摘 要：國家審計是國家治理的重要組成部分，國家審計制度的優(yōu)劣性在很大程度上制約著國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)。本文在探討國家審計與國家治理相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，分析國家審計在國家治理中的地位與作用，并在審計制度方面對國家審計如何服務(wù)和服從于國家治理提出一切探索性的建議與對策。

　　關(guān)鍵詞：國家審計；國家治理；制度安排

　　一、國家審計與國家治理的內(nèi)涵及相互關(guān)系

　　國家是統(tǒng)治階級意志的集中體現(xiàn)和反映。自國家誕生起，“統(tǒng)治”便成為國家政治的代名詞，統(tǒng)治代表了強(qiáng)權(quán)、命令和絕對服從。治理打破了傳統(tǒng)的國家和社會管理模式，強(qiáng)調(diào)的是一種協(xié)調(diào)和合作情況下的有效性。強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)意義上“被管理者”、“被統(tǒng)治者”的參與，多主體、多網(wǎng)絡(luò)的咨詢和協(xié)商。治理理論起源于西方，現(xiàn)在被廣泛用于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個領(lǐng)域，但“治理”的涵義至今學(xué)界仍沒有公認(rèn)、統(tǒng)一的權(quán)威定義。

　　治理理論的代表人物羅茨（R·RHODERS）列舉了六種治理的定義。筆者認(rèn)為其中第四種定義(作為“善治”的治理，即強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力的合法性，建立效率、法治、責(zé)任、開放、能力的公共服務(wù)體系)和第五種定義(作為社會控制體系的治理，即強(qiáng)調(diào)政府與社會、中央政府與地方政府、公共部門與私人部門之間合作與互動)對于我國的國家治理最具有借鑒意義。

　　現(xiàn)代政治社會的“治理”起源于對國家政治狀況的分析、研究和表述，在此源意上，“治理”多指國家治理。國家治理不是指單純國家機(jī)構(gòu)運行系統(tǒng)的職權(quán)劃分，而是政府、市場和公民社會在國家和社會運行系統(tǒng)中相互作用、相互依賴、相互配合的一種正式和非正式的制度安排。因此，國家治理是由一系列的制度所形成的，能否實現(xiàn)“善治”，取決于制度設(shè)計的科學(xué)性、合理性、效率性。國家治理的目的在于合理、高效地分配社會資源以實現(xiàn)國家和社會良性、和諧發(fā)展。我國國家治理的根本目的是為了實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。從國家治理主體而言，以政府為主，又包括了公民、其他非政府組織等第三部門。國家及社會事務(wù)的管理不再只由政府負(fù)責(zé)，更多的社會主體以不同的方式參與其中，并在不同層面發(fā)揮著作用。我國是社會主義國家，人民是國家的主人，因此人民大眾是國家治理最重要的主體。隨著民主、法制的發(fā)展與改善，人民參與國家治理的范圍會越來越廣、程度會越來越深。

　　國家審計是國家治理的重要組成部分，國家審計與國家治理相輔相成。劉家義審計長在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上的講話中指出：“在國家治理中，審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分。”國家審計的制度安排應(yīng)服務(wù)和服從于國家治理的總體要求，國家審計作為國家治理中重要和特殊的組成部分，其制度安排的優(yōu)劣性在很大程度上左右著國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　二、國家審計在國家治理中的地位與作用

　?。ㄒ唬﹪覍徲嬍菄抑卫淼闹匾M成部分。

　　我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人大，全國人大授權(quán)國務(wù)院具體行使國家權(quán)力，因此國務(wù)院及各級行政機(jī)關(guān)是國家治理的主導(dǎo)機(jī)關(guān)。中華人民共和國憲法規(guī)定，國務(wù)院設(shè)審計署，審計長是國務(wù)院的組成成員，地方縣級以上人民政府設(shè)審計機(jī)關(guān)，在地方行政首長和上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。憲法同時規(guī)定，國家審計機(jī)關(guān)是國家唯一專司經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的機(jī)關(guān)?？梢?，國家審計機(jī)關(guān)是國家行政機(jī)關(guān)的重要組成部分，國家審計機(jī)關(guān)是國家治理體系中的監(jiān)督機(jī)關(guān)，國家審計是國家治理的重要組成部分。

　?。ǘ﹪覍徲嬍菄抑卫硐到y(tǒng)中的監(jiān)督控制系統(tǒng)。

　　從系統(tǒng)論的觀點出發(fā)，國家治理是由各種治理子系統(tǒng)組成的，這些子系統(tǒng)相互作用、相互支持，共同構(gòu)成一個有機(jī)、統(tǒng)一的整體。國家審計是這些系統(tǒng)中專司經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能的子系統(tǒng)。國家審計所具備的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能具有獨立性、專業(yè)性和綜合性的特點。

　　首先，國家審計機(jī)關(guān)作為超然獨立的第三方監(jiān)督各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國有經(jīng)濟(jì)組織。無論是社會審計組織（比如說會計師事務(wù)所）還是國家審計機(jī)關(guān)，都是作為獨立的第三方在經(jīng)濟(jì)活動中出現(xiàn)的。獨立性是審計的靈魂與根本特征。只有保持獨立性，才能在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督中不偏不倚、保持客觀公正。但國家審計機(jī)關(guān)與社會審計組織有著明確的分工：社會審計組織受有關(guān)利益各方的委托對私有經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行監(jiān)督，特殊情況下受有關(guān)國家機(jī)關(guān)委托對國有經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行監(jiān)督；國家審計機(jī)關(guān)直接受政府委托（間接受人民委托）對各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國有經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行獨立監(jiān)督。社會審計組織因其具有盈利性和非國有性，同時受有關(guān)利益各方博弈的影響，其獨立性明顯不如以政府和人民賦予的權(quán)力為后盾的國家審計機(jī)關(guān)。

　　其次，國家審計因其具有顯著的專業(yè)性而不同于其他監(jiān)督部門與組織所具有的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能。在國家治理體系中，國家審計機(jī)關(guān)并不是唯一的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)，但不同于其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)的是，對政府機(jī)關(guān)和國有經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督是國家審計機(jī)關(guān)的唯一和專門職能。任職于國家審計機(jī)關(guān)的審計人員具有各自的專業(yè)特長和知識體系，能夠利用自身的專業(yè)知識對政府機(jī)關(guān)和國有經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)行為做出專業(yè)判斷。

　　再次，國家審計對國家經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督涉及經(jīng)濟(jì)活動的方方面面。國家審計人員深入國家經(jīng)濟(jì)活動中的各個參與者，全面、客觀地分析其經(jīng)濟(jì)活動的合法性、合理性與效益性，并著重從體制機(jī)制上分析和查找經(jīng)濟(jì)問題。國家審計在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動中可以根據(jù)需要廣泛采集形成包括微觀經(jīng)濟(jì)單位、行業(yè)領(lǐng)域、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的數(shù)據(jù)信息，以專題報告的形式提交國家決策機(jī)構(gòu)作為其經(jīng)濟(jì)決策的依據(jù)。

　　（三）國家審計具有“免疫系統(tǒng)”功能，對完善國家治理具有非常重要的作用。國家審計通過有效制約權(quán)力運行，充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防、揭示和抵御功能，在推動國家民主法制建設(shè)、加強(qiáng)反腐倡廉力度、深化改革、改善民生、維護(hù)國家安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展等各方面發(fā)揮著廣泛、有效的作用?？傊?，只要有權(quán)力運行的地方，國家審計就能發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”功能，以其預(yù)見性、專業(yè)性并以憲法和法律賦予的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)力作為保證，促進(jìn)權(quán)力在“陽光”下運行，保證各種國有資產(chǎn)和資源得到合理、合法、高效分配，從而完善國家治理。

　　三、國家審計的制度設(shè)計應(yīng)服務(wù)和服從于國家治理

　　國家審計在國家治理中的地位與作用決定了國家審計的制度安排應(yīng)服務(wù)和服從于國家治理。而如何優(yōu)化國家審計制度以使其能更加高效地制約權(quán)力運行、完善國家治理是我們應(yīng)該思考和研究的問題。

　?。ㄒ唬﹪覍徲嬛贫纫袡?quán)威性，包括法律上的權(quán)威性、專業(yè)上的權(quán)威性以及具體執(zhí)行中的權(quán)威性（或者說權(quán)威的執(zhí)行力）。

　　首先，應(yīng)加大法制建設(shè)與宣傳，強(qiáng)化國家審計機(jī)關(guān)的法律權(quán)威。我國的憲法和法律已經(jīng)賦予了國家審計機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)力，但目前我國的法制建設(shè)還不夠完善、民眾的法律意識還比較淡薄，使得審計人員在審計過程中經(jīng)常遇到被審計單位不配合的情況，尤其是在延伸審計私有經(jīng)濟(jì)組織時普通民眾配合程度普遍不高。他們之所以不配合，很大程度上是因為他們不知道國家審計機(jī)關(guān)的職能以及自己有配合的義務(wù)。除了《審計法》等少數(shù)法律外，我國其他的法律尤其是與普通民眾關(guān)系密切的法律并沒有突出國家審計機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)力，這與我國公、檢、法機(jī)關(guān)的權(quán)力被廣泛突出形成鮮明對比。這使得普通民眾在接受審計機(jī)關(guān)調(diào)查和詢問時，并不知道自己在法律上有義務(wù)配合審計機(jī)關(guān)，因此配合的積極性不高，這極大地降低了審計效率和效果，也降低了國家審計的震懾力和影響力。因此，我們要完善法制，在各項法律中有意識地突出審計機(jī)關(guān)的法律地位與權(quán)威。

　　其次，國家審計人員在專業(yè)性培養(yǎng)上已經(jīng)做得很好了，但要繼續(xù)保持和提高。審計署黨組提出的要著力培養(yǎng)審計“四手”人才以及提倡培養(yǎng)綜合性人才對審計人員專業(yè)素質(zhì)的提高具有指導(dǎo)性意義，筆者建議可以將其做為一種制度性安排。例如，在我國專業(yè)人才培養(yǎng)中具有廣泛社會認(rèn)可度與公信力的注冊會計師考試制度就值得我們借鑒。

　　再次，應(yīng)償試賦予國家審計機(jī)關(guān)及人員與公、檢、法機(jī)關(guān)及人員的執(zhí)法權(quán)并列的“執(zhí)審權(quán)”。工、檢、法等權(quán)力機(jī)關(guān)一般情況下是對非權(quán)力組織與個人的執(zhí)法，而國家審計是用一種權(quán)力制約另一種權(quán)力，通常被審計單位是各種權(quán)力機(jī)關(guān)，因此，理論上國家審計機(jī)關(guān)應(yīng)該被賦予比工、檢、法更大的權(quán)力。但實際情況正好相反。工、檢、法在執(zhí)法中如遇到違法亂紀(jì)及犯罪分子抗法時可以強(qiáng)制執(zhí)行，但國家審計人員在審計過程中如果遇到被審計、調(diào)查對象尤其是被延伸審計單位和普通民眾不配合時，沒有權(quán)力強(qiáng)制其配合。雖然現(xiàn)行的審計法和審計法實施條例規(guī)定我國審計機(jī)關(guān)有采取強(qiáng)制措施權(quán)，但這僅僅停留在理論上，在實際工作中基本不會運用。因此，我們可以償試賦予國家審計人員與工、檢、法機(jī)關(guān)所具有的執(zhí)法權(quán)同等效力的“執(zhí)審權(quán)”，即強(qiáng)制執(zhí)行審計的權(quán)力，使得審計人員在被審計單位及其人員（包括被調(diào)查的普通民眾）不配合甚至惡意抵抗審計時能在法律權(quán)限內(nèi)強(qiáng)制其配合，以保證國家審計機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)力的有效執(zhí)行，從而保護(hù)好國有財產(chǎn)和全體人民的根本利益。

　?。ǘ┙⒖茖W(xué)合理的審計項目管理制度，探索多種審計形式。首先，審計項目的選擇與安排應(yīng)與國家當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢及國家的方針政策密切相關(guān)，并形成對國家經(jīng)濟(jì)運行的預(yù)警機(jī)制。國家審計對經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督很大程度上是對各級國家機(jī)關(guān)和國有經(jīng)濟(jì)組織執(zhí)行國家方針政策合法性、有效性的監(jiān)督，國家審計在監(jiān)督過程中還應(yīng)廣泛采集國家經(jīng)濟(jì)運行的信息，對經(jīng)濟(jì)運行中出現(xiàn)的問題要做到提前預(yù)測和揭露，從而為國家決策部門提供情報，抵御各種經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，維護(hù)國家安全。這就要求對審計項目進(jìn)行合理安排、科學(xué)管理，并形成良好的制度。對審計項目的安排，既要注重對審計時間和進(jìn)度的合理安排，也要注重對審計內(nèi)容的合理安排，還要注重對審計方式和組織形式的合理安排。同時，在審計過程中要遵守保密制度，強(qiáng)化保密觀念。其次，要探索多種審計形式，形成對國家經(jīng)濟(jì)活動的全方位監(jiān)督。長期以來，我國國家審計主要是對各級機(jī)關(guān)財政與財務(wù)收支的審計，審計面太狹窄，不能完全滿足國家治理的需求。國家治理是對國家全方位的治理，涉及社會、政治、經(jīng)濟(jì)、文化的方方面面，而對經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督也是多方面的。財政與財務(wù)收支審計側(cè)重于對經(jīng)濟(jì)活動合法性的監(jiān)督，而忽視了對經(jīng)濟(jì)活動合理性、效益性和效率性的監(jiān)督，這是明顯不夠的。近年來，我國開始探索和實行對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，取得了許多可喜的成績。我國應(yīng)在鞏固和強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度的基礎(chǔ)上繼續(xù)探索其他多種形式的審計方式，形成對經(jīng)濟(jì)活動的全方位監(jiān)督。

　?。ㄈ┙覍徲嫏C(jī)關(guān)與政府相關(guān)決策機(jī)構(gòu)良性互動機(jī)制。國家審計機(jī)關(guān)是專司經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)，審計機(jī)關(guān)的活動涉及國家經(jīng)濟(jì)活動的方方面面以及各個層次，審計人員在審計過程中廣泛地接觸和采集了國家經(jīng)濟(jì)運行的信息，其中的很多信息是第一手信息，這些信息對于國家相關(guān)政府部門進(jìn)行決策具有相當(dāng)重要的意義。因此，國家審計除進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督外，還可以將獲取的經(jīng)濟(jì)信息及時傳送給相關(guān)政府決策部門，為其進(jìn)行科學(xué)、及時的決策提供重要信息和依據(jù)，即國家審計機(jī)關(guān)可以與政府相關(guān)決策機(jī)構(gòu)建立一種長期的良性互動合作機(jī)制，推動和完善國家治理。審計署向國務(wù)院提交的審計報告是高度濃縮的報告，除了審計報告外，還可以以審計簡報等多種形式向國務(wù)院提供更加具體和針對性的經(jīng)濟(jì)運行信息。同時，審計署和地方審計機(jī)關(guān)還可以以多種形式向各級地方政府及其他決策機(jī)構(gòu)提供信息。

　?。ㄋ模﹪覍徲嫏C(jī)關(guān)應(yīng)堅持依法審計、文明審計，保持客觀公正，并接受廣大人民群眾的監(jiān)督。首先，審計機(jī)關(guān)的權(quán)力是法律賦予的，其活動也應(yīng)以法律為準(zhǔn)繩。我國已經(jīng)建立了一整套的審計法規(guī)體系如審計法、審計法實施條例等等，這些法律是國家審計人員所應(yīng)遵循的行為準(zhǔn)則。同時，審計人員應(yīng)禮貌對待被審計和被調(diào)查對象，注意維護(hù)好國家審計人員的良好形象，不要高高在上。其次，在審計過程中要保持客觀公正，嚴(yán)格執(zhí)行“八不準(zhǔn)”紀(jì)律，在履行相關(guān)權(quán)力和職責(zé)時不要受各種外界因素的影響，尤其不要被審計對象的物質(zhì)利益所誘惑，獨立做出判斷。再次，國家審計要接受廣大人民群眾的監(jiān)督。國家審計機(jī)關(guān)的最終委托人是人民，國家審計人員有義務(wù)對人民負(fù)責(zé)，并接受人民監(jiān)督。

　?。ㄎ澹┘訌?qiáng)審計文化建設(shè)，建立國家審計的良好形象，激化審計人員工作熱情。國家審計要有效服務(wù)和服從于國家治理，必須塑造良好的審計文化。審計文化是國家審計制度的精神基礎(chǔ)。首先，國家審計機(jī)關(guān)要宣揚(yáng)良好的價值理念，審計人員要有良好價值觀。價值理念是組織生存和發(fā)展的靈魂，也是審計人員持續(xù)熱情工作的動力。國家審計機(jī)關(guān)有了統(tǒng)一、純潔、高貴的價值理念并將全體審計人員認(rèn)可的價值理念全面、深入植入制度中，才能凝聚人心，使全體審計人員形成一個良好的團(tuán)隊。審計人員只有樹立良好的價值觀，才能在審計中有良好的責(zé)任意識、憂患意識和愛國情懷。其次，要加強(qiáng)廉政建設(shè)，堅定不移地堅持“八不準(zhǔn)”紀(jì)律。廉政紀(jì)律是審計工作的生命線，“八不準(zhǔn)”是審計工作的底線，審計人員在審計工作中應(yīng)堅決貫徹執(zhí)行。違反了廉政紀(jì)律，觸犯了“八不準(zhǔn)”，一切審計工作和成果都將失去生命力。再次，審計人員應(yīng)堅持獨立性、保持客觀公正。前文已經(jīng)說到，獨立性是審計的靈魂與根本特征。國家審計的委托方是全體人民，只有保持超然的獨立性，以人民群眾的根本利益為出發(fā)點，不為其他一切利益和因素所左右，才能正確地履行受托責(zé)任。獨立性要求審計人員保持客觀公正。審計人員在審計過程中應(yīng)基于事實求是的要求，對被審計對象的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行客觀公正的分析與判斷，并對相關(guān)責(zé)任人員的功過是非進(jìn)行全面、客觀地評價。

　　參考文獻(xiàn)：

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　　[2]宋常,王睿,趙懿清.國家審計在走向善治的國家治理中的若干問題,審計與經(jīng)濟(jì)研究,2012.01