稅收征管管轄方式是稅收征管體制的重要組成部分，決定著稅收?qǐng)?zhí)法的質(zhì)量與稅務(wù)行政的效率。多年來，我國(guó)稅收征管管轄權(quán)的確立實(shí)行“條塊”結(jié)合的方式，它是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的要求相適應(yīng)的。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，及依法治稅工作的不斷加強(qiáng)，現(xiàn)行稅收征管管轄方式的不適應(yīng)性愈來愈明顯，給征納雙方造成了諸多不便。為此，我們?cè)趯?duì)陜西省有關(guān)地、市、縣進(jìn)行深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)稅收征管管轄權(quán)問題作了一些初步研討。我們認(rèn)為現(xiàn)行稅收征管管轄方式亟待規(guī)范，解決的基本途徑是：強(qiáng)化稅收屬地管理。

　　強(qiáng)化屬地管理，并不是將原有的“條塊”管轄方式徹底摒棄，搞單一的屬地管理，也并不是將原有的“條塊”管轄方式進(jìn)行簡(jiǎn)單的微調(diào)，而是在充分按照和尊重現(xiàn)行的稅收征管法中已明確的征管管轄方式的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)解決陜西省國(guó)稅系統(tǒng)存在的征管管轄方式中的不規(guī)范問題，從而使稅收工作更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)。

　　一、強(qiáng)化稅收屬地管理的現(xiàn)實(shí)性

　　（一）現(xiàn)行稅收征管管轄方式

　　陜西省現(xiàn)行稅收征管管轄方式是：省直屬征收分局，管轄省政府所在地市區(qū)省級(jí)企業(yè)。市直屬分局，管轄范圍有負(fù)責(zé)全市中央、省、市三級(jí)企業(yè)的稅收管理工作的；有負(fù)責(zé)全市級(jí)企業(yè)的稅收管理工作的；有負(fù)責(zé)該市機(jī)構(gòu)所在地市級(jí)企業(yè)的稅收管理工作的；還有負(fù)責(zé)該市機(jī)構(gòu)所在地市級(jí)以上企業(yè)的稅收管理工作的。市級(jí)以下企業(yè)按屬地原則由各縣（區(qū)）稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收管理等等。

　?。ǘ┈F(xiàn)行稅收征管管轄方式存在的問題

　　上述稅收征管管轄方式的共同點(diǎn)是按企業(yè)行政隸屬關(guān)系設(shè)立直屬征收分局，保證中央、省、市級(jí)收入。它是與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制初期，企業(yè)級(jí)次明顯，行業(yè)管理嚴(yán)格，不允許跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)，在稅制上也是按行業(yè)設(shè)計(jì)稅目、稅率，按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分上繳利潤(rùn)或繳納所得稅，上述模式不僅有利于加強(qiáng)重點(diǎn)稅源的管理，保證大宗稅源的及時(shí)足額入庫(kù)，而且與現(xiàn)行財(cái)政分配體制也是相吻合的，有助于保證各級(jí)次收入的取得。

　　但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，現(xiàn)行稅收征管管轄方式存在的問題已愈來愈明顯地表現(xiàn)出來：

　　1.按企業(yè)級(jí)次和經(jīng)濟(jì)類型實(shí)行稅收管轄，已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。一方面各種企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)方式、隸屬關(guān)系呈現(xiàn)出明顯的多極性和不穩(wěn)定性，使過去市屬企業(yè)與區(qū)屬企業(yè)之間的界限越來越模糊，各種所有制之間的劃分也越來越難以界定，現(xiàn)有的稅收管理機(jī)制已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。另一方面由于政府機(jī)構(gòu)改革和職能的轉(zhuǎn)變，一些原有的企業(yè)主管部門被合并、撤消、精簡(jiǎn)，或改變職能，使依靠企業(yè)主管部門協(xié)調(diào)、督促繳稅的作用大大弱化，也使原有的行業(yè)格局、所有制格局重新排列。直屬征收分局所管理的企業(yè)，已不是過去單一經(jīng)濟(jì)成分的大中型企業(yè)，而是多種類型的企業(yè)并存。致使稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部責(zé)任難以劃分，執(zhí)法剛性弱化，市、地級(jí)的直屬征收分局和涉外分局的存在失去原有優(yōu)勢(shì)。

　　2.交叉管理，稅負(fù)不公，漏征漏管現(xiàn)象嚴(yán)重。同一地域或并列幾個(gè)征收單位，或直屬分局管轄的大企業(yè)多，重點(diǎn)稅源大戶多，難免存在抓大放小的情況。例如，某一欠發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)在未實(shí)行屬地管理時(shí)，有500余戶個(gè)體工商戶跑到了當(dāng)?shù)氐氖兄狈志掷U稅，由于市直分局管的皆是市級(jí)以上的大企業(yè)，一則人力所限，二則主觀因素所致，認(rèn)為這500余戶個(gè)體工商戶繳稅多少，對(duì)全年稅收計(jì)劃影響不大，難免對(duì)這500余戶個(gè)體戶放松了管理，緣于斯，上級(jí)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)雖多次將其管轄權(quán)劃到區(qū)級(jí)稅務(wù)分局，但時(shí)隔不久，囿于可少繳稅的因素，這500余戶個(gè)體工商戶又重新跑到市直稅務(wù)分局，1年按可比因素保守測(cè)算，國(guó)家流失稅款在20萬元左右。同時(shí)直屬分局點(diǎn)多面廣，人員相對(duì)偏緊，稅收征管難以到位，導(dǎo)致部分散落在相臨的征收單位的名為國(guó)有、集體，而實(shí)為承包經(jīng)營(yíng)、承租經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)的個(gè)體私營(yíng)性的企業(yè)，趁機(jī)在直屬分局管轄的大企業(yè)之下，采取報(bào)假賬、不報(bào)賬等手段，隱瞞其銷售收入，千方百計(jì)地偷稅，造成大量稅款流失。另外，各征收單位為減輕任務(wù)壓力，不講政策，不擇手段，想方設(shè)法爭(zhēng)奪納稅戶，有的單位甚至不顧大局，采取降低稅負(fù)手段吸引納稅戶，造成稅收管理秩序的嚴(yán)重混亂，導(dǎo)致一些納稅戶趁機(jī)在辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記上，與稅務(wù)機(jī)關(guān)打游擊戰(zhàn)，如某區(qū)內(nèi)兩個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)，由于執(zhí)行稅收政策尺度有別，一個(gè)局一年內(nèi)轉(zhuǎn)出納稅人300多戶，交叉戶越來越多，客觀上為“關(guān)系稅”、“人情稅”開了綠燈，給以稅謀私、滋生腐敗提供了條件，弱化了執(zhí)法的剛性和嚴(yán)肅性，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)稅機(jī)關(guān)的形象。

　　3.加大了征收管理的難度。在分稅制財(cái)政管理體制下，現(xiàn)行稅收征管管轄方式促使各級(jí)政府只顧保本級(jí)收入，不顧征管成本。他們往往為了確保某一級(jí)次的財(cái)政收入而成立直屬征收分局，使征稅區(qū)域跨度加大。如在市級(jí)設(shè)立直屬分局，該直屬分局可以在全市區(qū)域內(nèi)征收市直單位實(shí)現(xiàn)的稅收；涉外稅收本應(yīng)放在基層分局征收，可目前大多由直屬的涉外分局管理，由于納稅單位與征收機(jī)構(gòu)之間距離較遠(yuǎn)，從而大大增加了稅收管理的難度和成本。

　　4.容易造成入庫(kù)級(jí)次間的混淆。在現(xiàn)行稅收征管管轄方式下，由于局部利益的驅(qū)動(dòng)，使得各級(jí)政府之間爭(zhēng)搶稅源，甚至有意變通外來稅源，爭(zhēng)相制定優(yōu)惠政策跨地區(qū)吸引稅源的問題相當(dāng)嚴(yán)重，行政部門越權(quán)干涉稅收?qǐng)?zhí)法的情況也時(shí)有發(fā)生，客觀上造成稅收大量流失，同時(shí)人為的造成了入庫(kù)級(jí)次混亂。

　　5.增大了稅收成本。按照現(xiàn)行稅收征管管轄方式，稅收成本必然不斷加大。一是由于在一個(gè)區(qū)域內(nèi)往往設(shè)置多個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)，如西安雁塔區(qū)不到二平方公里的區(qū)段內(nèi)有十幾個(gè)稅收單位征收。稅收征收成本的浪費(fèi)和增大可想而知。二是稽查局及稅務(wù)所稽查崗位人員輪流上陣重疊檢查，分別處罰，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也增大了稅務(wù)部門的人、財(cái)、物的消耗。三是兩個(gè)征收機(jī)構(gòu)管轄一個(gè)納稅單位不僅造成稅負(fù)不均，而且使稅收成本加倍。某區(qū)一座商貿(mào)大廈1～3層由一個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)征收管理，4層由另一稅務(wù)機(jī)關(guān)征收管理，不僅同一樓內(nèi)稅負(fù)不均，而且增加了征收成本。

　　綜上分析，我們認(rèn)為，現(xiàn)行稅收管轄方式已不適應(yīng)稅收工作規(guī)范化運(yùn)行的要求，應(yīng)探索一條適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理路子，而實(shí)行屬地管理是其必然選擇。

　　二、強(qiáng)化屬地管理的基本設(shè)想

　　隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，企業(yè)的投資主體日趨多元化，公有制企業(yè)的改制、重組、聯(lián)營(yíng)等行為使國(guó)有、集體類型的企業(yè)減少或使原企業(yè)的組成變得復(fù)雜；涉外企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、各類有限責(zé)任公司和股份有限公司逐漸增多，他們的行政隸屬關(guān)系、企業(yè)級(jí)次等變得模糊而難以界定，相應(yīng)其稅收管轄權(quán)也變得難以確定，為此，我們認(rèn)為應(yīng)打破按企業(yè)的行政隸屬關(guān)系、級(jí)次和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分各級(jí)財(cái)政收入的辦法，改變目前這種條塊結(jié)合的征管方式，實(shí)行稅收征管屬地管理。參照外省的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合陜西省實(shí)際，我們提出如下基本設(shè)想：

　?。ㄒ唬┙⑿碌亩悇?wù)登記系列

　　為防止重復(fù)登記、漏征漏管、爭(zhēng)搶稅源現(xiàn)象的發(fā)生，應(yīng)在城區(qū)較大的市局設(shè)立稅務(wù)登記分局（中心），其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)城區(qū)內(nèi)各類納稅人的稅務(wù)登記工作，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各縣局的稅務(wù)登記工作。稅務(wù)登記分局（中心）對(duì)全市稅務(wù)登記實(shí)行電腦聯(lián)網(wǎng)集中管理，建立“集中登記、全面受理”的稅務(wù)登記管理體系。同時(shí)也可根據(jù)實(shí)際需要在市內(nèi)有關(guān)區(qū)域的國(guó)稅機(jī)關(guān)設(shè)置稅務(wù)登記點(diǎn)，受理納稅人的稅務(wù)登記，通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化管理，有效掌握稅源分布情況，增強(qiáng)納稅人的依法納稅意識(shí)。對(duì)城區(qū)較小的市（地），可在各區(qū)、縣分別設(shè)立稅務(wù)登記大廳，同時(shí)，根據(jù)需要設(shè)置若干稅務(wù)登記點(diǎn)，一方面方便納稅人，另一方面便于稅務(wù)機(jī)關(guān)有效掌握稅源分布情況。

　?。ǘ┙⑿碌亩悇?wù)征收系列

　　根據(jù)屬地管理的原則，市、地、縣不宜設(shè)置直屬征收分局，按照行政原則和管轄范圍，應(yīng)歸所在區(qū)域稅務(wù)機(jī)關(guān)管理。由該區(qū)域稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)各類納稅人的納稅申報(bào)、稅款征收、發(fā)票管理、稅源調(diào)查并負(fù)責(zé)零散稅收、失蹤戶、“雙定”戶的稅收征管檢查工作?？h、區(qū)局可按行政區(qū)域或經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置稅務(wù)機(jī)關(guān)。在城鎮(zhèn)可按稅源大小依自然區(qū)域設(shè)稅務(wù)所，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的所有納稅戶的征收管理。對(duì)經(jīng)濟(jì)落后、稅源匱乏、收入較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以在幾上鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)設(shè)置一個(gè)稅務(wù)所，轄區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)視需要可設(shè)駐征組。

　?。ㄈ┙⑿碌亩悇?wù)稽查系列

　　為有效地打擊偷、逃、騙、抗稅行為，堵塞征管漏洞，統(tǒng)一稽查職能，加大稽查力度，在大城市如西安市、寶雞市可建立由目前市稽查局和由直屬征收分局改制而組成的市稽查一、二分局，組成雙重稽查體系，負(fù)責(zé)全市大案要案和重大群眾舉報(bào)案件的稽查，同時(shí)可采取一個(gè)稽查分局對(duì)應(yīng)若干個(gè)征收分局的辦法。市、地稽查局主要負(fù)責(zé)對(duì)縣、區(qū)稽查局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，查處大案、要案、特案，開展專項(xiàng)檢查，不再承擔(dān)日?；槿蝿?wù)。并定期輪換所稽查的范圍，以便更有效地打擊偷逃抗稅現(xiàn)象。按照新的征管格局的要求，縣、區(qū)稽查局主要負(fù)責(zé)專案、專項(xiàng)和日常的稽查任務(wù)，增大了縣區(qū)局的稽查力量。