[內(nèi)容提要]：“熊彼特——�？怂埂�—諾思命題”揭示了“凡有重大的改革，都有財(cái)政壓力的背景”，“財(cái)政壓力決定改革的起因和路徑”。尋著這一思路，筆者考察了農(nóng)民超負(fù)擔(dān)形成的歷史背景并從財(cái)政壓力的角度分析了中央、地方、基層政府和農(nóng)民之間的關(guān)系，對(duì)農(nóng)民超負(fù)擔(dān)現(xiàn)象給出了一個(gè)綜合的解釋。

　　[關(guān) 鍵 詞]：財(cái)政壓力　農(nóng)民超負(fù)擔(dān)　財(cái)政立憲

　　一、歷史的考察：財(cái)政壓力與農(nóng)民超負(fù)擔(dān)的關(guān)系

　　回顧歷史，不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)歷代王朝的興衰莫不與農(nóng)民負(fù)擔(dān)有著非常密切的聯(lián)系。歷史上的大事變往往是人禍甚于天災(zāi)，往往是徭役賦稅過(guò)重引發(fā)流民四起，社會(huì)動(dòng)亂。于是在基層政府與農(nóng)民之間就出現(xiàn)了“正反饋”式的循環(huán)：農(nóng)民越是反對(duì)苛捐雜稅，基層政府就越需要擴(kuò)大征繳隊(duì)伍與官員人數(shù)，而這又相應(yīng)的增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，會(huì)引起農(nóng)民更強(qiáng)烈的反對(duì)……從這個(gè)循環(huán)可以聯(lián)想到另一個(gè)循環(huán)：農(nóng)民與基層政府的矛盾沖突越多，上級(jí)政府就傾向于擴(kuò)大基層官員人數(shù)和強(qiáng)化基層政府的功能。而這勢(shì)必加重壓在農(nóng)民頭上的稅賦負(fù)擔(dān)，使得農(nóng)民與基層政府的沖突更加激化。雖然歷經(jīng)千百次改朝換代，改革中興，卻仍舊跳不出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史怪圈。而這一循環(huán)幾乎都發(fā)生在該朝國(guó)庫(kù)長(zhǎng)期虧空，面臨巨大財(cái)政壓力的時(shí)候 .但各朝為緩解財(cái)政壓力解決財(cái)政危機(jī)而施行的變法大都在初期使“向來(lái)積弊為之一清”，而其中長(zhǎng)期效果卻無(wú)一例外地與初衷相反，每改革一次，負(fù)擔(dān)就加重一層，這一現(xiàn)象被現(xiàn)代史學(xué)家稱之為“黃宗羲定律” .封建王朝旨在緩解財(cái)政壓力的賦稅改革之所以“糜不有初，鮮克有終”，原因有多方面，沒(méi)有正確處理財(cái)政壓力與農(nóng)民超負(fù)擔(dān)的關(guān)系恐怕是其中根本的一條。財(cái)政收支的不平衡并不一定產(chǎn)生財(cái)政壓力，關(guān)鍵是看政府的財(cái)政狀況是否危及到政權(quán)存在的合理性與合法性（何帆博士稱之為義理性）。當(dāng)政府的財(cái)政發(fā)生困難或發(fā)生財(cái)政危機(jī)并已經(jīng)威脅到了政權(quán)存在的義理性時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)財(cái)政壓力。而政府為緩解財(cái)政壓力，重新找回政權(quán)存在的義理性，就會(huì)加大對(duì)農(nóng)民的盤(pán)剝，造成農(nóng)民的超負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，農(nóng)民長(zhǎng)期的超負(fù)擔(dān)會(huì)使生產(chǎn)積極性下降，國(guó)家稅基縮小，稅源枯竭，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)停滯從而影響政府的財(cái)政收支，造成財(cái)政壓力。從歷史上看，農(nóng)民的超負(fù)擔(dān)達(dá)到一定限度就會(huì)危及國(guó)家存在的義理性，發(fā)生社會(huì)動(dòng)亂。何帆博士提出了“熊彼特——�？怂埂�—諾思命題”，認(rèn)為“凡有重大的改革，都有財(cái)政壓力的背景”，“財(cái)政壓力決定改革的起因和路徑” ，這是非常有說(shuō)服力的。封建王朝每遇有財(cái)政壓力的時(shí)候便增加對(duì)農(nóng)民的壓榨，造成農(nóng)民的超負(fù)擔(dān)，而農(nóng)民身上背負(fù)的擔(dān)子過(guò)重又轉(zhuǎn)而增加了國(guó)家的財(cái)政壓力，甚至使王朝易姓，政權(quán)失去存在的義理性。因此，處理國(guó)家財(cái)政壓力和農(nóng)民超負(fù)擔(dān)的關(guān)系是每一個(gè)當(dāng)政者應(yīng)當(dāng)審慎地對(duì)待的。

　　二、建國(guó)以來(lái)農(nóng)民超負(fù)擔(dān)的軌跡：從隱性到顯性

　　建國(guó)以來(lái)農(nóng)民超負(fù)擔(dān)的形成經(jīng)歷了一個(gè)從隱形到顯性的過(guò)程。從大的背景來(lái)看，解放后確定了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，但當(dāng)時(shí)并不具備這個(gè)條件。首先是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭到嚴(yán)重破壞，商品物質(zhì)極度匱乏，通貨惡性膨脹，社會(huì)處于混亂狀態(tài)。其次，解放戰(zhàn)爭(zhēng)還在進(jìn)行，需要巨額軍費(fèi)開(kāi)支。加之當(dāng)時(shí)對(duì)一切被解放的舊軍隊(duì)和舊人員采取包下來(lái)的政策，在財(cái)政上形成沉重負(fù)擔(dān)。此外，重點(diǎn)企業(yè)和交通運(yùn)輸?shù)幕謴?fù)重建工作以及由于失業(yè)嚴(yán)重和水旱災(zāi)害所需的救濟(jì)等等，百?gòu)U待舉，百業(yè)待興。資本投入嚴(yán)重缺乏。當(dāng)時(shí)中央政府掌握著巨大的政治和經(jīng)濟(jì)資源，能夠集中全國(guó)財(cái)力、物力辦大事。因此，在把農(nóng)民強(qiáng)制性地固定在土地上的同時(shí)人為的壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，抬高工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格利用剪刀差迅速積累起了工業(yè)發(fā)展需要的資本，這在當(dāng)時(shí)是個(gè)了不起的壯舉。這樣，工業(yè)產(chǎn)品成本降低，而農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格卻無(wú)法提高。集體化、公社化一系列運(yùn)動(dòng)都是為這一目標(biāo)服務(wù)的，其直接結(jié)果卻是造成農(nóng)民收入總體水平偏低，生活條件惡化，但這一時(shí)期農(nóng)村內(nèi)部收入差距相對(duì)較小，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也表現(xiàn)為隱性負(fù)擔(dān) .1978年底，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為標(biāo)志的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革開(kāi)始，到80年代初基本形成新的經(jīng)濟(jì)體制。農(nóng)民負(fù)擔(dān)由集體范圍內(nèi)的扣除轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶家庭直接繳納，因此由隱性負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性負(fù)擔(dān)。1984年之后，城市改革全面鋪開(kāi)，國(guó)家大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，特別是90年代前半期我國(guó)告別短缺經(jīng)濟(jì)，買方市場(chǎng)形成，傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)方式下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)未能及時(shí)調(diào)整升級(jí)，農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)重供過(guò)于求，價(jià)格下降，農(nóng)民收入減少。1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)之后，國(guó)家希望通過(guò)擴(kuò)大內(nèi)需來(lái)拉動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，特別是農(nóng)村市場(chǎng)啟而不動(dòng)，農(nóng)民收入增幅減緩，相對(duì)收入較低，無(wú)法形成較強(qiáng)的購(gòu)買力，顯性化的農(nóng)民超負(fù)擔(dān)已經(jīng)直接影響到了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這直接引發(fā)了始自2000年的農(nóng)村稅費(fèi)改革。實(shí)際上，農(nóng)民收入低包含兩層意思：一是農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格低，中國(guó)大多數(shù)農(nóng)民收入主要是靠農(nóng)產(chǎn)品的收入，因此，農(nóng)民的絕對(duì)收入偏低；二是農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重，苛捐雜稅比較多，并且非稅性收費(fèi)過(guò)多，造成農(nóng)民的相對(duì)收入偏低。而這兩個(gè)方面是相互聯(lián)系的。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重造成收入增幅減緩，收入減少又使農(nóng)民感到負(fù)擔(dān)過(guò)重。中央政府正是期望從解決農(nóng)民超負(fù)擔(dān)入手提高農(nóng)民收入，刺激農(nóng)民消費(fèi)，從而啟動(dòng)農(nóng)村市場(chǎng)，擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，從而獲得源源不斷的財(cái)政收入，使國(guó)家存在的義理性復(fù)歸。張岸元、白文波認(rèn)為，只要鄉(xiāng)村兩級(jí)政府掌握土地所有權(quán)就必然會(huì)尋找經(jīng)濟(jì)意義上的實(shí)現(xiàn)，即征收經(jīng)濟(jì)地租。 我們認(rèn)為，造成農(nóng)民超負(fù)擔(dān)的原因固然有地方政府和基層政府不顧國(guó)家法令，憑借對(duì)土地所有權(quán)的掌握橫征暴斂的一面，但農(nóng)民超負(fù)擔(dān)的形成是各級(jí)政府在面臨財(cái)政壓力的情況下尋求從預(yù)算外獲得財(cái)政收入以彌補(bǔ)財(cái)政缺口，緩解財(cái)政壓力的必然結(jié)果，而這正是導(dǎo)致農(nóng)民超負(fù)擔(dān)的充分條件和根本原因。

　　三、由財(cái)政壓力引發(fā)的農(nóng)民超負(fù)擔(dān)：一個(gè)解釋

　　改革開(kāi)放以來(lái)，工業(yè)部門(mén)和國(guó)有企業(yè)的財(cái)政貢獻(xiàn)不斷下降，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并沒(méi)有成比例的提高其財(cái)政收入比重，加之五花八門(mén)的減免稅和普遍的偷漏稅，國(guó)家汲取財(cái)政的能力迅速下降，突出的表現(xiàn)在兩個(gè)比重的下降，即：財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重不斷下降；中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政收入比重不斷下降 .同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中也一直伴隨著巨大的財(cái)政赤字。90年代以后財(cái)政赤字居高不下。1994年分稅制改革以后，財(cái)政赤字更是有了大幅度上揚(yáng)，1994年財(cái)政赤字比1993年增長(zhǎng)了大約1倍。特別是1997年以來(lái)，中央政府實(shí)施積極的財(cái)政政策，財(cái)政赤字進(jìn)一步擴(kuò)大，1997年財(cái)政赤字為582億元，2001年擴(kuò)大為3260億元。財(cái)政赤字的擴(kuò)大和預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的萎縮直接導(dǎo)致了預(yù)算外收入，特別是非規(guī)范資金的膨脹。據(jù)估計(jì)，中國(guó)的預(yù)算外收入占預(yù)算內(nèi)收入的30％，非規(guī)范資金與預(yù)算內(nèi)收入旗鼓相當(dāng)。可見(jiàn)，預(yù)算外收入與非規(guī)范收入已經(jīng)成為中國(guó)各級(jí)政府收入的重要來(lái)源，各級(jí)政府正是通過(guò)的預(yù)算外收入和非規(guī)范性收入來(lái)緩解財(cái)政壓力。特別是基層政府，其預(yù)算內(nèi)財(cái)政大多是“吃飯財(cái)政”，甚至是“討飯財(cái)政”，只好以制度外的財(cái)政收入來(lái)解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足問(wèn)題。許多應(yīng)由中央政府承擔(dān)的公共的支出（如義務(wù)教育）卻由地方和基層政府支出，在中央財(cái)政捉襟見(jiàn)肘的情況下往往是“不給資金給政策”，“放權(quán)讓利”式的改革演變成了中央政府的“讓權(quán)”。如果說(shuō)“放權(quán)”是將本應(yīng)屬于地方和部門(mén)的權(quán)利放歸本位，那么“讓權(quán)”則不盡然，這很大程度上意味著把本不該讓渡的權(quán)利讓渡出去（葉振鵬，1994）。統(tǒng)一完整的財(cái)政預(yù)算走向分割與分散，造成了中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不清，地方和基層政府承擔(dān)了很多全國(guó)性公共產(chǎn)品支出，這一現(xiàn)象在近年來(lái)趨于顯化 .由于經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，地方（特別是基層）政府財(cái)政收入銳減，但由于財(cái)政支出具有剛性，在正常財(cái)政收入無(wú)法保證支出的情況下只好把手伸向農(nóng)民，中央政府也默許了地方和基層政府這一行為。

　　另一個(gè)不容忽視的問(wèn)題是政府運(yùn)行成本過(guò)高帶來(lái)的財(cái)政壓力，從而引起的農(nóng)民超負(fù)擔(dān)。從總的情況來(lái)看，1978年全國(guó)行政管理支出為52.9億元，占當(dāng)年財(cái)政支出的4.67%；1991年增長(zhǎng)到9.85%，1995年這一數(shù)額增加為996.5億元，比1978年增長(zhǎng)19倍，占當(dāng)年財(cái)政支出的14.6%，這反映了政府機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，導(dǎo)致行政管理費(fèi)用猛增（實(shí)際上這個(gè)問(wèn)題也是辯證的，政府的行政人員本來(lái)工資不高，為了留住一部分人，在政府財(cái)政捉襟見(jiàn)肘的情況下，只能通過(guò)提升職位，更多的是因事設(shè)人，這客觀上增加了政府的運(yùn)行成本）。盧漢龍?jiān)�談到：“在社�?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真反思中國(guó)農(nóng)村基層組織是否有必要將政府延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)�；仡欀袊�(guó)歷代的政府建制，均是只到縣一級(jí)，縣以下靠的是‘鄉(xiāng)紳’自治……減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)還應(yīng)當(dāng)從推進(jìn)行政體制的改革上下功夫” .根據(jù)1989年的抽樣調(diào)查，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員350萬(wàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織54681個(gè)（中央編制委，1994）。如果說(shuō)這些國(guó)家公務(wù)員每個(gè)每年行政開(kāi)支5000元，則國(guó)家要負(fù)擔(dān)175億。而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)普遍實(shí)行一人一職或一人數(shù)職，這意味著使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員已達(dá)到了50萬(wàn)，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足實(shí)際工作需要。而且，出于控制農(nóng)民的需要，越是基層需要的官員就越多。如果現(xiàn)有的74萬(wàn)村委會(huì)改為村政府，每村按5人計(jì)算，全國(guó)約370萬(wàn)，按每人每年開(kāi)支4000元，需要158億 .鄉(xiāng)村一級(jí)的政府官僚大多是“皇親國(guó)戚”，進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革的成本非常高，極易形成社會(huì)不穩(wěn)定因素。于是龐大的官僚機(jī)構(gòu)要維持運(yùn)轉(zhuǎn)，本級(jí)財(cái)政不夠，中央財(cái)政又舍不得補(bǔ)貼，必然要靠增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)來(lái)維持。因此很多學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的職能已經(jīng)沒(méi)有存在的必要了（鄧大才，2000），甚至是認(rèn)為可能考慮回到1949年以前的鄉(xiāng)村體制，徹底撤銷鄉(xiāng)村兩級(jí)組織，由農(nóng)民自治和選舉鄉(xiāng)保長(zhǎng)（程曉農(nóng)，2001）�？梢�(jiàn)，財(cái)政收支的長(zhǎng)期不平衡、財(cái)稅體系的混亂和政府運(yùn)行的高成本直接造成了對(duì)政府的財(cái)政壓力，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)并造成政權(quán)存在義理性的缺失。

　　四、解釋的綜合與深化：中央、地方、基層政府和農(nóng)民之間的關(guān)系

　　在分析之前，我們首先必須明確：

　�、僦醒胝�府、地方、基層政府和農(nóng)民利益目標(biāo)不一定一致，可以看作為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化主體，有時(shí)為一種博弈關(guān)系。由于政府具有強(qiáng)力，強(qiáng)力能夠界定權(quán)利，于是，中央與地方，地方與農(nóng)民間的博弈過(guò)程為典型的強(qiáng)權(quán)博弈。對(duì)地方來(lái)說(shuō)，中央處于支配地位；對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，政府處于支配地位。

　　②地方政府的主要財(cái)政收入來(lái)源于企業(yè)的稅收，尤其目前在各種類型企業(yè)稅率不一的情況下國(guó)有企業(yè)所提供的稅收�；鶎诱�府，尤其是鄉(xiāng)村一級(jí)政府 ，迫于財(cái)政壓力，作為土地所有者擁有對(duì)農(nóng)民收取經(jīng)濟(jì)租金的權(quán)力 ，而且在基層財(cái)政捉襟見(jiàn)肘的情況下，其收入主要來(lái)自對(duì)農(nóng)民的收費(fèi)（經(jīng)濟(jì)租收入），但基層政府為追求預(yù)算收入最大化，總會(huì)考慮農(nóng)民所能承受的極限值。

　　③信息不完全對(duì)稱，即中央知道地方、基層政府和農(nóng)民的選擇，地方、基層政府對(duì)中央和農(nóng)民也有確切地了解，但農(nóng)民卻無(wú)法知道各級(jí)政府政策選擇，至少無(wú)法確切了解，尤其不知道基層政府所提供公共品的確切定價(jià)。

　　1.基層政府和農(nóng)民的支出函數(shù)分別為：

　　Ug=U（Cg，Gg）

　　Up=U（Xp，Gp）

　　其中Cg為地方政府政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)作所需支出（如行政支出、公安、司法支出），Gg為地方政府公共事業(yè)和公益事業(yè)支出（如文化、教育、衛(wèi)生支出），此處我們不考慮地方發(fā)展支出（如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出）。Xp為農(nóng)民私人物品消費(fèi)支出，Gp為農(nóng)民對(duì)地方政府提供的公共產(chǎn)品的使用費(fèi)支出，并不考慮其它支出。在面臨財(cái)政壓力的情況下，基層政府公共產(chǎn)品支出主要來(lái)自對(duì)農(nóng)民的收費(fèi)，所以Gg=Gp.

　　設(shè)m農(nóng)民總支出，并由假設(shè)前提可得到農(nóng)民的支出函數(shù)和約束條件為：

　　Up=Up（Xp，Gp）

　　s.t.PGGp+PxXp=m

　　PG.Px分別為對(duì)農(nóng)民公共品支出和私人物品支出的價(jià)格。

　　由于農(nóng)民在不得不考慮地方政府強(qiáng)權(quán)的條件下追求利益最大化，因此，在私人物品支出一定的情況下，對(duì)于m中對(duì)公共品的付費(fèi)農(nóng)民有一個(gè)最大承受限度。當(dāng)達(dá)到最大承受限度時(shí)帶給農(nóng)民的支出為Umax，此時(shí)公共品價(jià)格達(dá)到農(nóng)民最大承受極限時(shí)的價(jià)格MaxPG，因此有以下兩種情況：

　　當(dāng)PG≤MaxPG 即Umax當(dāng)PG>MaxPG 即Umax>UP 農(nóng)民將拒絕接受這一價(jià)格，并且在無(wú)法通過(guò)正常渠道獲得解決的情況下，農(nóng)民會(huì)用比較極端的行為對(duì)抗（比如在一些農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重的地方，農(nóng)民越級(jí)上訪，集會(huì)鬧事，甚至沖擊政府機(jī)關(guān)等時(shí)有發(fā)生）。

　　由于信息不對(duì)稱，農(nóng)民無(wú)法知道公共品的確切定價(jià)。理性的基層政府總是會(huì)將公共品價(jià)格定在實(shí)際價(jià)格（PG′）與農(nóng)民最大承受價(jià)格（MaxPG）之間。即通常支付的價(jià)格為PG， PG′MaxPG農(nóng)民承受顯性負(fù)擔(dān)；PG≤MaxPG 時(shí)，農(nóng)民承擔(dān)隱形負(fù)擔(dān)。這樣，基層政府既能得利，又能保證本地社會(huì)安定。

　　由于基層政府一般是有任期的（設(shè)為n），并且基層政府所得收入要有一部分上繳上一級(jí)財(cái)政。下面為基層政府的支出函數(shù)：

　　Ug=U（Cg，Gg）=（1-t）PG（Cg+Gg）-μPgˊ（Cg+Gg ）ˊ

　　其中，PG（Cg+Gg）=eG，t為基層政府向上級(jí)政府所繳分成比例，01，表明基層政府支配公共品供給的權(quán)力很大。PGˊ，（Cg+Gg）ˊ為公共品實(shí)際價(jià)格和數(shù)量。在考慮到農(nóng)民的最大承受能力（Umax）的同時(shí)，基層政府希望在本屆政府的任期內(nèi)使Ug=U（Cg，Gg）達(dá)到最大，只通過(guò)提高eG或減少（Cg+Gg）ˊ（因?yàn)橐欢〝?shù)量的公共品的價(jià)格是一定的）。而農(nóng)民會(huì)根據(jù)上一期的eG和（Cg+Gg）ˊ來(lái)決定下一期行為。因此地方政府考慮到農(nóng)民最大承受能力（Umax）后，會(huì)在eG與（Cg+Gg）ˊ之間尋找一種均衡。而由于尋租行為的存在，（Cg+Gg）ˊ往往有增大的趨勢(shì)，公共品成本發(fā)生的扭曲μ相應(yīng)地也有增大的趨勢(shì)。

　　現(xiàn)在分析基層政府任期內(nèi)的行為。假定第0期上一任基層政府所留節(jié)余為0，從本屆政府的第一期開(kāi)始，為了維持政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，緩解財(cái)政壓力，并不使農(nóng)民感到顯性負(fù)擔(dān)（Ug>Umax），那么雖然地方政府在本期的目標(biāo)函數(shù)Ug不是最大，但卻使基層政府獲得了下一期繼續(xù)增加eG（2）的機(jī)會(huì)，一直到第（n-1）期，農(nóng)民將感受不到顯性負(fù)擔(dān)。但在第n期，由于政府面臨換屆，并且在沒(méi)有責(zé)任追查制度的條件下，基層政府將在本期盡量提高公共品價(jià)格而降低公共品數(shù)量（這在本期內(nèi)不會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)），使Ug（n）（Xp，Gp）< <（Umax）（n），顯然，基層政府選擇了一個(gè)使得ΣUgi（Cg，Gg）（實(shí)際支出總額）最大化的策略。這樣，基層下一屆政府所面臨的通常是Up（Xp，Gp）<0，地方政府必然要彌補(bǔ)這個(gè)缺口，這就造成了一種惡性循環(huán)（此次農(nóng)村稅費(fèi)改革中發(fā)現(xiàn)的鄉(xiāng)村兩級(jí)政府的債務(wù)問(wèn)題可以作為本分析的例證）。這里存在兩種情況：一是地方政府預(yù)期eG有較大上升空間，可以選擇暫時(shí)的Up（Xp，Gp）<0，通過(guò)將來(lái)eG的增長(zhǎng)來(lái)補(bǔ)償前期損失；一種情況是eG上升空間不大，則基層政府將減少Cg（行政、司法、公安）或Gg（文教、衛(wèi)生等支出），從而使當(dāng)期Up（Xp，Gp）最大化。可見(jiàn)，基層政府的財(cái)政收入受農(nóng)民所承擔(dān)的費(fèi)的制約，歸根到底是受農(nóng)民收入的約束。其財(cái)政壓力根源于收費(fèi)超過(guò)農(nóng)民的最大承受能力，而農(nóng)民的承受能力與收入又有直接關(guān)系，并直接影響到國(guó)家政權(quán)存在的義理性。

　　2.假定中央政府的目標(biāo)函數(shù)為：UG =（Mg，Mp）= θMp+（1-θ）Mg①

　　①并進(jìn)一步可調(diào)整為：UG= Mg－θ（Mg－Mp）②

　　其中，θ為基層政府在中央政府目標(biāo)函數(shù)中的權(quán)數(shù)，相應(yīng)地（1-θ）為地方在中央政府目標(biāo)函數(shù)中的權(quán)數(shù)，θ在（0，1）區(qū)間內(nèi)變化。 Mp，Mg分別為中央政府從基層政府和地方政府獲得的財(cái)政收入。

　　正如熊彼特——�？怂埂�—諾思命題所揭示的財(cái)政壓力引發(fā)了制度變遷，中國(guó)的改革是在巨大的財(cái)政壓力下從農(nóng)村開(kāi)始的 ，改革開(kāi)放初期，中央政府在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民收入增長(zhǎng)迅速，1978—1984年是農(nóng)民收入增長(zhǎng)最快的幾年，中央政府逐步緩解了來(lái)自農(nóng)村的財(cái)政壓力，并從改革中獲得了巨大的收益，得自農(nóng)村的財(cái)政收入比重增大。因此，改革開(kāi)放初期在中央政府的目標(biāo)函數(shù)中，θ值不斷擴(kuò)大。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制由潛能釋放（1979–1984）到潛能消散（1984），尤其是外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化（第二部分已經(jīng)提到），農(nóng)民收入增長(zhǎng)幅度減緩，政府所面臨的財(cái)政壓力又一次顯現(xiàn)出來(lái)，客觀上加劇了農(nóng)民的超負(fù)擔(dān)，θ值逐漸變小，尤其是近兩年θ值幾乎接近于0.1984年以前，城市經(jīng)濟(jì)改革相對(duì)滯后，特別是國(guó)有企業(yè)由于承擔(dān)著為中央政府提供財(cái)政收入來(lái)源的任務(wù)，改革遲遲沒(méi)有推開(kāi)。這一時(shí)期地方政府的得自城市企業(yè)的收入構(gòu)成了中央財(cái)政收入中重要的一塊，但其重要性已無(wú)法與改革前相比。因此，伴隨θ值得擴(kuò)大，（1-θ）逐漸變小。1984年開(kāi)始城市改革全面鋪開(kāi)，大批國(guó)有企業(yè)改制、重組或破產(chǎn)，但新興的部門(mén)雨后春筍般涌現(xiàn)，為政府財(cái)政提供了重要的收入來(lái)源。4次財(cái)政體制改革（1980，1985，1988，1994）后，地方財(cái)權(quán)擴(kuò)大，出現(xiàn)了與中央爭(zhēng)利的局面，甚至形成了所謂“諸侯經(jīng)濟(jì)”和割據(jù)狀態(tài)，中央財(cái)政占全部財(cái)政收入的比重一路下滑，中央赤字不斷擴(kuò)大。由于地方政府在財(cái)政收入上對(duì)中央有重要意義，（1-θ）值逐漸擴(kuò)大，近幾年幾乎接近于1.

　　綜合來(lái)講，在改革初期，既然Mg的值相對(duì)變小，而θ值不斷增大，要使中央政府的目標(biāo)函數(shù)最大，在式中必然要遏制Mg 的下滑趨勢(shì)，并使Mg 盡可能趨近于Mp.這就增強(qiáng)了城市經(jīng)濟(jì)改革的緊迫性，從改革的歷程來(lái)看，來(lái)自財(cái)政的壓力也促進(jìn)了改革的推行。90年代中期以來(lái)，特別是1997年亞洲金融危機(jī)以來(lái)，Mg的值逐漸變大，而Mp和θ值不斷減小。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)受到制約，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，80年代前期積累起來(lái)的農(nóng)村改革成果已在很大程度上被抵消，農(nóng)民收入平均增長(zhǎng)速度呈階段性遞減趨勢(shì)，農(nóng)村改革成了被人遺忘的改革領(lǐng)域，θ幾乎趨于0.而且，當(dāng)基層政府面臨財(cái)政壓力的時(shí)候，政府與農(nóng)民的交易最容易發(fā)生畸變�；鶎诱�府部門(mén)擁有普通農(nóng)民所不具有的信息資源、組織資源，乃至暴力資源，受不到來(lái)自農(nóng)民的監(jiān)督，它就可以憑借強(qiáng)勢(shì)地位單方面制定與農(nóng)民的交易規(guī)則，使交易變成一種強(qiáng)制性剝奪，這必然造成政權(quán)基礎(chǔ)的不穩(wěn)定。因此，面對(duì)財(cái)政壓力的中央政府必然會(huì)把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提高農(nóng)民收入放在一個(gè)重要的位置，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民將越來(lái)越受到重視，θ將逐漸增大。中央決定從2000年開(kāi)始，在安徽試點(diǎn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，這可以看作中央政府面對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和緩解財(cái)政壓力而采取的應(yīng)對(duì)措施，也說(shuō)明了熊彼特——�？怂埂�—諾思命題的正確性。

　　五、小結(jié)

　　中國(guó)歷代王朝的興衰與國(guó)家面對(duì)的財(cái)政壓力和農(nóng)民超負(fù)擔(dān)有著密切的聯(lián)系。財(cái)政壓力導(dǎo)致農(nóng)民的超負(fù)擔(dān)，農(nóng)民超負(fù)擔(dān)又加劇了國(guó)家財(cái)政壓力的狀況，這兩者的惡性循環(huán)使得當(dāng)政者不得不面對(duì)國(guó)家義理性的缺失。以史為鑒，可以知興替�？偨Y(jié)王朝興衰成敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)于今天的當(dāng)政者有著十分重要的意義。建國(guó)以來(lái)，農(nóng)民超負(fù)擔(dān)經(jīng)歷了一個(gè)由隱形到顯性的過(guò)程，面對(duì)國(guó)家財(cái)政壓力也經(jīng)歷了兩次大的調(diào)整（60年代的短期調(diào)整和70年代末的改革），國(guó)家的義理性也逐漸找回。在改革過(guò)程中國(guó)家面臨著財(cái)政收支長(zhǎng)期的不平衡，財(cái)稅體系的混亂和政府運(yùn)行成本過(guò)高的壓力，國(guó)家存在的義理性又一次面臨考驗(yàn)。通過(guò)分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革印證了熊彼特——希克斯——諾思命題，而三級(jí)政府（中央、地方、基層）財(cái)政收入的增長(zhǎng)，財(cái)稅關(guān)系的理順是緩解國(guó)家面臨的財(cái)政壓力，為農(nóng)民收入增長(zhǎng)創(chuàng)造條件并最終解決農(nóng)民超負(fù)擔(dān)問(wèn)題的釜底之薪，因?yàn)閺谋举|(zhì)上講，解決政府運(yùn)行成本的畸高也在于財(cái)政收入的提高，收支的平衡以及政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)的合理劃分，即政府與市場(chǎng)的合理分工。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，恐怕不能拘泥于對(duì)原有法律體系的修修補(bǔ)補(bǔ)，而必須從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與憲法的關(guān)系角度加以研究，改革。在原有的體制框架下通過(guò)增加農(nóng)民收入緩解財(cái)政壓力減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的空間已經(jīng)沒(méi)有多少余地。環(huán)顧世界，與我們比鄰的亞洲國(guó)家如韓國(guó)、新加坡、馬來(lái)西亞、印尼等，大洋彼岸的巴西、墨西哥、阿根廷等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家正在掀起一場(chǎng)為財(cái)政立憲，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立憲的狂潮，給政府和市場(chǎng)合理分工，轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)行為。以國(guó)家根本大法的形式確定一國(guó)的財(cái)政制度，雖然不能完全解決財(cái)政壓力，卻能使政府行為更加制度化。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)制度變遷都源于制度的供給和需求出現(xiàn)不均衡，但制度的非均衡狀態(tài)僅僅表明制度是不穩(wěn)定的，并不是說(shuō)就一定發(fā)生制度變遷。要使制度變遷真正實(shí)現(xiàn)還有待于原有制度安排的否定因素逐步加強(qiáng)或壯大。在減輕農(nóng)民超負(fù)擔(dān)的過(guò)程中，中央政府應(yīng)充當(dāng)制度供給主體，引入法律、法規(guī)、政令等手段，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性制度變遷。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，這正是解決農(nóng)民超負(fù)擔(dān)的根本辦法，也是使國(guó)家義理性建立在一個(gè)穩(wěn)固的基礎(chǔ)之上的根本之法。

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