內(nèi)部控制制度審計，是將控制制度理論與內(nèi)部審計業(yè)務相結合，通過了解、測試和評價被審計單位的內(nèi)部控制制度，確定審計方式、重點和范圍的一種審計。它是內(nèi)部審計工作的重要組成部分，是進行其他審計的基礎。

　　一、內(nèi)部控制審計與經(jīng)濟責任審計及問責制的概念

　　內(nèi)部控制制度是指各企事業(yè)單位為保證實現(xiàn)特定目標，單位內(nèi)部在因分工而產(chǎn)生的相互制約、相互聯(lián)系的基礎上，采取一系列具有控制職能的方法、措施和程序，并予以規(guī)范化、系統(tǒng)化，由此所形成的一整套嚴密的控制機制。

　　內(nèi)部控制審計是內(nèi)部審計機構為了促進完善內(nèi)部控制，保證其有效執(zhí)行而對本單位內(nèi)部控制體系的健全性、有效性所進行的了解、測試和評價活動。隨著社會主義市場經(jīng)濟的日益發(fā)展，內(nèi)部控制審計在企事業(yè)單位經(jīng)濟活動監(jiān)督中也越來越得到廣泛運用。

　　領導干部經(jīng)濟責任是指領導干部任職期間對其所在部門、單位財政財務收支真實性、合法性和效益性，以及有關經(jīng)濟活動應當負有的責任。被審計領導干部的經(jīng)濟責任是其應當承擔或履行的法定或約定職責或義務。

　　領導干部經(jīng)濟責任審計是指審計機構和人員通過對領導干部所在部門、單位財政財務收支以及相關經(jīng)濟活動的審計。經(jīng)濟責任審計是我國社會主義國家獨有的特色，是中國審計制度的創(chuàng)新，是審計事業(yè)在我國經(jīng)濟建設靈活運用的重要體現(xiàn)。它對于促進領導干部正確履行經(jīng)濟職責、保護國家資產(chǎn)完整、防止瀆職腐敗都起到積極的作用。

　　問責制是黨的十七大報告從加強社會主義民主政治建設的高度而明確提出來的。黨的十七大報告明確指出“要完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監(jiān)督，健全質詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。”我國于2003年“非典”事件首刮“問責風暴”，標志著我國政府問責制建設正式啟航，而2009年“三鹿奶粉”事件再次引暴社會公眾對政府問責的強烈呼吁。

　　經(jīng)濟責任審計問責制，是指通過對領導干部經(jīng)濟責任審計，依據(jù)相關規(guī)定對領導干部該作為而不作為、亂作為的責任人給予相應的黨紀、政紀及經(jīng)濟方面的處罰，是行政問責制的一種重要形式。國家審計署在《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》里明確提出“推動建立健全問責機制和責任追究制度”。 2009年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，在該規(guī)定里明確了審計問責的地位，審計問責逐漸成為有效的問責方式之一。

　　二、內(nèi)部控制審計與經(jīng)濟責任審計以及問責制的相互關系和作用

　　1、內(nèi)部控制審計是經(jīng)濟責任審計和經(jīng)濟問責制的基礎

　　《內(nèi)部審計基本準則》第十三條指出：“內(nèi)部審計人員應深入調(diào)查、了解被審單位的情況，采用抽樣審計等方法，對其經(jīng)營活動及內(nèi)部控制的適當性、合法性和有效性進行測試。”。開展經(jīng)濟責任審計是為了對領導干部貫徹執(zhí)行國家方針政策法律法規(guī)情況，重大經(jīng)濟決策情況，依法履行經(jīng)濟職責情況，財務收支及資產(chǎn)管理情況，內(nèi)部控制管理情況以及個人廉政情況等方面進行監(jiān)督、鑒證和評價。目的是為了加強管理，提升領導干部執(zhí)政水平。開展內(nèi)部控制審計，審計人員可以充分了解單位內(nèi)部管理控制制度的建立、執(zhí)行和有效，掌握領導干部履行經(jīng)濟職責及執(zhí)政的能力，促進管理科學化、規(guī)范化和制度化。責任必須通過管理者用單位部門規(guī)章制度的形式加以明細化，用制度和控制程序體現(xiàn)管理者的職責及責任，靠“問”的“制度”來保證“權責對等”，實現(xiàn)權利和責任的統(tǒng)一。明晰責任才能真正讓問責問到責任人頭上，才能讓經(jīng)濟責任問責制得以實現(xiàn)。內(nèi)部控制審計不僅在強化內(nèi)部管理上發(fā)揮巨大的作用，而且也是夯實經(jīng)濟責任審計問責制的基礎。

　　2、經(jīng)濟責任審計在問責制中發(fā)揮著不可忽視的作用

　　審計的職能主要是監(jiān)督，通過審計監(jiān)督，可促進已出臺的問責措施制度執(zhí)行到位。實踐證明，經(jīng)濟責任審計有力地促進了問責制度的發(fā)展。經(jīng)濟責任審計將問責擴展到經(jīng)濟領域，擴大了問責的范圍，極大地豐富和深化了問責的內(nèi)容，將領導干部工作的績效，尤其是經(jīng)濟決策的績效和經(jīng)濟管理制度責任納入問責的視野，促進了問責制度的常態(tài)化，促進將事后的追究與日常的科學管理結合起來，經(jīng)濟責任審計在經(jīng)濟問責制推進建設民主政治進程中，發(fā)揮了不可忽視的積極作用。

　　我國審計法等有關法律明確規(guī)定了我國政府審計機關的行政處罰權權限，國務院頒布的《財政違法行為處罰處分條例》也進一步規(guī)定，政府審計機關及其派出機構有權依法對財政違法行為做出處理處罰的決定。《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》第十一條賦予了內(nèi)部審計機構對正在進行的嚴重違法違規(guī)、嚴重損失浪費行為，作出臨時制止決定；對可能轉移、隱匿、篡改、毀棄會計憑證、會計賬簿、會計報表以及與經(jīng)濟活動有關的資料，經(jīng)本單位主要負責人或者權力機構批準，有權予以暫時封存；對違法違規(guī)和造成損失浪費的單位和人員，給予通報批評或者提出追究責任的建議，授予內(nèi)部審計機構必要的處理、處罰權。這使審計監(jiān)督具有了對一部分經(jīng)濟責任的直接和間接問責權力。再結合審計活動自身強大的信息披露功能，勢必會使審計部門在問責制的建設過程中扮演著無可替代且舉足輕重的角色。

　　發(fā)揮經(jīng)濟責任審計的建設性作用，可促進問責機制的完善。經(jīng)濟問責的目的是保證領導干部正確行使公共權力，如果問責僅僅停留在事后的處罰，那只能是加劇導致官僚主義、形式主義、弄虛作假等嚴重后果，給經(jīng)濟秩序、社會道德帶來巨大影響甚至沖擊。必須通過經(jīng)濟責任監(jiān)督來加強經(jīng)濟責任管理，通過考核實績、評價效廉、監(jiān)測風險、界定責任、樹立導向，使經(jīng)濟責任管理科學化、規(guī)范化和制度化，明確領導干部經(jīng)濟權力的邊界和責任標準，逐步使問責制實現(xiàn)常態(tài)化。

　　3、經(jīng)濟責任審計和問責制是內(nèi)部控制制度得以有效執(zhí)行的保障

　　經(jīng)濟責任審計問責制的實施是當審計人員發(fā)現(xiàn)領導干部存在著不履行職責、有過失、對國家經(jīng)濟造成損失等行為存在時，審計部門通過移送案件線索、建議給予黨紀政紀處分等各種形式，追究被審計對象的責任。筆者發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)違規(guī)違紀問題的發(fā)生很大程度上是由于內(nèi)部控制體制上的缺陷造成的。經(jīng)濟責任審計和問責制的實施最終還是要問到內(nèi)部控制體制上，經(jīng)濟責任審計和問責制實施的最高目標是“懲前畢后，治病救人”，是要從內(nèi)部控制體制的根本上解決問題。內(nèi)部控制審計的最終目標，是健全完善內(nèi)部控制體系，做好“關口前移”。因此，經(jīng)濟責任審計和問責制與內(nèi)部控制審計的目標一致，嚴格經(jīng)濟責任審計和問責是內(nèi)部控制制度得以有效執(zhí)行的保障。

　　三、內(nèi)部控制審計在經(jīng)濟責任審計和問責制中的應用

　　我國行政問責制執(zhí)行以來，業(yè)界的分歧爭議主要集中在問責的依據(jù)、責任界定、問責的普適性、問責的范圍等方面，如何在經(jīng)濟責任審計問責制的實施中，避免出現(xiàn)這些問題，筆者認為，應從以下幾個方面重視內(nèi)部控制審計在經(jīng)濟責任審計問責制中的應用。

　　1、內(nèi)部控制審計在構建制度體系和明確責任界定方面的應用

　　明確責任是實施經(jīng)濟責任審計問責制的前提，責任的界定依賴一定的基礎，與組織機構、崗位設置、制度規(guī)范、手段方法、信息記錄等息息相關。完善有效的內(nèi)部控制體系里，責任也必須通過各部門以規(guī)章制度的形式加以明細化，每一崗位職責有權限就有相對應的責任和檢查考核評價標準，要求單位人員行事有標準，一切按規(guī)章制度辦事，違反規(guī)定就負有相應的責任。內(nèi)部控制審計在審查單位內(nèi)部控制制度健全性有效性的同時，從制度層面有助解決經(jīng)濟責任問責制中由于職責不清責任落實和責任追究中責任界定的困境。

　　2、內(nèi)部控制審計在推動全民參與的民主問責方面的應用

　　民主行政有二大特征，一是每個人都有資格參與公共事務的處理，二是所有重要的決定由所有的成員以及他們所選的代表決定。民主問責理念的一個顯要特點就是全體人員的參與，建立評議機構以及評議制度。民主問責需要全民參與，內(nèi)部控制也需要全民參與，需要在控制環(huán)境、會計系統(tǒng)、控制程序等方面全民參與。對單位實施內(nèi)部控制審計，在審計過程中建立和推動了全民參與的民主問責文化理念，將更多的經(jīng)濟責任審計對象納入民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督范圍，有效地解決經(jīng)濟責任審計問責制的啟動是迫于媒體和社會輿論等外部壓力的應對性問責的問題，使經(jīng)濟責任審計問責由“權力問責”向“制度問責”發(fā)展，程序透明化，解決“屢審屢犯，屢糾屢犯”的審計頑癥。

　　3、內(nèi)部控制審計在擴展經(jīng)濟責任審計和問責的空間范圍的應用

　　問責的范圍不僅僅只針對發(fā)生重大事故的問責，而且要對責任人的決策失誤、執(zhí)行不力、管理不當、濫用職權等不作為、亂作為等危害公共利益的行為問責。經(jīng)濟責任審計己不滿足于從最初的財務收支審計的看帳查賬方法和手段來開展審計，目前更是要關注領導干部經(jīng)濟職責的履行和權力運行的過程來開展審計工作，對被審計對象單位實施內(nèi)部控制審計，能有效的地解決這一問題，堅持內(nèi)部控制評審與經(jīng)濟責任審計的有機結合是做好干部經(jīng)濟責任審計的有效舉措。內(nèi)部控制制度在經(jīng)濟管理中有著舉足輕重的地位，內(nèi)部控制制度設計的好壞和被有效執(zhí)行的情況，能反映出領導干部的綜合管理水平和管理控制能力，建立健全內(nèi)部控制制度并使之有效執(zhí)行是領導干部應盡的經(jīng)濟責任，也是領導干部履行經(jīng)濟職責的重要體現(xiàn)。經(jīng)濟責任審計問責制的意義在于預防和防患，應重視事前提醒。審計部門在開展內(nèi)部控制審計過程中，發(fā)現(xiàn)體制、制度、管理上的問題，會及時督促相關部門及責任人建章立制，規(guī)范經(jīng)濟秩序，形成制度補救的審計整改模式。內(nèi)部控制審計是經(jīng)濟責任體系的前置防線，助推經(jīng)濟責任審計問責制問責常態(tài)化，避免“風暴式”問責。