉變?yōu)檎疄樨毨W生提供就學保障,包括對貧困學生的無償資助和部分以助學貸款性質提供的有償資助。
(五)增強金融杠桿的支持
首先,要抓緊建立高等教育銀行。建立高等教育銀行可以擴展教育財政經費的來源方式,利用教育銀行具有發(fā)放債券的職能,可以為高等學校獲得發(fā)展的資本基金。其次,可以利用國際銀行組織對我國的高等教育進行貸款,有了國際組織的銀行貸款,能夠最大限度地吸收教育體系之外的大量資金為高等教育財政提供援助。按規(guī)定世界銀行、亞洲開發(fā)銀行提供的硬性貸款利率低于國際金融市場的利率,但只發(fā)給會員國中低收入國家和政府以及由會員國政府擔保的公、私立機構。如果能夠向世界銀行和亞洲開發(fā)銀行申請長期硬性貸款作為高等教育貸款基金,是提高教育投資指數(shù)的一個極佳的途徑。再次,教育銀行能夠有效利用社會上的閑散資金補充教育財政,集中用于高等教育的建設和發(fā)展。最后,發(fā)行高等教育彩票。教育彩票還沒有得到很好的開發(fā),若能夠發(fā)行一些額度小、風險低的高等教育彩票,可以增強我國的高等教育財政實力。
(六)建立新型的高等教育財政撥款機制
首先,建議成立聯(lián)系政府與高校的中介機構——高等教育撥款委員會。主要職能是為政府評估高校整體財政計劃、明確各高校使用經費應承擔的義務、運用審查和評估手段貫徹政府政策和落實教育目標、確保經費使用的效益和效率等。同時,它本身也應接受政府部門和社會的監(jiān)督。其成員可由政府官員、教育專家、學者、工商界人士等組成。
其次,引入高等教育績效撥款模式,依據(jù)對高校的績效考評結果確定撥款規(guī)模。一方面可以更合理地分配資源、更有效地利用資金,同時促使高校重視其社會責任、改善內部管理提高管理效率;另一方面政府可以通過制定不同的績效評估標準來引導高等教育的發(fā)展,所以績效撥款模式可以作為政府調控高等教育的一種手段。實施績效撥款模式前提是有一個合理、公平的績效評價方案,目前可以借鑒教育部制定的《普通高等學校本科教學工作水平評估方案試行》以及教育部2002 年提出針對“985”項目高校績效撥款方案—《 高水平大學評價與撥款方案建議稿》來設計我國高等學�？冃芸畹哪Ｊ�。
(七)舉辦民辦高等教育
各級政府從政策上落實好民辦高校在用地、基本建設、繳納稅費、供電、供水、供氣等方面的同等待遇,民辦高校教師在教師資格認定、業(yè)務進修、職稱評定、表彰獎勵、科研立項、職業(yè)技能鑒定等方面同等對待,民辦高校學生在學籍管理、表彰獎勵、升學、畢業(yè)生就業(yè)與戶口管理、申請國家獎助學金和助學貸款、交通優(yōu)惠、醫(yī)療保險等方面享有同等權利。同時,支持民辦高校加強與企業(yè)合作,通過合資、合作、參股等方式投資辦學,實現(xiàn)產權結構和辦學形式的多樣化。
(八)鼓勵多種模式共同舉辦高等教育
公辦高校利用無形資產和其它財產,與企業(yè)、個人或社會組織進行合作,多種模式共同舉辦高等教育。如云南省將選擇有條件的高等職業(yè)院校進行股份制改革試點,建立董事會領導下的校長負責制。通過新征用地優(yōu)先安排用地指標,及時辦理用地手續(xù),依法減免相關建設稅費等措施,鼓勵組建以產學研為主要紐帶,以高職院校為龍頭、跨地區(qū)的行業(yè)性職教集團,實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補,走規(guī)�；�、集約化、連鎖化辦學的路子。
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