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一、環(huán)境稅制的理論基礎(chǔ)
作為一個(gè)全新的稅種,環(huán)境稅在稅收理論中未出現(xiàn)過(guò)專(zhuān)門(mén)的概念,至今在國(guó)際上也還沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的定義。有的學(xué)者將環(huán)境稅定義為“一切在反污染的政策框架中征收的稅收,其核心是使污染者支付與其污染行為的規(guī)模相適應(yīng)的價(jià)格”;有的則認(rèn)為“如果某物質(zhì)的使用或釋放被證明對(duì)環(huán)境有不利影響,以該物質(zhì)的物理單位為稅基征收的稅種即為環(huán)境稅”。這些概念籠統(tǒng)地將特定的生態(tài)或環(huán)境問(wèn)題中使用的稅收定義為環(huán)境稅,沒(méi)有體現(xiàn)出環(huán)境稅的基本特征。筆者認(rèn)為建立在可持續(xù)發(fā)展理論基礎(chǔ)上的環(huán)境稅應(yīng)是一個(gè)廣義的概念,是國(guó)家為了保護(hù)環(huán)境與資源,憑借其主權(quán)權(quán)力對(duì)一切開(kāi)發(fā)、利用環(huán)境資源的單位和個(gè)人,按照其開(kāi)發(fā)利用自然資源的程度或者污染破壞環(huán)境資源的程度征收的稅收。環(huán)境稅應(yīng)充分體現(xiàn)國(guó)家以自然環(huán)境保護(hù)為主體的宏觀稅收調(diào)控職能,它既可以增加政府的財(cái)政收入,為社會(huì)公共事業(yè)提供資金,滿(mǎn)足社會(huì)公共需求,又可以真實(shí)地反映社會(huì)邊際成本,將環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為造成的外部成本內(nèi)部化,同時(shí)還可以均等社會(huì)收入,為社會(huì)健康穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。環(huán)境稅是一種既重經(jīng)濟(jì)效益又兼顧公平的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段,它不僅包括污染排放稅、自然資源稅等,還包括為實(shí)現(xiàn)特定的環(huán)境目的而籌集資金的稅收。
早在20世紀(jì)初,英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)中就提出,對(duì)造成外部效應(yīng)的企業(yè),國(guó)家應(yīng)該征收調(diào)節(jié)環(huán)境污染行為的“庇古稅”,即我們現(xiàn)在所說(shuō)的環(huán)境稅。庇古的“環(huán)境外部性”理論,可以說(shuō)是環(huán)境稅最初的理論來(lái)源。庇古在論述“社會(huì)資源適度配置理論”時(shí),還通過(guò)私人邊際成本與社會(huì)邊際成本的關(guān)系,進(jìn)一步闡述了庇古稅的觀點(diǎn)。他認(rèn)為當(dāng)存在環(huán)境污染等外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象時(shí),其產(chǎn)品的私人邊際成本小于社會(huì)邊際成本,從私人角度看是贏利的,但從社會(huì)角度看卻是虧損的,這一矛盾不可能靠市場(chǎng)力量解決,需要政府采取措施把社會(huì)成本加人企業(yè)的生產(chǎn)成本中,使外部成本內(nèi)在化,即通過(guò)庇古稅解決私人邊際成本與社會(huì)邊際成本的不一致。研究證實(shí),不僅生產(chǎn)中存在外部性,消費(fèi)領(lǐng)域也同樣會(huì)產(chǎn)生外部性。一種消費(fèi)品如果在消費(fèi)過(guò)程中對(duì)環(huán)境有消極作用,而產(chǎn)品價(jià)格中只包含了通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成的成本,就會(huì)產(chǎn)生消費(fèi)領(lǐng)域中的外部不經(jīng)濟(jì)。與生產(chǎn)領(lǐng)域的外部性相比,消費(fèi)領(lǐng)域的外部性具有分散的特點(diǎn),“命令和控制”實(shí)現(xiàn)的效果往往不理想。對(duì)消費(fèi)行為的過(guò)分限制有時(shí)反而會(huì)在一定程度上刺激市場(chǎng)的形成與發(fā)展,結(jié)果是政府非但沒(méi)能對(duì)應(yīng)進(jìn)行限制的消費(fèi)行為作有效的限制,反而失去了應(yīng)有的一部分財(cái)政收人。對(duì)于這些市場(chǎng)體系之外的“負(fù)外部性”行為,政府實(shí)施干預(yù)是必要的。政府可以通過(guò)對(duì)污染行為以及生態(tài)資源的消費(fèi)使用行為征稅,使生態(tài)資源使用者的私人成本與社會(huì)成本一致,從而將外部成本內(nèi)部化。因此,現(xiàn)代意義上的環(huán)境稅不僅適用于對(duì)環(huán)境污染行為負(fù)效應(yīng)的消除,還可以通過(guò)環(huán)境稅收手段來(lái)刺激正外部效應(yīng)的產(chǎn)生。
公共物品理論也是環(huán)境稅的形成理論之一。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,市場(chǎng)自由交易可以實(shí)現(xiàn)私人物品的有效生產(chǎn),但環(huán)境、國(guó)防等公共物品則應(yīng)該由政府提供。環(huán)境稅設(shè)立的最初目的是為市場(chǎng)提供其不能生產(chǎn)的公共物品。在環(huán)保領(lǐng)域中,“集體理性”和“公共選擇”是必要的。但是,個(gè)人理性并不必然產(chǎn)生集體理性,個(gè)人的最優(yōu)選擇與集體(或社會(huì))利益往往背道而馳。正因?yàn)閭€(gè)人意識(shí)到自己的影響無(wú)足輕重,而采取不負(fù)責(zé)任的態(tài)度(即理性的無(wú)知),或者希望別人都去努力而自己坐享其成(即搭便車(chē)),所以環(huán)境保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)冗@類(lèi)對(duì)大家都有好處的集體理性就無(wú)法自我實(shí)現(xiàn)??梢?jiàn),在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,僅強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用是不夠的,單純的市場(chǎng)作用很難保證生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù),而需要由政府通過(guò)對(duì)所有使用公共物品的人收取價(jià)格的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。
另外,可持續(xù)發(fā)展理論同樣是現(xiàn)代意義上的環(huán)境稅的理論基礎(chǔ)之一。可持續(xù)發(fā)展理論提出應(yīng)建立包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、生活等各項(xiàng)指標(biāo)在內(nèi)的新的社會(huì)發(fā)展指標(biāo)體系,要求使用各種政策,包括稅收政策、政府收費(fèi)政策等來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。如果說(shuō)庇古的“外部性”理論僅著眼于微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境,強(qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的追求的話(huà),那么可持續(xù)發(fā)展理論則著眼于宏觀經(jīng)濟(jì)和整個(gè)人類(lèi)社會(huì)(包括后代人),強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。不僅要實(shí)現(xiàn)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,還要實(shí)現(xiàn)代際之間的公平。基于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目的的“無(wú)節(jié)制的粗放式”的資源開(kāi)發(fā)利用,不僅破壞了環(huán)境資源分配上代內(nèi)、代際的效率和公平,還損害了社會(huì)發(fā)展的整體質(zhì)量,有必要通過(guò)征收環(huán)境稅的方式對(duì)負(fù)外部性進(jìn)行調(diào)節(jié),并利用稅收收入治理污染,保護(hù)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)既滿(mǎn)足當(dāng)代需要又滿(mǎn)足后代需要的長(zhǎng)久、穩(wěn)定的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)縱向歷史過(guò)程對(duì)發(fā)展提出的要求。
二、環(huán)境稅制功能的比較分析
環(huán)境稅的優(yōu)勢(shì)是同其他環(huán)境保護(hù)手段相比較而言的,同直接管制、排污收費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等幾種常用的環(huán)境保護(hù)手段相比,環(huán)境稅在調(diào)整環(huán)境經(jīng)濟(jì)關(guān)系中具有明顯的優(yōu)勢(shì)。
1、環(huán)境稅與直接管制的比較。直接管制作為一種運(yùn)用廣泛的污染防治手段,是指政府通過(guò)立法制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),禁止(或限制)某些污染物的排放,最終實(shí)現(xiàn)政府對(duì)環(huán)境資源利用的直接干預(yù)。環(huán)境稅較之直接管制的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在:第一,直接管制的強(qiáng)制性和缺乏彈性,使企業(yè)可能為免受法律制裁而在尚未找到可行的治污方法時(shí)就制定了有損效率的治污方式,妨礙企業(yè)對(duì)治污方式的自由選擇,造成資源配置的低效率。而環(huán)境稅則可以通過(guò)影響污染者備選活動(dòng)(如安裝排污設(shè)施以減少污染、為污染支付稅費(fèi)等)的成本與收益,使污染者能夠?qū)φ峁┑慕?jīng)濟(jì)刺激作出靈活反應(yīng),引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人進(jìn)行有利于環(huán)境的選擇。第二,直接管制缺乏對(duì)企業(yè)技術(shù)革新的刺激,污染者如果達(dá)到了政府規(guī)定的排污量標(biāo)準(zhǔn),除了成本的考慮,一般不會(huì)繼續(xù)努力治理污染。而環(huán)境稅是以單位污染量作為計(jì)稅基礎(chǔ),這就促使污染者會(huì)想方設(shè)法減少污染物的排放,從而可以持續(xù)不斷地刺激企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新。第三,直接管制不利于企業(yè)退出污染行業(yè)。如果管制下的限制產(chǎn)量也有利潤(rùn),那么企業(yè)仍然會(huì)進(jìn)入該行業(yè),增大整個(gè)社會(huì)的污染度。而環(huán)境稅可通過(guò)使污染者自由選擇低廉且適合自己的方法減少排污量,還可通過(guò)企業(yè)追求利潤(rùn)最大化的動(dòng)機(jī)刺激污染者研究開(kāi)發(fā)治污新技術(shù),最終減少整個(gè)社會(huì)的污染。
2.環(huán)境稅與排污收費(fèi)的比較。排污收費(fèi)是環(huán)保部門(mén)代表國(guó)家,按照國(guó)家法律的規(guī)定,依法向排放污染物的單位強(qiáng)制收取的費(fèi)用。同排污收費(fèi)相比,環(huán)境稅的優(yōu)勢(shì)在于:第一,環(huán)境稅以法律形式確定,是國(guó)家利用政治權(quán)力對(duì)社會(huì)剩余產(chǎn)品或價(jià)值進(jìn)行的一種分配,具有很強(qiáng)的法律強(qiáng)制性。環(huán)境稅由國(guó)家稅務(wù)部門(mén)征收,稅金進(jìn)入政府的財(cái)政預(yù)算,有利于全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一支配使用,能夠保證污染的治理效果。而排污收費(fèi)盡管也有法律依據(jù),但主要是憑借行政力量,征收的隨意性大。第二,環(huán)境稅涉及的范圍比排污收費(fèi)廣泛。環(huán)境稅不僅涉及污染行為,還包括資源的開(kāi)發(fā)利用行為;不僅是對(duì)環(huán)境損害行為的制約,也是對(duì)環(huán)境友好行為的鼓勵(lì)。而排污收費(fèi)只涉及環(huán)境稅中的排污稅。就納稅主體而言,環(huán)境稅的納稅主體不僅包括企業(yè)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體,也包括在日常生產(chǎn)生活中污染環(huán)境或利用資源的個(gè)人。而排污收費(fèi)主要是針對(duì)企事業(yè)單位。環(huán)境稅的征收環(huán)節(jié)靈活,既可以對(duì)生產(chǎn)的投入、中間生產(chǎn)過(guò)程、產(chǎn)出環(huán)節(jié)征稅,又可以對(duì)消費(fèi)環(huán)節(jié)征稅。而排污費(fèi)一般僅針對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的末端污染物排放環(huán)節(jié)征收。第三,環(huán)境稅作為一種稅收,具有無(wú)償性,一旦上繳,不再返還納稅人,既讓企業(yè)承擔(dān)了污染損害的代價(jià),又為國(guó)家贏得了寶貴的污染治理資金。并且,環(huán)境稅從企業(yè)利潤(rùn)部分征收,可以更有效地調(diào)節(jié)國(guó)家和企業(yè)的最終收入分配。
3.環(huán)境稅與財(cái)政補(bǔ)貼的比較。財(cái)政補(bǔ)貼是指政府根據(jù)企業(yè)進(jìn)行污染防治所發(fā)生的費(fèi)用,針對(duì)企業(yè)排污量的減少程度給予財(cái)政補(bǔ)助的政策。它既可以直接給予貨幣補(bǔ)貼,也可以采取稅收的方式給予間接補(bǔ)貼。補(bǔ)貼和環(huán)境稅同樣對(duì)污染者提供經(jīng)濟(jì)刺激,然而補(bǔ)貼加重了公共財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)。需要增加其它稅收以彌補(bǔ)這項(xiàng)開(kāi)支。相反,環(huán)境稅可以增加收入、減少開(kāi)支。并且,由于補(bǔ)貼的存在,增大了污染企業(yè)的利潤(rùn)空間,這會(huì)降低該行業(yè)的退出率,吸引新的生產(chǎn)者進(jìn)入該行業(yè),加劇環(huán)境污染。如果補(bǔ)貼金額較高,不僅達(dá)不到治理污染的目的,反而會(huì)助長(zhǎng)污染者在環(huán)境保護(hù)方面采取消極態(tài)度。而征收環(huán)境稅,是減少污染企業(yè)的利潤(rùn),可以有效地阻止社會(huì)資源進(jìn)人污染行業(yè),從而達(dá)到治理環(huán)境污染的目的。
三、環(huán)境稅制的歷史與國(guó)際比較
?。ㄒ唬┉h(huán)境稅制的歷史演進(jìn)
20世紀(jì)60年代以來(lái),隨著全球工業(yè)化的迅速發(fā)展,生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞,人類(lèi)的生存和發(fā)展受到了嚴(yán)重威脅。在這種背景下。作為現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)政策主要工具之一的稅收,自然被運(yùn)用到資源與環(huán)境的保護(hù)上,適用于資源與環(huán)境保護(hù)的環(huán)境稅在一些國(guó)家應(yīng)運(yùn)而生。20世紀(jì)90年代以后,環(huán)境問(wèn)題與稅收政策更緊密地聯(lián)系在一起,其環(huán)保措施均以征稅為主,收費(fèi)為輔,而且環(huán)境稅制全面、系統(tǒng),不僅注重開(kāi)征新的環(huán)境稅,還不斷調(diào)整現(xiàn)行稅制中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的條款,稅收限制與稅收鼓勵(lì)并舉。資料表明,世界各國(guó)為防治污染和保護(hù)環(huán)境而開(kāi)征的稅收已近百種。課征范圍也極為廣泛,涉及大氣、水資源、生活環(huán)境、城市環(huán)境等諸多方面。
環(huán)境稅收制度的發(fā)展經(jīng)歷了“兩次高潮”:第一次是20世紀(jì)70-80年代,主要是針對(duì)污水和廢棄物等突出的“顯性污染”進(jìn)行強(qiáng)制征稅。這類(lèi)環(huán)境稅大多屬于彌補(bǔ)費(fèi)用類(lèi)稅收,即為了增加控制污染的投入而向排污者征稅,如荷蘭自1970年開(kāi)始征收廢水排污稅和居民生活垃圾處置稅。第二次是20世紀(jì)80年代以來(lái),歐美各國(guó)越來(lái)越多地采用生態(tài)稅、綠色環(huán)保稅等多種特指稅種來(lái)維護(hù)生態(tài)環(huán)境。這個(gè)時(shí)期出現(xiàn)了以刺激為特征的稅收,通過(guò)向排污廠家收稅促使生產(chǎn)者改變對(duì)環(huán)境的污染行為。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后,發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)保稅收政策又有了新的發(fā)展,從對(duì)廢氣、廢水、垃圾、噪音、農(nóng)業(yè)等污染征稅發(fā)展到全面“綠化”稅制。從零散的、個(gè)別的環(huán)保稅種的開(kāi)征,發(fā)展到逐步形成環(huán)保稅收體系。除新征各種環(huán)保稅收外,還對(duì)原有的稅種進(jìn)行調(diào)整,使之具有環(huán)保功能。從而實(shí)現(xiàn)全面的“綠化”環(huán)境稅制的目標(biāo)。
?。ǘ﹪?guó)外的環(huán)境稅制設(shè)計(jì)
世界各國(guó)在經(jīng)歷從零散的、個(gè)別的環(huán)境稅開(kāi)征到提出全面“綠化稅制”的過(guò)程中,對(duì)于環(huán)境稅制的設(shè)計(jì)主要采取了以下措施:
1.開(kāi)征各種環(huán)境稅。主要針對(duì)制造、消費(fèi)或處理過(guò)程中產(chǎn)生污染,造成生態(tài)環(huán)境破壞以及涉及稀缺資源使用的產(chǎn)品及活動(dòng)征稅,通過(guò)提高這類(lèi)產(chǎn)品及活動(dòng)的成本和相對(duì)價(jià)格,減少不利于環(huán)境的生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng),從而減少環(huán)境污染,保護(hù)環(huán)境資源。在污染稅方面,具體開(kāi)征的名目繁多。征收的內(nèi)容也千差萬(wàn)別。在自然資源稅方面,包括對(duì)石油、天然氣等征稅。如美國(guó)政府對(duì)礦藏、天然氣和石油開(kāi)采征收資源枯竭稅,迄今已有過(guò)半的州征收此稅。加拿大政府為了保護(hù)石油這種稀缺資源,對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)用油課稅,并對(duì)重型卡車(chē)課征能源儲(chǔ)存稅。
2.以一種對(duì)環(huán)境友好的方式調(diào)整現(xiàn)行稅制。調(diào)整的內(nèi)容包括:一方面,取消原有稅制中不符合環(huán)保要求、不利于可持續(xù)發(fā)展的規(guī)定,主要是去除或修正原有的不利于環(huán)境的補(bǔ)貼和稅收。另一方面,對(duì)原有稅制采取新的有利于環(huán)保的稅收措施,使得綠色稅制的實(shí)施更有利于保護(hù)環(huán)境。主要手段是對(duì)污染環(huán)境的產(chǎn)品或活動(dòng)課以重稅,改變其相對(duì)價(jià)格,從而減少相關(guān)的消費(fèi)和活動(dòng)。以消費(fèi)稅為例,許多國(guó)家區(qū)分含鉛汽油與無(wú)鉛汽油,調(diào)高含鉛汽油的消費(fèi)稅稅率,鼓勵(lì)使用無(wú)鉛汽油,取得了較好的效果。如大多數(shù)OECD國(guó)家引進(jìn)了將含鉛和無(wú)鉛汽油區(qū)別對(duì)待的差別稅,使市場(chǎng)上含鉛汽油的比例大幅度下降。目前,已有16個(gè)OECD國(guó)家通過(guò)調(diào)節(jié)汽車(chē)的銷(xiāo)售稅和汽車(chē)使用稅來(lái)刺激消費(fèi)者使用相對(duì)清潔的機(jī)動(dòng)車(chē)。
3.建立環(huán)?;?。如瑞典和挪威于1991年同時(shí)開(kāi)征二氧化碳稅并建立了專(zhuān)項(xiàng)基金。另外,日本1993年的《環(huán)境基本法》規(guī)定,為實(shí)施環(huán)境保全的經(jīng)濟(jì)性誘導(dǎo)措施的調(diào)查與研究而設(shè)立環(huán)境稅、賦課金等專(zhuān)項(xiàng)基金。另外,美國(guó)《環(huán)境對(duì)應(yīng)、補(bǔ)償及責(zé)任法》(即超級(jí)基金法),也通過(guò)對(duì)化學(xué)工業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)稅收設(shè)立了一筆巨額基金,用于污染地點(diǎn)的調(diào)查和清理行動(dòng)。
(三)對(duì)國(guó)外環(huán)境稅制的評(píng)價(jià)
國(guó)外環(huán)境稅制的設(shè)計(jì)取得了顯著的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。不僅通過(guò)開(kāi)征各種涉及環(huán)境保護(hù)的稅種,對(duì)環(huán)境帶來(lái)危害的產(chǎn)品和消費(fèi)課稅,籌集收人,為減少污染的專(zhuān)門(mén)計(jì)劃提供了充足的資金,而且建立了一整套旨在減少排放污染物的激勵(lì)機(jī)制,并采取減免稅等稅收優(yōu)惠政策支持和鼓勵(lì)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。
第一,各國(guó)環(huán)境稅制的實(shí)施情況雖然各不相同,但無(wú)一例外都經(jīng)歷了循序漸進(jìn)的過(guò)程。環(huán)境稅制的發(fā)展都是根據(jù)每一稅種的實(shí)施條件,按照不同的特點(diǎn)循序漸進(jìn),逐步實(shí)施稅制改革,在不增加稅收負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。例如污染稅中的二氧化硫稅和碳稅,前者的執(zhí)行成本低,公眾容易接受,對(duì)降低硫排放量的成效也比較明顯,故征收時(shí)間比較長(zhǎng);而碳稅要求的條件相對(duì)較高,只有制定較高的稅率,并采取國(guó)家統(tǒng)一行動(dòng)才能收到理想效果,故征收時(shí)間就比較短,二者在稅種引入時(shí)間上各有特點(diǎn)。還有,稅率也有一個(gè)逐步提高的過(guò)程。一般情況下,要取得顯著的環(huán)境效果,稅率必須維持較高的水平。但是,如果稅率一步到位,可能令人難以接受,甚至導(dǎo)致政治危機(jī)。并且,從經(jīng)濟(jì)角度看,本國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力也會(huì)受挫,對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。因此,環(huán)境稅制采取循序漸進(jìn)的策略,先選擇低稅率,隨著治污技術(shù)的進(jìn)步逐步提高稅率。
第二,在環(huán)境稅制的實(shí)施過(guò)程中,重視環(huán)境稅收手段與其他環(huán)境保護(hù)手段的綜合運(yùn)用。如重視環(huán)境稅收手段與直接管制手段之間的配合。直接管制手段并沒(méi)有因?yàn)榄h(huán)境稅收手段受到重視而被取代,直接管制為環(huán)境稅收的刺激作用提供了最低的標(biāo)準(zhǔn),而環(huán)境稅收又成為直接管制的有益補(bǔ)充。除此之外,還注重環(huán)境稅收手段與其它經(jīng)濟(jì)手段的配合。各國(guó)的環(huán)境稅制中都普遍包含了與環(huán)境有關(guān)的各種專(zhuān)項(xiàng)收費(fèi)和使用費(fèi),究其原因在于“費(fèi)”簡(jiǎn)便易行,并且符合“污染者付費(fèi)”原則,特別是隨著污染程度的變化需要不斷對(duì)征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整時(shí),更適宜采用收費(fèi)措施。同時(shí),排污許可制度、押金制度也為各國(guó)廣泛采用。另外,環(huán)境稅種之間,如污染稅中的二氧化硫稅、二氧化碳稅和水污染稅之間,水污染稅與各種間接產(chǎn)品稅之間的協(xié)調(diào)配合,以及環(huán)境稅種與稅收差別、稅收優(yōu)惠措施之間的協(xié)調(diào)配合也很重視。
第三,一般說(shuō)來(lái),環(huán)境稅收所獲得資金收入的使用方式有兩種:一是專(zhuān)款專(zhuān)用,指定用于特定的環(huán)境保護(hù)活動(dòng);二是納入一般預(yù)算收入。資金的專(zhuān)項(xiàng)使用極大地加強(qiáng)了稅收在政治上的可接受性,因而環(huán)境稅收專(zhuān)款專(zhuān)用的做法在世界各國(guó)十分普遍。如歐洲許多國(guó)家的水稅專(zhuān)項(xiàng)用于水質(zhì)量管理的支出,美國(guó)原料稅收專(zhuān)項(xiàng)用于資助有害廢棄物的處理。而環(huán)境稅收納入一般預(yù)算后又有兩種用途,其一,制定補(bǔ)償計(jì)劃,以抵消環(huán)境稅可能帶來(lái)的累退性,即對(duì)低收入者的影響大于高收入者,以增進(jìn)公平。其二,用于補(bǔ)償對(duì)其它稅的削減,即用環(huán)境稅代替那些影響勞動(dòng)所得和勞動(dòng)成本的稅種,在保持稅收總收入不變的同時(shí),增進(jìn)效率。
第四,環(huán)境稅制的征收帶有明顯的政府級(jí)次特征。中央政府與地方政府有著不同的側(cè)重點(diǎn),環(huán)境稅制有必要在中央與地方兩個(gè)層次上進(jìn)行設(shè)計(jì)。比如在荷蘭,中央政府主要關(guān)心的是對(duì)燃料使用的征稅,全國(guó)性的環(huán)境稅有燃料稅、噪音稅和對(duì)糞便剩余物的征稅,一些稅收鼓勵(lì)措施,如加速折舊、自然區(qū)域所有者的稅收減免等,其決策權(quán)也集中在中央。低級(jí)次的政府主要關(guān)心的是對(duì)特定污染有關(guān)的行為征收的環(huán)境稅,如對(duì)廢物的處置、水和土壤的不適當(dāng)處置等。由不同級(jí)次的政府側(cè)重解決不同的環(huán)境問(wèn)題,可以節(jié)約征收管理成本,使環(huán)境稅制更具效率,既保證了國(guó)家環(huán)境政策的統(tǒng)一性,又便于各地因地制宜解決實(shí)際問(wèn)題。
四、中國(guó)環(huán)境稅制的現(xiàn)狀及其完善
?。ㄒ唬┲袊?guó)環(huán)境稅制的狀況
我國(guó)尚未設(shè)置專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護(hù)稅收,有關(guān)環(huán)境保護(hù)的稅收措施散見(jiàn)于各個(gè)稅種中。一是資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等在一定程度上具有環(huán)境保護(hù)性質(zhì)的稅;二是在有關(guān)稅種中設(shè)置保護(hù)環(huán)境的相應(yīng)的稅收優(yōu)惠條款,主要有增值稅、消費(fèi)稅、內(nèi)資企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅等。概括起來(lái),我國(guó)環(huán)境稅制存在著以下?tīng)顩r:
1.在資源稅方面,一是稅率過(guò)低,稅檔之間的差距過(guò)小,無(wú)法體現(xiàn)資源本身的內(nèi)在價(jià)值和不同資源在經(jīng)濟(jì)中的不同作用,不能將資源開(kāi)采的社會(huì)成本內(nèi)在化,不利于資源的可持續(xù)利用。二是征稅范圍過(guò)窄,主要限于不可再生的礦產(chǎn)品,對(duì)大部分非礦產(chǎn)品資源都沒(méi)有征稅。非稅資源及其下游產(chǎn)品的價(jià)格偏低,致使對(duì)非稅資源及其下游產(chǎn)品的需求畸形增長(zhǎng),相關(guān)的自然資源遭受掠奪性開(kāi)采。三是計(jì)稅依據(jù)不合理。我國(guó)現(xiàn)行資源稅的計(jì)稅依據(jù)是:納稅人開(kāi)采和生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品銷(xiāo)售的,以銷(xiāo)售數(shù)量為課稅依據(jù);納稅人開(kāi)采和生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品自用的,以自用數(shù)量為課稅依據(jù)。企業(yè)對(duì)開(kāi)采和生產(chǎn)后未銷(xiāo)售或自用的資源不承擔(dān)任何稅收代價(jià),在一定程度上導(dǎo)致了對(duì)資源的無(wú)序開(kāi)采和積壓浪費(fèi)。
2.在污染稅方面,主要對(duì)污水、廢渣、廢氣、噪音、放射等五大類(lèi)113項(xiàng)污染環(huán)境的行為實(shí)行排污收費(fèi)制度。由于排污費(fèi)以“費(fèi)”的形式征收,缺少法律依據(jù),征收成本高,征收效率低,因此存在諸多問(wèn)題。如征收資金管理不嚴(yán),普遍存在擠占、挪用情況;排污費(fèi)與企業(yè)利潤(rùn)不掛構(gòu),企業(yè)可以將排污費(fèi)計(jì)入生產(chǎn)成本作為商品價(jià)格的組成部分由消費(fèi)者承擔(dān),無(wú)法刺激企業(yè)治理污染的積極性;污染收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于污染防治費(fèi)用,廠商寧愿交納排污費(fèi)也不愿積極治理污染,形成一種“效益污染”;繳費(fèi)主體僅限于企業(yè),大量的非企業(yè)排污主體被排除在外。另外,排污費(fèi)的返還制度也不利于環(huán)保資金的統(tǒng)籌與合理安排。排污費(fèi)中不高于80%的一部分要返還給企業(yè)用于重點(diǎn)污染源的治理,返還的資金大部分被用作生產(chǎn)發(fā)展資金,只有少部分被真正用于污染治理。還有一些與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的稅種對(duì)于環(huán)境保護(hù)的設(shè)計(jì)比較粗糙,調(diào)節(jié)力度不強(qiáng),保護(hù)范圍有限。如消費(fèi)稅的征收對(duì)象大多對(duì)環(huán)境有直接影響,但由于稅率在確定時(shí)并未充分考慮到這些產(chǎn)品消費(fèi)所產(chǎn)生的環(huán)境外部成本,因而雖多征了一道消費(fèi)稅,但其環(huán)境保護(hù)的力度明顯偏弱。還有一些容易給環(huán)境帶來(lái)污染的消費(fèi)品沒(méi)有列入征稅范圍,如電池、一次性產(chǎn)品等。
3.在稅收優(yōu)惠措施方面,我國(guó)現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠措施多限于直接優(yōu)惠和事后鼓勵(lì),如對(duì)廢物利用進(jìn)行減免稅優(yōu)惠,對(duì)防治污染的設(shè)施投資給予減免稅優(yōu)惠等,而國(guó)際上通行的加速折舊、再投資退稅、延期納稅等方式在我國(guó)環(huán)保稅收政策中沒(méi)有體現(xiàn)。另外,我國(guó)現(xiàn)行的部分稅收優(yōu)惠政策在扶持或保護(hù)一些產(chǎn)業(yè)、部門(mén)利益的同時(shí),對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染和破壞起到了推波助瀾的作用,如為保護(hù)農(nóng)業(yè)而對(duì)農(nóng)膜、農(nóng)藥,甚至是劇毒農(nóng)藥免征增值稅,其負(fù)面作用是顯而易見(jiàn)的。
?。ǘ┲袊?guó)環(huán)境稅制的完善思路
中國(guó)環(huán)境稅制的完善應(yīng)遵循維持環(huán)境功能、補(bǔ)償環(huán)境價(jià)值、兼顧環(huán)境公平與效率的原則,實(shí)現(xiàn)稅賦的橫向公平與縱向公平的目標(biāo)。同時(shí),環(huán)境稅制的設(shè)計(jì)還應(yīng)符合中性的要求,使稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)扭曲的影響降低到最低程度。具體而言,中國(guó)環(huán)境稅制的完善應(yīng)從以下幾方面展開(kāi):
第一,調(diào)整現(xiàn)行稅制中與環(huán)境有關(guān)的稅種。我國(guó)現(xiàn)階段與環(huán)境有關(guān)的稅種包括資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、車(chē)船使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅以及消費(fèi)稅等。(1)資源稅。首先,應(yīng)擴(kuò)大資源稅的征收范圍。將征收范圍從礦產(chǎn)品和鹽等兩類(lèi)資源逐步擴(kuò)大到應(yīng)給予保護(hù)的土地、水、動(dòng)植物、海洋等資源上。其次,應(yīng)完善計(jì)稅依據(jù)。將資源稅的計(jì)稅依據(jù)由銷(xiāo)售量或自用量改為按產(chǎn)量計(jì)稅,使企業(yè)開(kāi)采后沒(méi)有出售而積壓的或尚未自用的資源也成為應(yīng)稅資源,以增加企業(yè)的成本壓力,節(jié)約資源。再次,應(yīng)合理確定資源稅的單位稅額。資源稅的單位稅額過(guò)低,不足以影響納稅人的經(jīng)濟(jì)行為。在確定單位稅額時(shí)應(yīng)考慮以下因素:一是劣等資源所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格;二是調(diào)整資源開(kāi)采過(guò)程中的級(jí)差收入;三是表達(dá)資源的稀缺度和政府對(duì)開(kāi)采該資源的限制程度;四是反映資源開(kāi)采形成的外部成本;五是正確體現(xiàn)資源的內(nèi)在價(jià)值;六是考慮資源再培育的資金需要量。另外,對(duì)污染程度不同的資源可實(shí)行差別稅率,對(duì)非再生性、非替代性、稀缺性的資源要課以重稅。(2)城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅。應(yīng)大幅度地提高耕地占用稅的稅額,真正起到保護(hù)耕地的作用;為了有效保護(hù)濕地,對(duì)占用濕地的開(kāi)發(fā)者征收高稅額的濕地資源稅;把農(nóng)村非農(nóng)業(yè)用地也列入征稅范圍,按低稅率征收。(3)車(chē)船使用稅。統(tǒng)一現(xiàn)行的車(chē)船使用稅和車(chē)船牌照使用稅為車(chē)船稅,使之成為一個(gè)真正的財(cái)產(chǎn)稅;征收依據(jù)中考慮車(chē)船的使用強(qiáng)度,如車(chē)輛的行使里程等;適當(dāng)提高征收標(biāo)準(zhǔn)。(4)城市維護(hù)建設(shè)稅。為了加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),把征稅范圍擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn),稅名改為城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅;改變其附加稅的性質(zhì),使其成為獨(dú)立的稅種;提高位于市區(qū)以外的企業(yè)的稅率。(5)消費(fèi)稅。一是把一些容易給環(huán)境帶來(lái)污染的消費(fèi)品納入征稅范圍,諸如塑料制品、電池、相機(jī)、剃刀、使用燃油驅(qū)動(dòng)的助力自行車(chē)、三輪車(chē)等;二是提高稅率,如對(duì)既危害健康又污染環(huán)境的香煙,應(yīng)提高征收額;三是適當(dāng)提高含鉛汽油的稅率,以抑制含鉛汽油的消費(fèi)使用,推動(dòng)汽車(chē)燃油無(wú)鉛化進(jìn)程。此外,還應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)差別稅率的適用。比如在對(duì)不同排氣量的小汽車(chē)采用差別稅率的基礎(chǔ)上。對(duì)排氣量相同的小汽車(chē)視其是否安裝尾氣凈化裝置而實(shí)行區(qū)別對(duì)待,對(duì)使用“綠色”燃料的小汽車(chē)免征消費(fèi)稅,以促使消費(fèi)者和制造商做出有利于環(huán)境保護(hù)的選擇。
第二,開(kāi)征必要的環(huán)境稅新稅種。(1)大氣污染稅,主要包括二氧化硫稅和二氧化碳稅。二氧化硫稅的設(shè)置可在仿照現(xiàn)行的二氧化硫排放收費(fèi)制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行,將二氧化硫排放費(fèi)改為稅,對(duì)固定的大排放源(如電廠、工業(yè)區(qū))進(jìn)行定期檢測(cè),依據(jù)檢測(cè)數(shù)據(jù)計(jì)征稅金;對(duì)小排放源則直接按其消耗燃料的含硫量來(lái)征收。二氧化碳稅是對(duì)油、煤、天然氣、液化石油氣、汽油和國(guó)內(nèi)航空燃料征稅,稅基根據(jù)各種不同燃料的平均含碳量和發(fā)熱量來(lái)確定,不同燃料的排放量不同,稅率也不同。(2)水污染稅,一般按廢水排放量定額征收。但由于廢水中污染物種類(lèi)和濃度各異,需要確定一個(gè)廢水排放的“標(biāo)準(zhǔn)單位”,納稅人的廢水排放量按其濃度換算成標(biāo)準(zhǔn)單位計(jì)征。(3)固體廢棄物稅??梢韵葘?duì)工業(yè)廢棄物征稅,再逐步考慮對(duì)農(nóng)業(yè)廢棄物、生活廢棄物征稅,其計(jì)稅依據(jù)有按重量征稅、按體積征稅、按住房面積征稅或按人均定期定額征稅等多種選擇。以生活廢棄物為例,可以借鑒荷蘭的做法,根據(jù)每個(gè)家庭人口多少以及產(chǎn)生的垃圾數(shù)量來(lái)征收。(4)噪音稅??梢钥紤]對(duì)特種噪音,如飛機(jī)的起落、建筑噪音等征稅。如日本、荷蘭按飛機(jī)著落次數(shù)向航空公司征稅,有些國(guó)家則依據(jù)噪音的生產(chǎn)量征稅。
第三,完善稅收優(yōu)惠措施。(1)在投資環(huán)節(jié),鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行治理污染和環(huán)境保護(hù)的固定資產(chǎn)投資,允許此類(lèi)固定資產(chǎn)加速折舊,鼓勵(lì)企業(yè)投資環(huán)保產(chǎn)業(yè)。(2)在生產(chǎn)環(huán)節(jié),鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn),對(duì)采用清潔生產(chǎn)工藝、清潔能源進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè)以及綜合回收利用廢棄物進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè),在增值稅、所得稅等方面給予優(yōu)惠。對(duì)生產(chǎn)中嚴(yán)重?fù)p害環(huán)境的企業(yè),加重稅收。(3)在消費(fèi)環(huán)節(jié),鼓勵(lì)對(duì)環(huán)境無(wú)害的消費(fèi)行為,對(duì)消費(fèi)可循環(huán)利用物質(zhì)生產(chǎn)的產(chǎn)品、可再生能源等,征收較低的消費(fèi)稅。對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重或以不可再生資源為原材料的消費(fèi)品,如含鉛汽油、含磷洗滌劑、一次性不可降解用品、高含硫汽油等,征收較高的消費(fèi)稅。(4)在其他環(huán)節(jié),一方面,對(duì)環(huán)保產(chǎn)品和技術(shù)的研發(fā)、轉(zhuǎn)讓給予所得稅上的優(yōu)惠,通過(guò)稅收的差別引導(dǎo)人們選擇對(duì)環(huán)境友好的生產(chǎn)和消費(fèi)方式;另一方面,取消不符合環(huán)保要求的稅收優(yōu)惠政策,如取消為保護(hù)農(nóng)業(yè)而對(duì)農(nóng)膜、農(nóng)藥甚至是劇毒農(nóng)藥免征增值稅的規(guī)定。
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