——“強化稅務監(jiān)控和稽查體系的研究”課題研討會觀點綜述

　　根據(jù)國家稅務總局、中國稅務學會1997年稅收調(diào)研課題的部署，第八課題組“強化稅務監(jiān)和稽查體系的研究”課題研討會于1997年8月26～28日在貴州省貴陽市召開。參加會議的有貴州、云南、福建、海南、安徽、四川、北京、武漢稅務學會和中山大學等單位。

　　現(xiàn)將研討會的主要觀點綜述如下：

　　一、關(guān)于建立嚴密的稅務監(jiān)控體系問題

　　與會代表探討了稅務監(jiān)控的基本概念。認為稅務監(jiān)控是指國家稅務機關(guān)根據(jù)稅法規(guī)定和實現(xiàn)稅收征管職能的要求，對納稅人履行納稅義務的真實、正確、合理、合法進行有序監(jiān)督；對稅收征管活動全過程進行有效控制；對稅務人員的行政執(zhí)法行為進行有力制約。稅務監(jiān)控的基本功能是通過開發(fā)、完善征管應用系統(tǒng)，把從稅務登記開始的系列稅收征管活動納入計算機管理，對稅收的現(xiàn)狀、發(fā)展及變化動態(tài)進行監(jiān)督和控制。稅務監(jiān)控具有層次多、范圍廣、力度強的特點。

　　與會代表深刻分析了強化稅務監(jiān)控的重大意義，認為國務院辦公廳批轉(zhuǎn)國家稅務總局《關(guān)于深化稅收征管改革方案》中提出了“建立以計算機網(wǎng)絡為依托的管理監(jiān)控體系”的要求，這在我國稅收征管歷史上，在中央文件中首次明確提出建立稅務監(jiān)控體系。這既是對我國稅收征管歷史經(jīng)驗的科學總結(jié)，又是充分體現(xiàn)了確立新的稅收征管模式的內(nèi)在規(guī)律，適應了依法治稅，從嚴治隊，加強征管，保證征收的客觀需求。強化稅務監(jiān)控體系是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，是充分發(fā)揮稅收經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用的需要，是實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)移的需要，是培養(yǎng)高素質(zhì)的稅務干部隊伍，促進勤政廉政建設的需要。

　　與會代表還具體分析了強化稅務監(jiān)控的現(xiàn)實必要性與重要性，認為強化稅務監(jiān)控，對實踐新時期“法治、文明、公平、高效”的治稅思想極為重要。這是因為稅務監(jiān)控體系的建立和強化，將逐步改變當前稅務監(jiān)控標識不統(tǒng)一，功能不完整，層次不清晰，網(wǎng)絡不健全的狀況。將在稅務監(jiān)控的范圍、功能、層次和手段等方面實現(xiàn)四個重大轉(zhuǎn)變：即稅務監(jiān)控的范圍將由單項監(jiān)控向整體監(jiān)控轉(zhuǎn)變；稅務監(jiān)控的標識將由無序、模糊狀態(tài)向有序透明狀態(tài)轉(zhuǎn)變；稅務監(jiān)控的內(nèi)容將由淺層向深層轉(zhuǎn)變；稅務監(jiān)控的手段將由手工低效向科技高效轉(zhuǎn)變。

　　代表們認真研究了如何建立一個嚴密、高效、先進的稅務監(jiān)控體系問題，認為建立科學嚴密的稅務監(jiān)控體系是與新的稅制格局相適應，以計算機網(wǎng)絡為依托的，以稅收征管基本要素為監(jiān)控內(nèi)容的，全方位、多層次、上下結(jié)合，縱橫交叉、內(nèi)外協(xié)調(diào)的體系。為要達到理解的效應，研討提出當前應著力建立和完善四種類型的監(jiān)控機制，作為必達的基礎目標，即建立和完善以征管基礎環(huán)節(jié)為監(jiān)控對象的綜合型的集中監(jiān)控機制；建立和完善以重點稅種為監(jiān)控對象的管理型的分項監(jiān)控機制；建立和完善以征、納主體執(zhí)法行為為監(jiān)控對象的法制型的分層監(jiān)控機制；建立和完善以部門協(xié)調(diào)為監(jiān)控樞紐的保障型的雙向監(jiān)控機制。

　　代表們認為，要充分發(fā)揮稅務監(jiān)控機制的整體效應和保證其有效運作，需要有相應的條件和措施：即健全的納稅監(jiān)控組織機制，規(guī)范的稅收執(zhí)法監(jiān)控制度和科學的稅務監(jiān)控手段。計算機作為強化稅務監(jiān)控的重要依托，當前迫切需要強化功能，完善網(wǎng)絡，配足硬件，提高技能。

　　二、關(guān)于建立嚴密的稅務稽查體系問題

　　代表們在討論中認為，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟成份趨向多元化，征納雙方保護稅收和流失稅收的矛盾將更加突出。而經(jīng)營方式的多樣性與個人收入渠道的多元化更增加了稅收的征管難度，使稅款流失變得更加容易。為了最大限度地減少稅款流失，必須建立科學嚴密的稽查體系。

　　與會代表認為建立嚴密的稅務稽查體系是充分發(fā)揮稅收職能的內(nèi)在要求，是新稅制實施的有力保障，是保證稅收工作的重要支柱，也是適應社會主義市場經(jīng)濟新形勢的需要，是促進廉政建設的有效措施。

　　代表們在討論中認為，隨著征管改革的深化，稅務稽查從組織機制到稽查方式有一定的基礎，工作中取得了很大的成績。反映在：稅務稽查機構(gòu)從無到有，稽查工作由弱到強；稅務稽查的職責逐步擴大并日益規(guī)范；稅務稽查的地位和作用日益突出；稅務稽查的質(zhì)量逐年提高。

　　代表們認為雖然稅務稽查工作在不同方面取得了很大成績，但從總體來看，目前與其在稅務工作中所處的地位還不相稱，在某些方面存在一些不容忽視的問題，主要反映在：

　　1.稅務稽查的剛性和力度不夠，“以補代罰”、“以罰代刑”的現(xiàn)象影響了稽查工作的震懾作用。

　　2.稽查機構(gòu)的設置不統(tǒng)一，稽查專業(yè)人員匱乏，素質(zhì)不高。

　　3.稽查工作的職權(quán)范圍不明確，稽查程序不合理、不規(guī)范。

　　4.稽查裝備落后，辦案經(jīng)費不能保證。

　　還有的代表認為，完整的稅務稽查體系尚未建立起來，稅務稽查職能不夠明確；稽查執(zhí)法缺乏明確的法律，使稽查工作難以產(chǎn)生應有的社會效應；稅務稽查缺乏獨立行使稽查權(quán)的權(quán)力和手段；稅務稽查工作的監(jiān)督制約機制和競爭激勵機制尚未形成。

　　代表們認為，要健全稽查運行機制，當前應著重構(gòu)建與完善稽查組織體系，健全稽查制度，改革稽查方式，提高稽查工作效率，建立司法保障體系和加強稅務稽查隊伍。

　　1.確保稽查工作有序運轉(zhuǎn)的組織體系的構(gòu)建。要從上到下建立一個上下貫通，信息靈敏，統(tǒng)一指揮，令行禁止的稅務稽查組織體系；應根據(jù)不同地區(qū)的具體實際情況，遵循稅務稽查的基本任務，堅持“精簡效能”的原則，科學合理地設置稅務稽查機構(gòu)。有三種觀點：一種觀點認為稅務稽查的組織形式大體上分為一級稽查和雙層稽查兩類。對管轄區(qū)域范圍較廣，稅源較為分散的稅務機構(gòu)，如大量的小城市、大中城市的區(qū)稅務局和縣稅務局，在縣（市）設稅務稽查局，內(nèi)部設立選案科、稽查科、審理科、執(zhí)行科和負責轄區(qū)內(nèi)稽查工作的業(yè)務組織與指導，各征收分局和農(nóng)村中心稅務所鑒于其職能已發(fā)生變化，可改設為稽查分局。第二種觀點認為改變多頭重復檢查的現(xiàn)狀，減輕納稅人負擔，降低稽查成本，為此建議：①實行國、地稅務局定期聯(lián)合稽查制，對共管戶列出詳細的稽查計劃，由兩局稽查人員共同組成檢查組，對納稅人按各自的重點開展稽查工作。②在一個稅務管轄區(qū)域內(nèi)只設立一個相對獨立的稽查機構(gòu)。稅務稽查從目前國、地稅務局分離出來，以突出重點稽查的功能，形成獨立的稅務稽查體系，由國家稅務總局的稽查機構(gòu)垂直管理。第三種觀點認為，理想的稅務稽查組織模式應是自上而下地逐級單獨設立稽查機構(gòu)并實現(xiàn)稽查機構(gòu)與征管機構(gòu)的徹底分離，成為獨立執(zhí)法主體。

　　全國、省、地稽查組織模式。全國、省、地稽查組織對內(nèi)行使稽查管理職能，對外稱稽查局（分局）。

　　省轄市稽查組織模式。由市局設立一套單獨的稅務稽查機構(gòu)，對市區(qū)所有納稅人進行檢查，實現(xiàn)稽查機構(gòu)與征管機構(gòu)徹底分離。

　　縣（市、區(qū)）稽查組織模式。建立縣（市、區(qū)）稅務局、稅務分局雙層稽查組織體系，縣、區(qū)分局一級稽查機構(gòu)主要負責根據(jù)選案結(jié)果進行的日?；楹鸵话銓ｍ棛z查；市一級稽查機構(gòu)側(cè)重于大案要案和重大舉報案件的稽查以及全市稽查工作的指導和協(xié)調(diào)。對稽查機構(gòu)實行雙重體制：即在人事、經(jīng)費、業(yè)務上實行垂直領導；黨務、紀檢由當?shù)囟悇站诸I導，使稅務稽查真正成為征管格局中獨立的體系。

　　2.建立和健全科學嚴密的稅務稽查制度。有的代表建議：首先，由國家制定頒發(fā)《稅務稽查條例》，從法律法規(guī)上明確稅務稽查的地位和作用。其次，制定全國統(tǒng)一的《稅務稽查機構(gòu)管理辦法》，以明確執(zhí)法主體。在此基礎上，制定稅務稽查工作基本的行為規(guī)范，如：稅務稽查人員崗位目標管理制度，稅務違法案件舉報管理辦法，稅務稽查回避制度，稅務稽查工作實施細則，稅務稽查對象分析選案標準，稽查檔案管理制度，清算報告制度，稅務稽查成果分析使用制度，稅務稽查執(zhí)法檢查制度，稅務稽查與稅務申報、稅務代理銜接辦法，稅務稽查審理制度，稽查工作廉政紀律，納稅人稅務違章處罰制度等，使之有章可循，有規(guī)可依，防止稅務稽查工作的隨意性和盲目性。還有的代表提議，規(guī)范科學的工作制度包括：①制訂稽查計劃制度；②建立人機結(jié)合的稅務稽查選案制度；③確定形式多樣的查案實施制度。如：建立日常性的案頭查案制度；積極推行調(diào)賬查案制度；完善實地查案制度，這三種查案方式在實際操作運用時，應根據(jù)不同案情線索及違章的性質(zhì)具體去確定；④實行稽查與審理分離制度；⑤建立權(quán)威、及時、高效的結(jié)案執(zhí)行制度。

　　3.改革稽查方式，提高稽查工作效率。有的代表在討論中提出，改革稽查方式必須實現(xiàn)稽查職能的兩個轉(zhuǎn)變，就是由舊體制下組織收入型向管理監(jiān)督型轉(zhuǎn)變。由粗放分散型向重點集中型轉(zhuǎn)變。要使稽查工作真正起到“重中之重”的作用，必須達到“四化”目標：①日常稽查程序化。認真落實總局制定的《稅務稽查工作規(guī)程》，結(jié)合實際制定具體的實施辦法和貫徹意見，尤其是要開發(fā)、運用計算機選案查案結(jié)案的程序。②違章處理法制化。在案件處理上一定要以法律法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，做到定性準確，為此，要建立專家咨詢制和案件處罰責任追究制。還有代表提出要建立相互制約機制，加強部門之間的監(jiān)督，完善稽查內(nèi)設機構(gòu)，建立內(nèi)在制約機制：一是實行稽查與稅款收繳分離制度；二是稽查的處理結(jié)果公開；三是稽查工作的選案、稽查、審理、執(zhí)行分別設立工作部門，做到選案不查案，查案不審案，審案不執(zhí)行。③文書使用規(guī)范化。日常的稅收稽查除了統(tǒng)一印刷并使用《稅收征管法》和國家稅務總局下發(fā)的有關(guān)執(zhí)法程序已統(tǒng)一的21種執(zhí)法文書外，還應結(jié)合實際需要，制定保證稽查工作正常運行的執(zhí)法文書。④稽查手段現(xiàn)代化。必須給稽查機構(gòu)配備現(xiàn)代化的交通通訊、調(diào)查取證、自我保護等方面的裝備和必要的經(jīng)費，加快稽查裝備的現(xiàn)代化進程。通過使用現(xiàn)代化手段，提高稽查快速反應能力和效率。

　　4.建立提高稽查工作效率的情報網(wǎng)絡。稅務稽查情報收集是選案的基礎，只有充分收集占有納稅人有關(guān)稅收的資料確定的稽查對象才更準確，因而收集稽查情報、信息儲存于資料庫就成為一件必要的工作。

　　稅務稽查情報網(wǎng)絡的情報來源及其建設可以從以下幾方面著手：①納稅人納稅資料收集；②群眾舉報資料收集；③利用大眾傳媒收集；④建立稅務系統(tǒng)與社會有關(guān)部門的信息網(wǎng)絡。⑤稅務代理和稅務咨詢等中介機構(gòu)提供的信息。逐步形成各級、各地稅務機關(guān)、行業(yè)主管部門、社會相關(guān)部門三者聯(lián)合，三位一體的點、線、面相結(jié)合，全方位、高效率的信息情報網(wǎng)絡。

　　5.建立獨立的稅務司法保障體系。稅收司法保障體系便于稽查、檢查、審判、執(zhí)法等環(huán)節(jié)在內(nèi)的密切配合，協(xié)同作戰(zhàn)，使稅務稽查充分發(fā)揮其監(jiān)督懲處、教育和保障收入職能。

　　6.要建立一支政治素質(zhì)好，工作責任心強的稽查隊伍。稽查干部要有較寬的知識面和較強的處理問題的能力。能操作和使用現(xiàn)代化的稽查設備和工具。為此，要加強稽查人員的培訓，提高業(yè)務技能，建立稽查人員的等級制和激勵機制，提高稽查人員的整體素質(zhì)。

　　三、加強稅源監(jiān)控與分析問題

　　與會代表認為：稅源監(jiān)控是對稅收收入來源的監(jiān)督與控制。監(jiān)控的主體，不僅包括各級稅務機關(guān)，也包括與稅源相關(guān)的政府職能部門、社會組織機構(gòu)。監(jiān)控的對象，不僅包括納稅人，也包括稅收委托代征責任人、代扣代繳義務人。

　　研討會上，代表們就稅源監(jiān)控分析了當前存在的主要問題：①在認識上不重視，存在著完成了任務就萬事大吉的思想；②在監(jiān)控環(huán)節(jié)上出現(xiàn)疏漏，導致稅收流失；③在監(jiān)控手段上，系統(tǒng)內(nèi)的計算機運用網(wǎng)絡化，智能化水平低，更沒有深入監(jiān)控納稅人的稅收狀況；④在監(jiān)控機構(gòu)上，稅務機關(guān)內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)，各環(huán)節(jié)進行稅源分析處理尚無專業(yè)職能部門；⑤在配套環(huán)節(jié)上，外部與經(jīng)濟稅源關(guān)系密切的部門當前還無法為稅源的監(jiān)控提供有力的支持。對加強稅務監(jiān)控的措施及對策有的代表提出：

　　1.改進宣傳普及稅法的方式和手段，每年的稅收“宣傳月”利用納稅人正反典型材料，通過新聞媒體，走進千家萬戶，使納稅人在思想上從過去的“納稅光榮，偷稅可恥”轉(zhuǎn)到“納稅是義務，偷稅是違法”上，造成遵章納稅的大氣候，減少稅源流失。

　　2.嚴密征管環(huán)節(jié)，建立以規(guī)?；?、廣域化的計算機網(wǎng)絡為依托的征管系統(tǒng)，與有關(guān)部門聯(lián)網(wǎng)，形成嚴密的稅源監(jiān)控網(wǎng)絡。通過采集、處理、統(tǒng)計、分析稅收數(shù)據(jù)信息，以及將歷史和現(xiàn)在相比較的統(tǒng)一預測模型及相應的智能分析系統(tǒng)，將納稅人的生產(chǎn)、經(jīng)營以及納稅情況，置于監(jiān)控網(wǎng)絡中，從而為制定組織收入措施，實施稽查選案、統(tǒng)計分析和制定收入計劃等提供科學的依據(jù)。

　　3.借鑒國外經(jīng)驗，建立健全納稅人識別號制度和稅源信息報告制度，納稅人到銀行存款、購買股權(quán)，進行股票交易以及受雇就業(yè)等都得提供和使用納稅號，實行源泉控稅，同時建立稅源信息報告制度，要求所有支付款項給納稅人的單位都要定期向稅務機關(guān)報送有關(guān)信息。

　　4.為提高稅源監(jiān)控的效率，應成立專門的機構(gòu)并配備專業(yè)人員對稅源信息進行綜合分析，處理、預測，并協(xié)調(diào)稅務系統(tǒng)內(nèi)部的各個監(jiān)控環(huán)節(jié)和外部與銀行、工商、海關(guān)等同稅源關(guān)系密切的各部門的關(guān)系。

　　5.根據(jù)稅源實際制定稅收收入計劃，克服過去“以支定收”層層加碼，依任務治稅的作法，根除違背市場經(jīng)濟規(guī)律的指定性收入計劃，建立起科學的高效的稅源監(jiān)控機制，做到依法治稅，把評價稅收工作好壞的主要標準，從是否完成任務轉(zhuǎn)移到是否依法治稅上來。

　　四、關(guān)于建立與征管模式相適應的組織體系問題

　　有的代表認為，建立適應新的征管機制的組織體系，應做好以下兩方面的工作：一要科學設置稅務機構(gòu)，調(diào)整充實一線力量。具體意見是：省、地市級稅務機關(guān)的機構(gòu)改革必須與征管改革統(tǒng)一規(guī)劃，同步實施，以求得權(quán)責清晰，上下理順；縣（市、區(qū)）級稅務機關(guān)的職能主要是征收，其次是管理，必須把縣、市、區(qū)的稅務機關(guān)調(diào)整為申報征收、管理服務、稅務稽查相結(jié)合的新格局；縣以下的分局（所）應按經(jīng)濟區(qū)劃調(diào)整征收網(wǎng)點。國稅機構(gòu)應設在“兩稅”相對集中、交通便利、輻射面廣的中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各級機構(gòu)都要充實一線力量，做到分工明確、運行高效、保障有力。二要合理劃分職責，實行專業(yè)化管理。在征管改革中，無論機制、模式、手段、機構(gòu)都需要人去運作，征管改革的目標最終能否實現(xiàn)，取決于人這個決定因素，因此必須建立嚴格的崗位職責，突出“競爭”機制，實行“考試合格，持證上崗”的競聘和交流輪換制度，形成一個“能者上，平者讓，庸者下”的新型干部任用機制，形成一支政治堅定、作風過硬，紀律嚴明、業(yè)務熟練、文明服務的稅務干部隊伍。對于如何搞好優(yōu)化服務，代表們認為首先要提高思想認識，稅務機關(guān)是國家的經(jīng)濟執(zhí)法機關(guān)，是政府形象的有機組成部分，依法征稅的過程也是提供服務的過程，服務質(zhì)量的好壞，代表著政府在人民群眾中的形象。為了保證稅務規(guī)范化服務落實到位，優(yōu)化稅收服務，構(gòu)造監(jiān)督機制，必須建設好辦稅服務廳。努力做到：申報征收要集中化，基礎管理要標準化，納稅服務要規(guī)范化，稅務稽查要專業(yè)化，計算機應用要網(wǎng)絡化，廉政監(jiān)督要制度化。

　　總之，建立與征管模式相適應的組織體系，必須深刻認識，稅務機構(gòu)是稅收征管的載體，機構(gòu)改革是征管改革的重要組成部分，模式的改變必須與機構(gòu)改革同步進行。