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一、 稅源管理在稅收管理中的地位
如何進行稅收管理?首先,必須掌握稅收與經(jīng)濟之間的內(nèi)在關(guān)系,了解稅收參與國民收入分配的活動過程,摸清提供稅收收入的來源,也就是人們常說的“稅源”。只有抓住了稅源,才抓住了稅收管理的根本,稅收管理的目標(biāo)也就容易實現(xiàn)。
那么,稅源管理管什么呢?從根本上說,稅收來源于經(jīng)濟,來源于社會產(chǎn)品價值C+V+M中的國民收入V+M部分,它們又分別構(gòu)成稅制中不同稅種的稅基。其中,V是新創(chuàng)造價值中進行必要扣除后歸勞動者個人支配的工資部分,它主要構(gòu)成個人所得稅、特別消費稅、社會保險稅等稅種的稅基;M是剩余產(chǎn)品的價值,主要構(gòu)成企業(yè)或公司所得稅的稅基。而現(xiàn)代稅收理論中對商品流轉(zhuǎn)額的課稅稅基又涉及全部的社會產(chǎn)品價值C+V+M,這就意味著必須把全部的經(jīng)濟活動納入稅源管理的范圍,充分利用現(xiàn)代化的管理手段進行跟蹤監(jiān)控。但這只是理想的目標(biāo)。在現(xiàn)實生活中,由于受管理資源短缺的限制,對稅源的管理不可能面面俱到,只能抓主要矛盾和矛盾的主要方面,抓重點稅源,抓重點環(huán)節(jié)。這是稅源管理的一個方面。
稅源管理還有另一方面,就是對納稅人的管理。馬克思主義認(rèn)為,人是最活躍的生產(chǎn)力要素,社會財富的創(chuàng)造過程都是由人來完成的。因此,對稅源的管理離不開對創(chuàng)造和擁有財富的納稅人的管理。納稅人是C、V、M的生產(chǎn)者,是V+M的創(chuàng)造者,是稅款的繳納者或(和)承擔(dān)者。抓不住這些,也就無從發(fā)現(xiàn)和監(jiān)控C、V、M,就必然導(dǎo)致稅收流失。所以,稅源管理的核心內(nèi)容是要通過對納稅人的管理,最大程度地縮小征納雙方信息不對稱的差距,實現(xiàn)對稅源的監(jiān)控。
二、研究稅源管理的意義
稅源管理問題是稅制理論與稅收征管實踐的聯(lián)結(jié)點。對稅源管理問題的研究,不僅具有重要的理論意義,而且具有重大的現(xiàn)實意義。
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一是有利于進一步理清稅制建設(shè)與稅收管理之間的關(guān)系,促進稅制的不斷優(yōu)化和稅收管理的不斷完善。合理的稅制構(gòu)成要素包含了確定的、清晰的稅基,為稅收管理打下了基礎(chǔ);而隨著社會政治、經(jīng)濟條件的發(fā)展變化,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)會發(fā)生變化,稅源也在發(fā)生變化,這時對稅源的管理和研究又反過來為進一步改革稅制提供了依據(jù)。
二是有助于科學(xué)地進行宏觀稅收能力的估算,為宏觀稅負(fù)水平的評價提供客觀依據(jù)。傳統(tǒng)上,人們習(xí)慣按照稅收實際收入指標(biāo)與統(tǒng)計部門公布的GDP指標(biāo)進行比較來測算宏觀稅負(fù)水平,以此來說明一個國家的宏觀稅負(fù)狀況。實際上,由于對稅源管理不到位,稅收的實際收入與潛在能力相去甚遠(yuǎn),使實際宏觀稅負(fù)水平與稅制本身要求達到的目標(biāo)有一定差距。對稅源管理進行深入的研究,可以增強對稅源的監(jiān)控能力,縮小稅收收入與納稅能力之間的差距,努力貫徹稅制意圖,建立評價宏觀稅負(fù)的客觀標(biāo)準(zhǔn)。
三是有助于落實需要與可能的財政原則,正確處理稅收與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系,推進政府行政體制改革。政府的需要是無限的,而一定時期的稅源則是有限的,因此,政府征稅應(yīng)考慮稅源的大小以及如何利用和培養(yǎng)稅源的問題,以使國家能夠連續(xù)穩(wěn)定地取得財政收入,促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。加強對稅源的研究,則在一定程度上有助于這一問題的解決。
(二)研究稅源管理的現(xiàn)實意義
一是有利于改革傳統(tǒng)的稅收計劃管理方法,增強收入計劃編制的科學(xué)性,促進依法治稅。傳統(tǒng)的收入計劃采用基數(shù)增長法編制,主觀因素較大,使各地區(qū)收入任務(wù)苦樂不均,容易導(dǎo)致經(jīng)濟稅源足的地區(qū)有稅不征、經(jīng)濟稅源差的地區(qū)收過頭稅的現(xiàn)象,背離依法治稅的要求。而通過加強稅源管理,摸清底數(shù),在此基礎(chǔ)上編制的稅收計劃就會比較客觀、真實,就比較符合各地實際,有多少稅源收多少稅,有利于貫徹依法治稅思想。
二是有利于強化稅收管理,治理稅收流失,維護國家的稅收利益。當(dāng)前稅收流失是由多種原因造成的,但稅源不清、監(jiān)控不力是其中的一個主要原因。加強稅源管理,可使稅務(wù)機關(guān)摸清稅源變化狀況,分析稅源的地區(qū)分布、行業(yè)分布、稅種分布、納稅人分布;抓住稅收管理工作的重點,調(diào)整管理的目標(biāo),落實責(zé)任,有針對性地實施管理,堵塞稅收流失的源頭,從根本上治理收入流失的問題。
三是有利于降低稅收成本,提高行政效率。加強稅源管理,可以客觀、公正地評價基層稅務(wù)機關(guān)的征收率和努力程度,為改進和加強稅務(wù)經(jīng)費的分配與管理提供客觀依據(jù),促進資源的合理配置,節(jié)省稅收成本,提高稅務(wù)行政效率。
三、積極開展稅源管理問題的研究
鑒于稅源管理在稅收管理中的重要地位,我們必須加強對稅源管理問題的研究。
對于稅源管理的研究,可分為幾個層次進行:第一個層次為政府決定對什么征稅,即稅源的選擇決策,通過稅收立法來實現(xiàn);第二個層次為稅制確定以后如何來征稅,即怎樣把宏觀稅源變成具體的微觀稅源,解決稅基的確定問題,包括每個稅種的具體減免、扣除、抵免、優(yōu)惠政策的落實等,也屬于立法解決的問題;第三個層次就是監(jiān)督對這些稅收政策的具體落實,即對具體稅基的核實、監(jiān)督、管理,屬于稅收政策法規(guī)的實施管理。顯然,前兩個層次的稅源管理是稅收立法層次上的稅源管理,稱為宏觀稅源管理;而第三個層次的稅源管理則屬于執(zhí)法層次上的實務(wù)操作管理,稱為微觀稅源管理。
執(zhí)法層次的稅源管理應(yīng)當(dāng)是各級基層稅務(wù)機關(guān)的基本工作,管理的內(nèi)容主要有兩個方面,即行為主體和標(biāo)的物。稅收政策的執(zhí)行主體是納稅人,施行的對象是納稅人生產(chǎn)經(jīng)營的過程及其結(jié)果,體現(xiàn)為納稅人的收入或支出,收入是生產(chǎn)行為,支出是消費行為。稅款收入最終是來自納稅人的收入,意味著納稅人的可支配收入的減少,是對納稅人收入的一種轉(zhuǎn)移,是一種經(jīng)濟資源或社會財富的轉(zhuǎn)移。而在現(xiàn)代社會中,稅收具有的內(nèi)在的調(diào)節(jié)功能使征稅的對象不只局限于納稅人的收入,還有納稅人的資產(chǎn)、行為等。因此,對稅源的監(jiān)控就不能只停留在對納稅人的收入上,還要對納稅人的資產(chǎn)、行為實施監(jiān)控。當(dāng)然,資產(chǎn)是由收入不斷轉(zhuǎn)化積累形成的,因此,需要對納稅人進行動態(tài)監(jiān)控。
研究稅源管理,還必須找到稅收發(fā)揮作用的傳導(dǎo)機制。稅源管理的目標(biāo)也是稅收管理的主要目標(biāo),這里要借用動力傳導(dǎo)機制,明確稅收管理的目標(biāo),使稅源管理的活動朝著有助于實現(xiàn)這些目標(biāo)的方向行動。這就要求對現(xiàn)行稅制的各個稅種從納稅人、征稅對象、稅目、稅率到扣除項目、減免優(yōu)惠、申報納稅等要素進行分解,要細(xì)化管理質(zhì)量的衡量指標(biāo),明確中間目標(biāo)、傳導(dǎo)的路徑。這些衡量指標(biāo)主要包括對納稅人的登記程度、重點稅源的建檔率、為納稅人服務(wù)的程度、稅法宣傳面、建賬率、違章申報處罰率等,通過這些指標(biāo)的管理,提高稅收征管質(zhì)量與效率。
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