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在安徽省試行的農(nóng)村稅費(fèi)改革,對(duì)于從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系,化解干群矛盾,健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅功能,保持農(nóng)村穩(wěn)定,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展,具有十分重要的意義。但在運(yùn)行過(guò)程中,筆者也感到有八大問(wèn)題需要在全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí)予以高度重視,并切實(shí)加以解決。
一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁為農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)
農(nóng)村稅費(fèi)改革在發(fā)揮減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定的重大作用的同時(shí),還要有利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但據(jù)調(diào)查,安徽省巢湖市農(nóng)村稅費(fèi)改革前,農(nóng)業(yè)稅(含附加)、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是按農(nóng)民承包土地面積進(jìn)行分?jǐn)?,“三提五統(tǒng)”是按不高于農(nóng)民上年人均純收入的5%計(jì)提,基本采取人口與田畝各半的方式分解到戶,這樣按全市第二輪土地承包總面積404.88萬(wàn)畝計(jì)算,平均每畝分?jǐn)?0.62元;農(nóng)村稅費(fèi)改革后,雖然農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕20.48%,但由于農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其兩稅附加與土地掛鉤,“攤額入畝”,平均每畝分?jǐn)?9.57元,即每畝增加 8.91元,增長(zhǎng) 12.6%。每畝土地承擔(dān)的費(fèi)用增加,在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一度低迷,農(nóng)業(yè)比較利益較低的情況下,可能會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題:一是農(nóng)民拋荒現(xiàn)象增多,若糧食不能得到保護(hù)價(jià)的有效保護(hù),則拋荒更加嚴(yán)重;二是因土地收益率低,承包的利益激勵(lì)缺乏,原有拋荒田回流復(fù)耕的可能性較小,不利于農(nóng)業(yè)實(shí)行規(guī)?;?jīng)營(yíng);三是農(nóng)村稅費(fèi)改革后,從事種植業(yè)的農(nóng)民要承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅,而從事工商業(yè)以及非農(nóng)行業(yè)的農(nóng)民。由于沒(méi)有耕地,不再繳納農(nóng)業(yè)稅,只需要經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論,交納一定的資金,用于公益事業(yè)。剛性收取稅金和彈性收取資金,無(wú)疑造成同一村村民履行義務(wù)不一樣,這不利于調(diào)動(dòng)種植業(yè)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。
為此,農(nóng)村稅費(fèi)改革應(yīng)當(dāng)從我國(guó)農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)、農(nóng)業(yè)比較落后、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不牢的國(guó)情出發(fā),通盤(pán)考慮,決不能畸輕畸重,顧此失彼,把農(nóng)民負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁為農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)。筆者認(rèn)為,村民既是一個(gè)從事種植業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)、工商業(yè)等具體行業(yè)的勞動(dòng)者,也是社區(qū)范圍內(nèi)的一個(gè)受益者。勞動(dòng)者承包土地,創(chuàng)造效益,理應(yīng)有交納稅費(fèi)的義務(wù);受益者得到社區(qū)服務(wù),同樣有承擔(dān)公益支出的義務(wù)。所以,建議考慮在保持農(nóng)民負(fù)擔(dān)總水平維持或略低于稅費(fèi)改革后總水平的同時(shí),完善征稅辦法,比如在適當(dāng)降低目前按常年產(chǎn)量征收7%的農(nóng)業(yè)稅率的同時(shí),按人口征收一定的公益事業(yè)稅。這樣,對(duì)于同樣享受公益事業(yè)益處的任何一個(gè)公民來(lái)說(shuō),似乎合理一些;對(duì)于承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅的從事種植業(yè)的農(nóng)民來(lái)說(shuō),也公平;最重要的是,這體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的平等關(guān)系,有利于農(nóng)業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。
此外,對(duì)已經(jīng)撂荒或隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化加快而出現(xiàn)新的拋荒地,在尊重農(nóng)民意愿的前提下,可以通過(guò)“集體轉(zhuǎn)包”、“平均分包”和“協(xié)商轉(zhuǎn)租”等形式實(shí)行再承包,以保證農(nóng)業(yè)稅源的穩(wěn)定。
二、農(nóng)業(yè)稅負(fù)出現(xiàn)新的不均
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革在設(shè)計(jì)上體現(xiàn)了簡(jiǎn)便、易行的原則,但在實(shí)踐中卻出現(xiàn)了新的農(nóng)業(yè)稅負(fù)不均問(wèn)題。首先,“有地?zé)o稅”、“有稅無(wú)地”以及“地多稅重”的現(xiàn)象普遍。一是少報(bào)、漏報(bào)的土地及新墾的荒地,由于沒(méi)重新核實(shí)上報(bào)納入計(jì)稅面積,造成“有地?zé)o稅‘。根據(jù)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù),巢湖市廬江縣1996年耕地面積為148,9萬(wàn)畝,而同年統(tǒng)計(jì)年報(bào)上報(bào)的上年耕地面積為113.0萬(wàn)畝,相差35.9萬(wàn)畝。二是巢湖市因道路建設(shè)擠壓、占用,防洪抗旱挖壓,公益事業(yè)征用等被占用而沒(méi)有核減的土地有18.8萬(wàn)畝,而農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí),仍以土地第二輪承包的基準(zhǔn)面積將稅分?jǐn)偟睫r(nóng)民頭上,導(dǎo)致”有稅無(wú)地“。三是同一縣(區(qū))耕地不均帶來(lái)”地多稅重“。就廬江縣而言,耕地多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比耕地少的鄉(xiāng)鎮(zhèn),人均要多出0.77畝,這樣人均田畝多的地方負(fù)擔(dān)就相對(duì)較重,田畝少的地方負(fù)擔(dān)就相對(duì)較輕。其次,這次稅費(fèi)改革是以不高于改革前負(fù)擔(dān)總水平為準(zhǔn)繩的,耕地間由于土地等級(jí)、生產(chǎn)條件和水平、地理環(huán)境不同出現(xiàn)的稅負(fù)畸輕畸重、毗鄰地塊稅負(fù)差異明顯等問(wèn)題沒(méi)有得到解決,長(zhǎng)期下去仍然會(huì)扭曲農(nóng)業(yè)稅賦的公平性。
為此,農(nóng)村稅費(fèi)改革一要進(jìn)一步完善土地二輪承包,徹底解決挖壓、占用等歷史遺留的問(wèn)題,且待條件成熟時(shí),在全國(guó)統(tǒng)一部署土地詳查,做好土地面積核實(shí)和土地等級(jí)評(píng)估工作。二要在統(tǒng)一保持國(guó)家法定負(fù)擔(dān)水平的前提下,使畝均負(fù)擔(dān)差異主要體現(xiàn)級(jí)差地租即土地條件、生產(chǎn)水平的影響。按這種思路落實(shí)到農(nóng)戶后,對(duì)增加負(fù)擔(dān)的農(nóng)戶,可通過(guò)采取定期減免稅的方式,使之負(fù)擔(dān)不增加,減免到期后恢復(fù)征稅,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)稅負(fù)的公平、合理。
三、村級(jí)組織收入下降幅度大
減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)與保障基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)是矛盾的兩個(gè)方面,必須兼顧。在當(dāng)前形勢(shì)下,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是矛盾的主要方面,如果不首先把積累較深的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題解決好,基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)并將會(huì)遇到更大的困難和障礙。但是,以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為首要目標(biāo)的新農(nóng)村稅費(fèi)制度運(yùn)行以后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等基層組織的收入都將普遍下降,尤其是村級(jí)收入下降幅度就更大,而相應(yīng)地支出卻有增無(wú)減。其直接后果,一是由于執(zhí)行稅費(fèi)改革的主體正當(dāng)利益受到?jīng)_擊,可能會(huì)影響執(zhí)行主體全面而又持續(xù)推動(dòng)稅費(fèi)改革的主動(dòng)性;二是可能影響村級(jí)正常工作運(yùn)轉(zhuǎn);三是可能影響村干部工作積極性,導(dǎo)致“撂挑子”現(xiàn)象增加;四是五保戶供養(yǎng)可能會(huì)發(fā)生困難。以巢湖市為例,按農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅20%征收的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加為5370萬(wàn)元,全市2190個(gè)行政村,每村平均2.45萬(wàn)元。據(jù)抽樣測(cè)算,1999年全市共有五保戶6570人,村、組干部2.85萬(wàn)人。按改革前的支出標(biāo)準(zhǔn),五保戶年供養(yǎng)支出為1051萬(wàn)元,村、組干部年報(bào)酬支出為5694萬(wàn)元,兩項(xiàng)合計(jì)為6745萬(wàn)元,超過(guò)“兩稅”附加實(shí)際提取數(shù)1375萬(wàn)元。由于五保戶各村數(shù)量不同,五保戶較多的村只能勉強(qiáng)維持五保戶供養(yǎng)支出,村干部報(bào)酬和辦公經(jīng)費(fèi)就無(wú)法保證;五保戶較少的村,保證村干部報(bào)酬后,五保戶供養(yǎng)和辦公經(jīng)費(fèi)就沒(méi)有來(lái)源。
針對(duì)上述情況,既要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),又要基本滿足村級(jí)組織的正常經(jīng)費(fèi)支出,筆者認(rèn)為,有兩方面的工作要做。一方面,在不增加農(nóng)民總負(fù)擔(dān)水平,相應(yīng)降低改革后的農(nóng)業(yè)稅稅率的前提下,適當(dāng)提高附加比例,最高不能超過(guò)農(nóng)業(yè)稅條例規(guī)定的 30%的上限,以此解決村級(jí)收入偏低的問(wèn)題。
另一方面,通過(guò)“并”、“減”、“降”和“省”等途徑,減少村級(jí)支出。所謂“并”,即并村并組。 本著自愿與引導(dǎo)相結(jié)合的原則,根據(jù)村民居住狀況、人口多少和遵循水系、區(qū)域面積相宜,便于 村民自治的原則適當(dāng)撤并調(diào)整村。村以2000~3000人為宜,少數(shù)居住分散的不少于1500人。村民組以自然村或計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期生產(chǎn)隊(duì)的規(guī)模為單位合并,合并后的村民組以200~300人為宜。所謂“減”,即減少村、組干部職數(shù)。精減村干部本著高效治理。精干的原則,村兩委成員 盡可能交叉任職、身兼數(shù)職。每個(gè)村享受定額補(bǔ)貼的村干部可確定為2~3人,誤工補(bǔ)貼干部 按不超過(guò)2人配備。村民小組只設(shè)1名組長(zhǎng),既可以由村干部兼任,鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可選派優(yōu)秀干部帶 薪到村任職。比如,巢湖市居巢區(qū)在村級(jí)規(guī)模調(diào)整中,將原先的489個(gè)村民委員會(huì)按照這一思路調(diào)整為265個(gè),精減村干部1328名,僅工資一項(xiàng),年均減少村級(jí)支出1014萬(wàn)元,起到了立竿見(jiàn)影的功效。所謂“降”,即適當(dāng)降低村干部工資標(biāo)準(zhǔn)。村干部工資標(biāo)準(zhǔn)可按本村上年農(nóng)民人均純收入上浮30%~ 50%確定,一般掌握在3500元/年左右。組干部的工資可根據(jù)組內(nèi)人口基數(shù)每人負(fù)擔(dān)l一2元的標(biāo)準(zhǔn)確定,由組內(nèi)自行解決。所謂“省”,即節(jié)省一切非生產(chǎn)性開(kāi)支,包括大幅度削減報(bào)刊征訂數(shù)量;實(shí)行村級(jí)招待費(fèi)零管理制度;減少各種不必要的檢查、驗(yàn)收、達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)。
四、減負(fù)與償還債務(wù)
目前,村級(jí)債務(wù)相當(dāng)普遍,并且相當(dāng)嚴(yán)重,負(fù)債多的高達(dá)幾十萬(wàn)元,甚至上百萬(wàn)元。它的形成主要有六個(gè)方面原因:一是過(guò)高地估計(jì)農(nóng)民的富裕程度;二是職能部門(mén)達(dá)標(biāo)升級(jí);三是名目繁多的集資攤派;四是村辦企業(yè)投資失誤或管理不善;五是農(nóng)戶上繳尾欠過(guò)大;六是非生產(chǎn)性開(kāi)支膨脹。據(jù)調(diào)查,稅費(fèi)改革前,每個(gè)村年提留一般在5一8萬(wàn)元,每年可償還1~2萬(wàn)元的債務(wù)。稅費(fèi)改革后,村級(jí)可支配收入大大下降,而且有個(gè)別村還出現(xiàn)集體墊付農(nóng)業(yè)稅的現(xiàn)象。這樣,期望通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革來(lái)償還債務(wù)無(wú)疑可能性不大,尤其村級(jí)收入在2萬(wàn)元以下的村更是無(wú)能為力。
但債是躲不掉的,一天不還就是個(gè)沉重負(fù)擔(dān)。為此,要堅(jiān)持減負(fù)與減債“兩手”抓,在推進(jìn) 稅費(fèi)改革時(shí),同步解決村級(jí)負(fù)債問(wèn)題。一是對(duì)農(nóng)戶尾欠,要根據(jù)應(yīng)清欠的數(shù)額和農(nóng)民的承受能 力分期、分批清欠。二是對(duì)因興辦公益事業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)等所形成的債務(wù),按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則,可由農(nóng)戶分?jǐn)們斶€。三是對(duì)鄉(xiāng)村興辦企業(yè)所形成的債務(wù),實(shí)行村企分開(kāi),由企業(yè)承擔(dān),企業(yè)破產(chǎn)、倒閉的,債權(quán)債務(wù)按《企業(yè)法》、《破產(chǎn)法》等規(guī)定處理。四是對(duì)高利貸,應(yīng)依據(jù)有關(guān)法規(guī)降低利率。五是對(duì)少數(shù)村干部貪占、挪用提留款的,應(yīng)堅(jiān)決追回,對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的堅(jiān)決追究行政、法律責(zé)任。同時(shí),還可以通過(guò)拍賣“四荒”使用權(quán)取得的收入償債,以及每年 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算中安排一定數(shù)量的償債準(zhǔn)備金,有計(jì)劃地償債。比如,廬江縣農(nóng)村稅費(fèi)改革前全縣村級(jí)債務(wù)有1.35億元,村均24萬(wàn)元;到2000年6月底,該縣對(duì)562個(gè)行政村中209個(gè)村的債務(wù)進(jìn)行清理,清退超編人員654人,半年減輕負(fù)擔(dān)650萬(wàn)元;收回合同尾欠款2464.5萬(wàn)元;對(duì)向個(gè)人借款2775.3萬(wàn)元降息,半年減少利息開(kāi)支161.6萬(wàn)元;追回個(gè)人貪污、侵占、挪用公款100.9萬(wàn)元,起到了很好的效果。
五、減負(fù)與增收
據(jù)對(duì)巢湖市調(diào)查,稅費(fèi)改革試行后,巢湖市農(nóng)業(yè)稅收及附加共計(jì)3.2217億元,與改革前農(nóng)業(yè)稅(含附加)、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、村級(jí)提取公益金及管理費(fèi)五項(xiàng)之和4.0514億元相比,減少8297萬(wàn)元,若加上不完全統(tǒng)計(jì)的農(nóng)民卡外負(fù)擔(dān)1.4567億元,減少2.2864億元。這也就是說(shuō),按照全市1998年末384萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口計(jì)算,前者人均減少21.4元,后者人均減少60元。事實(shí)上在收入既定的情況下,減負(fù)意缺辰增收,但在農(nóng)民負(fù)擔(dān)下降的同時(shí),如何增收或者說(shuō)如何使農(nóng)民增收幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)水平就顯得更為重要。正如在巢湖市含山縣調(diào)查中農(nóng)民所說(shuō):若一斤稻谷價(jià)格能多0.05元,一家五口人的農(nóng)戶一季3000公斤稻谷就增加 300元,人均增加 60元,這給農(nóng)民帶來(lái)的實(shí)惠卻是稅費(fèi)改革減少負(fù)擔(dān)額的近 3倍;若考慮到改革前的卡外負(fù)擔(dān),則正好齊平。
為此,在稅費(fèi)改革減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí),必須把農(nóng)民的增收擺在首位。發(fā)展是解決農(nóng)村一切問(wèn)題的關(guān)鍵,也是廣大農(nóng)民切身利益所在。無(wú)論是國(guó)家政策,還是政府的投入,在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都要向農(nóng)民傾斜,切實(shí)讓利于農(nóng)村,讓利于農(nóng)民。一要深化糧食購(gòu)銷體制改革,保證農(nóng)民的糧食按保護(hù)價(jià)收購(gòu)。二要引導(dǎo)農(nóng)民加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度,在結(jié)構(gòu)調(diào)整中使農(nóng)民真正受益。三要培育龍頭企業(yè),走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路,提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值。四要完善農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系,努力創(chuàng)造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。
六、取消“兩工”與“一事一議”
稅費(fèi)改革后,逐步取消“兩工”,興辦村內(nèi)集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金、勞務(wù)實(shí)行“一事一議”,由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)決定。但在實(shí)際執(zhí)行中存在著一些疑慮:一是擔(dān)心農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)性強(qiáng),就業(yè)結(jié)構(gòu)變化大,村民大會(huì)召開(kāi)難,及時(shí)召開(kāi)更難;二是政策規(guī)定實(shí)行上限控制,每人每年不超過(guò)15元,擔(dān)心個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取先收款,然后再找“事”來(lái)議;三是擔(dān)心通過(guò)“一事一議”解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)可能會(huì)出現(xiàn)無(wú)財(cái)力、人力辦的局面;四是由于村民想法各不相同,擔(dān)。已如果凡事都要村民大會(huì)討論,難以保證農(nóng)村急需的一些事項(xiàng)及時(shí)決定;五是由于村級(jí)支出大于收入,擔(dān)心其缺口用“一事一議”資金補(bǔ)償。這些擔(dān)心不是沒(méi)有一定的道理,因?yàn)椤耙皇乱蛔h”辦不好,甚至摻雜著一些行政命令的東西,不僅容易把事辦砸,還有可能加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
對(duì)此,筆者建議:第一,在一定時(shí)期內(nèi)適度保留積累工、義務(wù)工。我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)狀是:一方面,農(nóng)民收入還較低,農(nóng)村勞動(dòng)力大量過(guò)剩;另一方面,鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施非常薄弱,靠農(nóng)民完全出錢(qián)建設(shè)短期內(nèi)無(wú)力做到。在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)適度保留勞動(dòng)積累工、義務(wù)工,從政治角度看,組織農(nóng)民共同勞動(dòng),可以增強(qiáng)農(nóng)民集體意識(shí),進(jìn)而激發(fā)其愛(ài)國(guó)精神;從經(jīng)濟(jì)角度看,可以避免加重農(nóng)民負(fù)擔(dān);從社會(huì)角度看,可以避免農(nóng)閑季節(jié)勞動(dòng)力閑置對(duì)社會(huì)可能造成的不良影響。
第二,必須由農(nóng)民籌資的或者集體生產(chǎn)性公益項(xiàng)目建設(shè)中必要的資金開(kāi)支,要采取“一事一議”的辦法解決。至于“一事一議”的具體運(yùn)作,從巢湖市的試點(diǎn)來(lái)看,主要應(yīng)做到:一要加強(qiáng)村民委員會(huì)建設(shè),完善村民代表大會(huì)制度,充分尊重群眾行使民主權(quán)利。做到“大家事,大家提”,實(shí)行民主議事:“大家事,大家定”,實(shí)行民主表決:“大家事,大家管”,實(shí)行民主監(jiān)督,保證“一事一議‘咱自夠議起來(lái)、議得好、落實(shí)下去。二要善于引導(dǎo),堅(jiān)持原則,規(guī)范操作,強(qiáng)化監(jiān)督?!鄙朴谝龑?dǎo)“,就是政府要善于對(duì)”一事一議“籌資投向的引導(dǎo),做到與農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)相結(jié)合、與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合、與農(nóng)村精神文明建設(shè)相結(jié)合:”堅(jiān)持原則“,就是要堅(jiān)持嚴(yán)格上限控制原則,堅(jiān)持量事而行原則,堅(jiān)持量力而行原則,堅(jiān)持量人而行原則:”規(guī)范操作“,就是要統(tǒng)一規(guī)定”一事一議“工作程序,包括村民代表大會(huì)討論決定項(xiàng)目及工程預(yù)算,村籌資申請(qǐng)需報(bào)縣農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門(mén)備案,審批后的籌資工程建設(shè)實(shí)行議標(biāo)或招標(biāo),工程完工后進(jìn)行決算和審計(jì):”強(qiáng)化管理“,就是要建立縣、鄉(xiāng)、村群眾多方位的監(jiān)督機(jī)制,對(duì)”一事一議“的每一個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)督檢查。比如,截止到2000年8月底,巢湖市和縣374個(gè)村委會(huì)中共有270個(gè)村委會(huì)就”一事一議“事項(xiàng),組織了村民大會(huì)或村民代表大會(huì)進(jìn)行討論,議定事項(xiàng)404件,議定籌資額516.7萬(wàn)元,籌集資金138.7萬(wàn)元,興辦集體生產(chǎn)性公益事業(yè)199項(xiàng),農(nóng)民不但沒(méi)有意見(jiàn),而且還主動(dòng)為此獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。
七、依法征收
稅費(fèi)改革的目的就是要用規(guī)范的分配方式控制農(nóng)民負(fù)擔(dān),體現(xiàn)依法治國(guó)的基本方略。但具體實(shí)施時(shí)會(huì)遇到一些新問(wèn)題。一方面,過(guò)去農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收工作基本上由鄉(xiāng)村干部包攬,但執(zhí)法主體應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所工作人員。稅費(fèi)改革后就出現(xiàn)三種情況:一是如果繼續(xù)把責(zé)任壓到鄉(xiāng)村干部頭上,勢(shì)必造成執(zhí)法主體錯(cuò)位廠是如果由現(xiàn)有農(nóng)稅人員全部承擔(dān),無(wú)論在機(jī)構(gòu)和人力上都難以保證,況且現(xiàn)有財(cái)政所中還有1/3以上的工作人員屬于聘用制干部,由于未發(fā)給行政執(zhí)法證,無(wú)法從事行政執(zhí)法工作;三是如果由糧食部門(mén)代扣代繳,又會(huì)造成更多的農(nóng)戶不到糧站賣糧。另一方面,對(duì)尾欠農(nóng)戶依法起訴,不僅執(zhí)法較難,而且如果出現(xiàn)大面積農(nóng)戶尾欠,依法起訴勢(shì)必牽扯大量精力,甚至?xí)霈F(xiàn)“法不責(zé)眾”問(wèn)題。這些問(wèn)題若解決不好,就會(huì)影響依法治稅。
為此,農(nóng)村稅費(fèi)改革中,一要結(jié)合機(jī)構(gòu)改革,合并地稅、農(nóng)稅兩套班子,統(tǒng)一成立農(nóng)業(yè)稅征收分局,分流機(jī)關(guān)干部充實(shí)稅收征管隊(duì)伍,強(qiáng)化農(nóng)稅征管,完善行政執(zhí)法主體。二要改進(jìn)征收手段和方法。依托現(xiàn)有地稅納稅大廳,并采取“三定”(定點(diǎn)辦稅、定時(shí)到村、定額上繳)征收辦法,既改進(jìn)服務(wù),又逐步培養(yǎng)農(nóng)民自覺(jué)納稅的習(xí)慣。三要堅(jiān)持依法治稅。起訴對(duì)象主要是“釘子戶”、“難纏戶”和外出不歸的大戶,并確保執(zhí)行到位。四要在依靠法律手段的同時(shí),建立一套以經(jīng)濟(jì)手段為主的稅收獎(jiǎng)懲辦法。比如,可以根據(jù)農(nóng)戶依法納稅的好壞程度或年限,為農(nóng)戶評(píng)定多層次的信用等級(jí),信用等級(jí)越高的農(nóng)戶,在貸款、社會(huì)保險(xiǎn)、運(yùn)用農(nóng)業(yè)科技等方面能夠享受越多的政策優(yōu)惠和政府支持,以此推動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革成果的不斷鞏固。五要進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民、負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理??梢钥紤]將農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理的職能劃歸紀(jì)檢、監(jiān)督部門(mén),這樣在手段和措施上更能強(qiáng)化。
八、綜合配套改革
綜合配套改革既是農(nóng)村稅費(fèi)改革成功的必要條件和有力保障,也是目前基層面臨著加強(qiáng)和改進(jìn)的迫切任務(wù)。但單項(xiàng)改革的困難和阻力會(huì)比較大,把綜合配套改革放在稅費(fèi)改革這個(gè)上上下下都高度重視的系統(tǒng)中整體推進(jìn),阻力就會(huì)小得多,成效也會(huì)大得多。據(jù)調(diào)查,在農(nóng)村稅費(fèi)改革中直接影響改革效果的配套改革主要有三個(gè)方面:一是改革前,縣級(jí)政府為了集中力量辦大事,普遍對(duì)教育、計(jì)生、民兵訓(xùn)練等原鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)實(shí)行了縣級(jí)統(tǒng)籌。稅費(fèi)改革后,由于原鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的每項(xiàng)支出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都要通過(guò)預(yù)算安排,如果再搞縣級(jí)統(tǒng)籌,平調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金,勢(shì)必造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的安排不到位。二是稅費(fèi)改革后,基層可用財(cái)力下降,這客觀上要求精減鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、調(diào)整中小學(xué)布局、壓縮在編教師隊(duì)伍等。但減人不僅需要謹(jǐn)慎操作,而且由于現(xiàn)在處于新舊體制過(guò)渡期,基層階段性工作、突擊性任務(wù)仍然很重,如何在減人的同時(shí)不影響工作,也是值得認(rèn)真考慮的問(wèn)題。三是從總體看來(lái),我國(guó)農(nóng)村各地的自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡,財(cái)政能力和稅源狀況千差萬(wàn)驗(yàn)在這種情況下,地方稅的稅權(quán)仍集中于中央,很難符合我國(guó)各地的實(shí)際,不利于地方政府利用稅收杠桿調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟(jì)。不改變稅收高度集中的問(wèn)題,農(nóng)村稅費(fèi)綜合改革難以正常運(yùn)行。
為此,在稅費(fèi)改革過(guò)程中,第一,理順縣、鄉(xiāng)財(cái)政體制,幫助縣、鄉(xiāng)財(cái)政度過(guò)暫時(shí)的困難。省、市要按規(guī)定加大對(duì)縣、鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付力度,中央財(cái)政也應(yīng)考慮適當(dāng)拿出部分財(cái)力支持農(nóng)村稅費(fèi)改革。建議采取通過(guò)調(diào)整事權(quán)的方式,將直由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)而目前由縣、鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)的事轉(zhuǎn)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān),從而減輕地方財(cái)政的壓力;或是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式解決,即對(duì)因取消屠宰稅和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅而減收較多的地區(qū),予以適當(dāng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。
第二,加大鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革力度。一要科學(xué)劃分職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府組織,要按照“市場(chǎng)能解決的,政府不干預(yù);民間能負(fù)擔(dān)的,政府不承辦”的原則,主要管市場(chǎng)管不了且無(wú)法管的事。目前,鄉(xiāng)財(cái)政大部分財(cái)力用于教育和計(jì)劃生育等,運(yùn)行比較困難,長(zhǎng)期下去將會(huì)影響基本國(guó)策和科教興國(guó)戰(zhàn)略的順利實(shí)施。應(yīng)研究考慮在農(nóng)村的計(jì)劃生育、九年制義務(wù)教育事業(yè)中,中央、省市縣各自承擔(dān)部門(mén)職能。二要合理設(shè)置機(jī)構(gòu)。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)看,要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“小政府、大社會(huì)”的模式,將過(guò)去職能分散的機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)并為主管社會(huì)事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)管理的綜合部門(mén)。三要精減、分流人員。從現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員看,雖然黨政行政人員的比例不高,但還是有精減空間的:黨委成員和副鄉(xiāng)長(zhǎng)可交叉兼職,機(jī)關(guān)工作人員因事設(shè)崗,兼職使用工按照“哪里來(lái),哪里去”的原則,徹底清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)自聘人員。對(duì)精減的人員可鼓勵(lì)其創(chuàng)辦經(jīng)營(yíng)實(shí)體或服務(wù)性機(jī)構(gòu),也可以通過(guò)適當(dāng)減免農(nóng)業(yè)稅,鼓勵(lì)其承包撂荒、閑置的土地。四要合理調(diào)整農(nóng)村教育布局。要因地制宜確定師生比例,根據(jù)地理狀況、人口居住疏密、交通條件差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低等因素,確定各地師生比例,不只籠統(tǒng)地采取一個(gè)比例。要實(shí)事求是地調(diào)整學(xué)校布局。對(duì)于人口居住集中,適宜規(guī)模辦學(xué)的地區(qū),可以搞一些設(shè)置比較齊全的學(xué)校;對(duì)于交通條件差、居住分散的山區(qū),有的可以只設(shè)小學(xué),有的可以只設(shè)初中,周邊鄉(xiāng)村互補(bǔ)。要合理利用現(xiàn)有的校舍資源。把重點(diǎn)放在合并、改造現(xiàn)有的教育設(shè)施上,避免盲目新建教育設(shè)施;要充實(shí)力量提高鄉(xiāng)村教師素質(zhì),對(duì)于自聘或代課的人員堅(jiān)決清退,采取措施吸收一些優(yōu)秀的大中專畢業(yè)生充實(shí)到鄉(xiāng)村學(xué)校,不斷改善和提高鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍素質(zhì)和教育質(zhì)量。五要將農(nóng)口“幾站”逐步推向市場(chǎng)。對(duì)適宜按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則運(yùn)作的農(nóng)口“幾站”,要有計(jì)劃地逐步推向市場(chǎng),提高其運(yùn)行效率,使之更好地為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村依民服務(wù)。
第三,加強(qiáng)立法,強(qiáng)化地方的立法權(quán)。農(nóng)村稅費(fèi)改革必須完善和健全立法,不論是農(nóng)業(yè)稅還是公益事業(yè)稅都要先立法,后征收。要使省級(jí)政府享有地方稅的一定立法權(quán),便于地方在符合國(guó)家整個(gè)宏觀調(diào)控要求的前提下,適應(yīng)地區(qū)需要,因地制宜處理地區(qū)性的稅政問(wèn)題,適當(dāng)?shù)亟鉀Q地區(qū)資金需要。要建立健全農(nóng)村稅費(fèi)的法律、法規(guī)和監(jiān)督體系,以法律、法規(guī)形式規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)的立項(xiàng)征收管理、檢查監(jiān)督和違法處罰,使農(nóng)村稅費(fèi)改革步入法制化軌道。
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