依法治稅作為依法治國(guó)的重要方略，面臨前所未有的歷史使命，發(fā)揮稅收聚財(cái)職能，增強(qiáng)社會(huì)主義綜合國(guó)力，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能，規(guī)范和整頓稅收秩序，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，都需要加快推進(jìn)依法治稅進(jìn)程。但由于目前存在稅收征管信息不對(duì)稱(chēng)、公民納稅意識(shí)不強(qiáng)等主客觀原因，基層稅務(wù)執(zhí)法缺位、越位；納稅人納稅申報(bào)信息失真、偷稅等現(xiàn)象還在一定程度上存在，從而造成稅款流失和不公平競(jìng)爭(zhēng)，直接影響依法治稅工作和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，迫切需要建立稅收預(yù)警機(jī)制，以促進(jìn)稅收管理體系的進(jìn)一步完善和規(guī)范。

　　一、建立稅收預(yù)警機(jī)制勢(shì)在必行

　?。ㄒ唬┙⒍愂疹A(yù)警機(jī)制是解決稅源監(jiān)控乏力問(wèn)題的需要。

　　稅源監(jiān)控管理是稅款征收和稅務(wù)稽查的前提和基礎(chǔ)。其突出特點(diǎn)是提前性和控制性，但目前在實(shí)際工作中有以下3種失控現(xiàn)象，急需通過(guò)預(yù)警機(jī)制在內(nèi)的稅收管理措施予以解決。

　　1、管理性失控。是指由于稅務(wù)機(jī)關(guān)管理缺位而造成的稅源失控。如漏征漏管戶(hù)大量存在就是管理性失控的突出表現(xiàn)。有相當(dāng)一部分納稅人領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，但不辦理稅務(wù)登記，也不納稅。有的綱稅人雖然辦理了稅務(wù)登記，但是沒(méi)有設(shè)置賬簿，長(zhǎng)期不申報(bào)納稅。

　　2、機(jī)制性失控。是指由于稅收征、管、查等環(huán)節(jié)職責(zé)不明確或者相互脫節(jié)，以及國(guó)、地稅之間或稅務(wù)機(jī)關(guān)與其他部門(mén)之間缺乏配合、協(xié)調(diào)而引起的稅源失控。如稅收強(qiáng)制執(zhí)行措施和保全措施得不到有關(guān)部門(mén)的配合等。

　　3、政策性失控。主要指?jìng)€(gè)別地方政府和行業(yè)主管部門(mén)從局部利益出發(fā)，擅自出臺(tái)一些“稅收優(yōu)惠政策”，或者違規(guī)減稅、免稅，避稅。

　?。ǘ┙⒍愂疹A(yù)警機(jī)制是解決征管信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題的需要。

　　目前，受稅收信息化建設(shè)速度、公民法制觀念不強(qiáng)等因素的制約，在納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間存在信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象，納稅人清楚自己的經(jīng)營(yíng)行為或納稅義務(wù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)因缺乏必要的手段和措施及部門(mén)配合，不能獲取納稅人的經(jīng)營(yíng)行為及納稅義務(wù)等方面的信息。由于受各種利益因素的驅(qū)動(dòng)，目前我國(guó)納稅人的財(cái)務(wù)核算成果在一定程度上受人為控制，存在經(jīng)營(yíng)指標(biāo)造假?lài)?yán)重，計(jì)稅依據(jù)失真現(xiàn)象。有的企業(yè)在銀行多頭開(kāi)戶(hù)，建立假賬，資金體外循環(huán)，隱瞞銷(xiāo)售收入，致使很多稅源在生產(chǎn)、銷(xiāo)售等諸多環(huán)節(jié)中被轉(zhuǎn)移或隱匿，稅務(wù)稽查時(shí)難以從帳目上發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，造成稅收流失稅收，監(jiān)督難以真正實(shí)施到位。

　?。ㄈ┙⒍愂疹A(yù)警機(jī)制是打擊偷逃騙稅、遏制稅收流失的需要。由于各種原因，我國(guó)目前偷逃騙抗稅犯罪還難以有效遏制，涉稅犯罪普遍化、社會(huì)化程度在個(gè)別地區(qū)呈進(jìn)一步加劇的趨勢(shì)，每年全國(guó)大約有300多名稅務(wù)人員在與偷稅抗稅行為斗爭(zhēng)中致傷。需要通過(guò)預(yù)警機(jī)制及時(shí)得到偷逃騙抗稅方面的有關(guān)信息，采取預(yù)防措施，通過(guò)協(xié)稅、護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)、司法保障體系給偷逃騙抗稅行為以遏制和打擊。

　　二、建立稅收預(yù)警機(jī)制的目標(biāo)要求和職能作用

　　為確保新征管模式的有序運(yùn)行，推進(jìn)依法治稅進(jìn)程，應(yīng)盡快建立以“預(yù)防為主、過(guò)程監(jiān)控”為特點(diǎn)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，以執(zhí)法責(zé)任制為核心和基礎(chǔ)，涵蓋稅源監(jiān)控體系，上限報(bào)警指標(biāo)、下限報(bào)警指標(biāo)等體系在內(nèi)的稅收預(yù)警機(jī)制。即在信息集中處理和共享的基礎(chǔ)上，上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)通過(guò)預(yù)警機(jī)制網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)監(jiān)控來(lái)查詢(xún)各基層單位的征管狀況和外部單位協(xié)作情況，定期公布各單位稅收?qǐng)?zhí)法及征管質(zhì)量指標(biāo)等方面的情況；在發(fā)現(xiàn)異常情況后實(shí)時(shí)預(yù)告或警示，以便其及時(shí)處理或糾正。

　　按照以上指導(dǎo)思想，稅收預(yù)警機(jī)制一般要具備以下的職能作用：

　?。ㄒ唬﹫?bào)警、提醒作用

　　從內(nèi)部管理要求來(lái)看，稅收預(yù)警機(jī)制一是要具備征管質(zhì)量指標(biāo)異常波動(dòng)報(bào)警職能。如發(fā)現(xiàn)稅務(wù)登記率、稅款入庫(kù)率明顯偏低，欠稅增長(zhǎng)率偏高，予以提醒和報(bào)警；二是要具備稅收管理缺位報(bào)警職能，如漏征漏管戶(hù)報(bào)警；三是要具備金稅工程“三率”偏低報(bào)警、發(fā)票協(xié)查報(bào)警職能；四是具備執(zhí)法行為不規(guī)范報(bào)警職能，如對(duì)違章發(fā)售發(fā)票、辦理出口退稅，稅務(wù)檢查等執(zhí)法程序違規(guī)、證據(jù)不全、文書(shū)不規(guī)范等行為予以報(bào)警。

　　從外部協(xié)作要求來(lái)看，稅收預(yù)警機(jī)制一是要具備納稅人不奉行報(bào)警職能，如對(duì)納稅人開(kāi)出稅票但不按期到銀行繳款現(xiàn)象予以報(bào)警。二是要具備大額欠稅納稅人轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、帳戶(hù)及察出境報(bào)警職能。三是要具備協(xié)稅護(hù)稅缺位報(bào)警職能，如對(duì)工商部門(mén)不及時(shí)-傳遞戶(hù)籍信息、司法機(jī)關(guān)打擊涉稅案件的不作為行為予以報(bào)警。四是要具備偷抗騙稅等大案要案發(fā)案率偏高報(bào)警職能。五是要具備稅收收入與GDP邏輯關(guān)系出現(xiàn)異常現(xiàn)象報(bào)警能。如稅收收增長(zhǎng)速度突然低于GDP增長(zhǎng)速度，即開(kāi)始報(bào)警。

　　（二）規(guī)范和防范作用

　　通過(guò)對(duì)預(yù)警機(jī)制提供信息和問(wèn)題的分析，促進(jìn)崗位責(zé)任制和執(zhí)法責(zé)任制的進(jìn)一步建立健全，防范執(zhí)法過(guò)錯(cuò)問(wèn)題的發(fā)生。

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　　通過(guò)預(yù)警機(jī)制設(shè)置職權(quán)權(quán)限的“警戒線”，限定各操作崗位和領(lǐng)導(dǎo)崗位的權(quán)限，以防止違規(guī)操作、越權(quán)辦稅問(wèn)題的發(fā)生。

　　（四）決策和計(jì)劃作用

　　通過(guò)對(duì)預(yù)警機(jī)制提供問(wèn)題的分析，制定應(yīng)急工作措施，防偷堵漏，明確月度、季度、年度工作計(jì)劃和重點(diǎn)，指明工作努力方向。

　　三、稅收預(yù)警機(jī)制的體系構(gòu)成

　　在建立稅收預(yù)警機(jī)制工作中，首先必須樹(shù)立預(yù)警意識(shí)，在系統(tǒng)內(nèi)部建立一支由辦公室督查員、信息中心信息分析員，征管、法規(guī)、稽查等部門(mén)執(zhí)法人員構(gòu)成的預(yù)警信息分析人員隊(duì)伍，以及由領(lǐng)導(dǎo)層組成的決策和糾查反饋系統(tǒng)，其次要按照新《征管法》要求，進(jìn)一步建立健全協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)收集外部稅收預(yù)警信息。同時(shí)，通過(guò)強(qiáng)化以下幾方面工作，從而最終形成稅收預(yù)警機(jī)制。

　?。ㄒ唬┻M(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任制及崗職體系建設(shè)。稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制及崗、職體系是預(yù)警機(jī)制的核心，要體現(xiàn)“兩權(quán)”監(jiān)督原則，進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任制及崗、職體系建設(shè)，通過(guò)合理分權(quán)、規(guī)范工作流程，形成一個(gè)管理嚴(yán)密、相互制約、相互補(bǔ)充的稅收管理體系。偏離執(zhí)法責(zé)任制及崗、職權(quán)限的有關(guān)要求即亮“紅燈”，產(chǎn)生對(duì)內(nèi)部執(zhí)法行為的預(yù)警信息。

　?。ǘ┙⒐芾砣蔽?、越權(quán)預(yù)警機(jī)制。通過(guò)工作督查、崗位目標(biāo)考核、執(zhí)法檢查等途徑，對(duì)征、管、查三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控和分析，發(fā)現(xiàn)管理缺位、越權(quán)現(xiàn)象，及時(shí)提醒和采取措施。

　　（三）建立下限報(bào)警指標(biāo)體系。在征管質(zhì)量“七率”、金稅工程“三率”，指標(biāo)中設(shè)置下限，如將地準(zhǔn)期申報(bào)率、準(zhǔn)期入庫(kù)率的下限 （必達(dá)指標(biāo)）設(shè)置為90％，低于90％即報(bào)警，由數(shù)據(jù)分析人員將此信息傳遞給決策層，以便采取措施。

　?。ㄋ模┙⑸舷迗?bào)警指標(biāo)體系。主要分為稅務(wù)干部廉政建設(shè)上限報(bào)警指標(biāo)、涉稅案件發(fā)案率上限報(bào)警指標(biāo)。如將違紀(jì)干部人 （次）、比率設(shè)置上限，接近或突破這個(gè)上限時(shí)，就要將黨風(fēng)廉政建設(shè)作為重要工作來(lái)抓；設(shè)置大案要案發(fā)案率上限、接近或突破這個(gè)上限時(shí)，就要研究加大稽查工作力度、打擊偷抗稅的堅(jiān)決措施。

　　（五）建立稅源監(jiān)控體系。稅源監(jiān)控包括微觀監(jiān)控和宏觀監(jiān)控。微觀監(jiān)控指對(duì)單個(gè)納稅人個(gè)體的監(jiān)控，如利用第三方數(shù)據(jù)（工商登記的開(kāi)業(yè)、停歇業(yè)、注銷(xiāo)信息）監(jiān)控具體納稅人變動(dòng)情況，監(jiān)控具體納稅人日常經(jīng)營(yíng)的稅源異常情況。宏觀監(jiān)控則應(yīng)利用宏觀經(jīng)濟(jì)信息（如國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料、GDP指標(biāo)），分析經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況，分析經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)情況，分析經(jīng)濟(jì)效益的結(jié)構(gòu)變化，并在此基礎(chǔ)上估算稅收收入貢獻(xiàn)能力，比較稅收收入的總量、結(jié)構(gòu)變動(dòng)與現(xiàn)有各類(lèi)納稅人實(shí)際繳納稅款情況的差異，從宏觀上把握稅源變化和稅收差距的分布，采取相應(yīng)征管措施。

　?。┙⒓m正納稅人不奉行行為的納稅申報(bào)監(jiān)管體系。納稅人在申報(bào)納稅方面的不奉行行為有3類(lèi)：不履行申報(bào)義務(wù)、逾期不繳納稅款、申報(bào)稅款不真實(shí)。如果能及時(shí)發(fā)現(xiàn)納稅人的不奉行行為，不僅可以糾正該行為，還可以有效地抑制納稅人在以后時(shí)期的不奉行行為。

　　在監(jiān)控未申報(bào)納稅人方面，要加強(qiáng)對(duì)計(jì)算機(jī)的應(yīng)用和數(shù)據(jù)的對(duì)比分析，利用掌握的納稅人名冊(cè)以及當(dāng)期已申報(bào)納稅人名冊(cè)，統(tǒng)計(jì)出該期未申報(bào)的納稅人，在此基礎(chǔ)上，扣除在其他業(yè)務(wù)記錄中發(fā)現(xiàn)的不需申報(bào)的納稅人（如匯總申報(bào)戶(hù)、未達(dá)起征點(diǎn)納稅人、臨時(shí)停業(yè)納稅人等等），從而準(zhǔn)確掌握應(yīng)申報(bào)而未納稅納稅人名冊(cè)，進(jìn)行催報(bào)催繳和處罰。

　　在監(jiān)控逾期未繳納稅款行為方面，可以通過(guò)建立與金融部門(mén)的協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，實(shí)時(shí)取得納稅人存款余額等信息，從而采取強(qiáng)制執(zhí)行、稅收保全、加收滯納金、罰款等措施。

　　在監(jiān)控申報(bào)不真實(shí)行為方面，可以利用第三方數(shù)據(jù)進(jìn)行核對(duì)，如利用銀行等金融機(jī)構(gòu)支付利息的清單，核對(duì)納稅人申報(bào)利息收入是否真實(shí)；利用出版機(jī)構(gòu)支付的稿費(fèi)清單，核對(duì)稿酬收入是否真實(shí)；利用商業(yè)運(yùn)輸單位的業(yè)務(wù)記錄，核對(duì)納稅人申報(bào)的流轉(zhuǎn)稅是否真實(shí)，從而對(duì)計(jì)稅依據(jù)進(jìn)行合理調(diào)整，及時(shí)查補(bǔ)稅款。

　?。ㄆ撸┙⒓m正干擾稅收?qǐng)?zhí)法、協(xié)稅護(hù)稅不作為行為的預(yù)警機(jī)制。針對(duì)個(gè)別地方政府、有關(guān)部門(mén)出臺(tái)有悖于稅法的文件，，或以行政命令直接干擾稅收?qǐng)?zhí)法；金融部門(mén)不提供存款信息、不配合稅收保全、強(qiáng)制執(zhí)行措施的實(shí)施，司法機(jī)關(guān)不配合稅務(wù)打擊涉稅案件等行為立即預(yù)警，向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，予以協(xié)調(diào)解決。

　　（八）建立健全涉稅案件舉報(bào)機(jī)制和稅收密報(bào)系統(tǒng)。全面落實(shí)鼓勵(lì)納稅人舉報(bào)涉稅案件的有關(guān)規(guī)定，及時(shí)兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)基金，調(diào)動(dòng)廣大公民舉報(bào)涉稅案件積極性，探討建立稅收密報(bào)系統(tǒng)的可行性，快速獲取有關(guān)預(yù)警信息，遏制涉稅違章、犯罪行為的發(fā)生。

　　四、稅收預(yù)警機(jī)制的運(yùn)作

　　現(xiàn)以市級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)為例，談一下預(yù)警機(jī)制的具體運(yùn)作形式。

　?。ㄒ唬┰O(shè)計(jì)預(yù)警機(jī)制數(shù)據(jù)模型或開(kāi)發(fā)相關(guān)軟件

　　按照體現(xiàn)預(yù)防和提醒的功能要求，設(shè)計(jì)一張表格，涵蓋下限報(bào)警指標(biāo)、上限報(bào)警、稅源監(jiān)控體系等內(nèi)容，形成數(shù)據(jù)對(duì)比分析模型 （稅收預(yù)警形勢(shì)圖），用紅色圖標(biāo)表示預(yù)警的事項(xiàng)。有條件的地區(qū)直接開(kāi)發(fā)具備預(yù)警功能的軟件，在月終自動(dòng)生成稅收預(yù)警相關(guān)圖表。

　?。ǘ┰O(shè)置運(yùn)行預(yù)警機(jī)制的常設(shè)機(jī)構(gòu)

　　在辦公室或信息中心設(shè)置預(yù)警分析小組，由一名分管領(lǐng)導(dǎo)直接領(lǐng)導(dǎo)，隨時(shí)收集有關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行對(duì)比分析，及時(shí)向決策層提供相關(guān)情報(bào)，并按月撰寫(xiě)預(yù)警工作分析報(bào)告。

　?。ㄈw現(xiàn)稅收預(yù)警有關(guān)內(nèi)容，改革稅收月度、季度工作匯報(bào)會(huì)議制度

　　建立多媒體會(huì)議室，在稅收月度分析、季度工作匯報(bào)會(huì)議制度上，變常規(guī)的以文字內(nèi)容為主的照本宣科型的工作匯報(bào)，為文字說(shuō)明為主、電子圖表演示為輔的新匯報(bào)形式。由匯報(bào)者攜帶相關(guān)軟盤(pán)或預(yù)警軟件，通過(guò)電腦和投影儀進(jìn)行演示匯報(bào)。匯報(bào)內(nèi)容要將預(yù)警信息作為一個(gè)重要內(nèi)容，進(jìn)行分析和探討，由決策層根據(jù)預(yù)警信息作出相應(yīng)的解決措施和工作部署。