是誰(shuí)要求公共投資？

　　根據(jù)委托代理關(guān)系和民主政治的內(nèi)在要求，無(wú)疑是由民眾（或選民）對(duì)公共投資提出最初的也是最有約束力的要求，因?yàn)楣�共的事情就是民眾的事情，公共投資是民眾的公共利益所需要的投資，民眾說(shuō)投才能投，但是，由于民眾偏好的多樣性，以及由“搭便車”行為等導(dǎo)致的將不同選民偏好集合為統(tǒng)一偏好的不可能性，就使得事情趨于復(fù)雜化。真正能代表民意的公共投資偏好往往只存在于觀念之中，很難為決策者所掌握，這既有技術(shù)上的原因，如信息搜集成本過(guò)高、信息具有時(shí)滯（如選民的偏好不穩(wěn)定，導(dǎo)致此一時(shí)也，彼一時(shí)也）等，也有制度上的原因，如決策者也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)人，也有自身的利益追求與成本考慮。后者使決策者在決策時(shí)并非一定要充分考慮選民的偏好。在間接民主制條件下，即使采用多數(shù)票為準(zhǔn)的投票模型，也不一定能使決策能真正體現(xiàn)大多數(shù)選民的偏好。因此，在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)公共投資提出要求的，除了選民（更多的是選民的代表），還有各種利益集團(tuán)以及與這些利益集團(tuán)有著千絲萬(wàn)縷聯(lián)系的政府官員，并且，政府官僚階層本身就是一個(gè)特殊的利益集團(tuán)，在民主法制不完善的情況下，往往是某些利益集團(tuán)或政府官員對(duì)公共投資提出的要求更具有權(quán)威性和約束力。例如在下級(jí)官員的升遷不是主要取決于選民，而是取決于上級(jí)官員的情況下，“政績(jī)”的考慮往往使下級(jí)官員為博得上級(jí)官員的好感而進(jìn)行許多不切實(shí)際的公共投資。在這種情況下，代理者的行為就嚴(yán)重背離了委托者的要求，委托代理的成本就迅速擴(kuò)大，所謂的公共投資事實(shí)上很大一部分就被偷換為了與某些利益集團(tuán)或政府官員局部利益有關(guān)的私人投資。要克服這一問(wèn)題，必須從根本上完善民主與法制，特別是在條件允許的情況下，在某些層次，盡可能用直接民主代替間接民主。

　　公共投資投向哪里？

　　既然公共投資為滿足人民大眾的公共利益而進(jìn)行的投資，那么理所當(dāng)然，這部分投資就應(yīng)該投向公共品和某些混合品，特別是投向人民大眾所需要的那些公共品和混合品。然而，由于以下幾個(gè)方面的原因，使得這一點(diǎn)很難完全實(shí)現(xiàn)。第一，究竟哪些是人民大眾所急需的公共品和混合品，在界定時(shí)存在一定的困難，這一是因?yàn)樗鸭�選民的偏好信息是有成本的，要了解每一個(gè)選民關(guān)于公共品的真實(shí)偏好是很困難的，有時(shí)出于成本或其他方面利益的考慮也就知難而退或借難而退了；二是某些選民在表達(dá)偏好時(shí)存在“搭便車”的問(wèn)題，也就是有意不表達(dá)其真實(shí)偏好，而寄希望別人替自己去表達(dá)；三是選民的偏好具有不穩(wěn)定性，而公共投資往往需要一定的周期，這就使得當(dāng)初能反映選民偏好的一些投資項(xiàng)目，在建成之后不一定還能滿足選民的需求。第二，公共品和混合品本身是一個(gè)發(fā)展變化的概念，是因時(shí)因地而異的，即在一個(gè)時(shí)期屬于公共品的項(xiàng)目，在另一個(gè)時(shí)期可能已變?yōu)樗饺似�，如橋梁、港口等；在一個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）屬于公共品的設(shè)施，在另一個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）可能還是私人品，如民航、電訊等。在這樣一種公共品無(wú)定式的情況下，對(duì)公共投資的決策也就需要相機(jī)行事，倘若不能這樣，決策的科學(xué)性就很難保證。第三，在我國(guó)，由于特殊的預(yù)算制度，使得公共投資的投向問(wèn)題存在另外兩個(gè)方面的制約：一是預(yù)算編制啟動(dòng)較晚、時(shí)間過(guò)短，且中央預(yù)算的執(zhí)行從元月1日即開(kāi)始，而預(yù)算須到3至4月召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)才通過(guò)，幾乎有一個(gè)季度是先斬后奏或斬而不奏的；二是預(yù)算編制過(guò)于粗放，很不利于審查與監(jiān)督。以上這幾點(diǎn)（且不談其他問(wèn)題），使得公共投資的投向問(wèn)題很難真正科學(xué)化，故此在經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)諸多問(wèn)題，如公共投資實(shí)際上投向到私人領(lǐng)域（對(duì)大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性國(guó)有企業(yè)的投資就是如此）、公共投資存在嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)（現(xiàn)在的地區(qū)封鎖、本位主義即與此有關(guān)）以及隨處可見(jiàn)的“政績(jī)工程”，就是明證。這都是因?yàn)槊癖姷拿裰饕庾R(shí)不強(qiáng)、法制不健全、社會(huì)監(jiān)督不力，使政府官員出于自身利益的考慮或受制于某些利益集團(tuán)而執(zhí)行了過(guò)多的關(guān)于公共投資方向問(wèn)題的機(jī)動(dòng)決策權(quán)。

　　究竟應(yīng)該投資多少？

　　從純理論的角度講，政府公共投資的規(guī)模主要應(yīng)取決于以下因素：一是選民對(duì)公共項(xiàng)目的需求；二是政府的投資能力；三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)財(cái)政政策的要求。關(guān)于第一點(diǎn)，在前面已有所討論，也就是一方面在進(jìn)行公共投資決策時(shí)要充分考慮選民的偏好，另一方面要完全真正把握民眾對(duì)公共項(xiàng)目的需求又是十分困難的。因此在現(xiàn)實(shí)生活中，在決定公共投資的規(guī)模時(shí)，往往更多地考慮的是后兩個(gè)因素。關(guān)于政府的投資能力，一般可用財(cái)政收入占GDP的比重來(lái)反映，在發(fā)行公債的情況下，還應(yīng)考慮為公共投資而舉借的那部分債。但在中國(guó)，這些年還存在另外一個(gè)公共投資的資金來(lái)源，那就是預(yù)算外資金。甚至還可以說(shuō)，這些年中國(guó)的政府公共投資，在地方一級(jí)主要靠的是預(yù)算外，所謂“預(yù)算內(nèi)保吃飯，預(yù)算外保建設(shè)”就是對(duì)這一現(xiàn)象的概括。盡管預(yù)算外資金說(shuō)起來(lái)是財(cái)政性資金，但由于“收支兩條線”體制的推行障礙重重，加之預(yù)算外資金一般不接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督，所以它在投資方向、項(xiàng)目管理、效率評(píng)估等諸方面，必然存在這樣那樣的問(wèn)題。地方政府的許多“政績(jī)”工程就與它有關(guān)。

　　如何使用好公共投資？

　　公共投資是政府提供公共品的一種方式，但要注意的是，公共提供和公共生產(chǎn)是兩個(gè)完全不同的概念。某些公共項(xiàng)目需要政府提供，也需要政府生產(chǎn)，而更多的公共項(xiàng)目也許只需要由政府提供，具體的生產(chǎn)完全可以交給市場(chǎng)進(jìn)行，如道路、橋梁、港口的修建。這實(shí)際上是一個(gè)公共工程的公開(kāi)招投標(biāo)問(wèn)題，是建立現(xiàn)代政府采購(gòu)制度的重要組成部分，也是使用好公共投資的重要制度保障。這在經(jīng)濟(jì)學(xué)上算不上什么深?yuàn)W的道理，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法。問(wèn)題是長(zhǎng)期以來(lái)我們不是這樣做的，政府對(duì)公共工程的投資沒(méi)有采取公開(kāi)、公正、公平的方式，造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也滋生了嚴(yán)重的腐敗。工程的采購(gòu)是公共投資的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，這些年來(lái)公共工程質(zhì)量不高，浪費(fèi)驚人，與這方面政府采購(gòu)制度的不完善有很大的關(guān)系。此外，現(xiàn)在參與公共工程投標(biāo)的市場(chǎng)主體多為國(guó)有建筑企業(yè)，而國(guó)有企業(yè)的改革本身就是一個(gè)未真正解決的課題，它的準(zhǔn)公共部門性質(zhì)很難不給公共工程招投標(biāo)體制的效果和公共品的生產(chǎn)效率打上一個(gè)折扣。實(shí)際上，撇開(kāi)政治體制改革不說(shuō)，如果把政府改革作為第一層次的話，財(cái)政作為一個(gè)整體的系統(tǒng)性改革就是第二層次的，那么政府采購(gòu)制度的改革就只能算做第三層次了。現(xiàn)在是政府改革滯后，財(cái)政改革又受制于政府改革而既欠深入亦欠配套。在這種情況下，寄希望于政府采購(gòu)制度的改革能迅速到位是不切實(shí)際的，因而在現(xiàn)代政府采購(gòu)制度的構(gòu)建中存在這樣那樣的問(wèn)題就是很正常的。筆者認(rèn)為，要建立現(xiàn)代政府采購(gòu)制度，首先要建立現(xiàn)代化的政府。

　　怎樣評(píng)價(jià)公共投資的效果？

　　這里存在三個(gè)基本問(wèn)題：一是誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)？二是如何評(píng)價(jià)？三是評(píng)價(jià)結(jié)果起什么作用？誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)呢？毫無(wú)疑問(wèn)，公共投資是服務(wù)于老百姓的公共需求的，花的又是納稅人的錢，其效果的好壞理應(yīng)由老百姓（或選民）來(lái)評(píng)判。具體如何操作呢？這里就存在一個(gè)成本和收益的比較問(wèn)題。作為主要渠道的評(píng)估，就只能采用委托代理的辦法，即由民眾而人大代表而政府而政府投資評(píng)審中心實(shí)行層層委托代理。所以現(xiàn)在各級(jí)財(cái)政所設(shè)置的投資評(píng)審中心，僅僅是老百姓利益的代理者，要始終把老百姓的利益放在第一位，而不能被本部門的利益及評(píng)審負(fù)責(zé)人和評(píng)審者個(gè)人的利益所替代或沖擊。當(dāng)然，要使評(píng)審中心恪盡職守，就應(yīng)該道德約束與制度約束雙管齊下，就要強(qiáng)化各級(jí)委托者對(duì)各級(jí)代理者的監(jiān)督管理。另一方面，除了主渠道的評(píng)估，還有非主渠道的評(píng)估，如群眾舉報(bào)、新聞媒體的追蹤等，都可以產(chǎn)生一種評(píng)審的效果，并且事實(shí)上也會(huì)對(duì)主渠道的評(píng)審產(chǎn)生一定的約束力。至于如何評(píng)價(jià)，筆者以為這是一個(gè)技術(shù)與方法問(wèn)題，而技術(shù)與方法主要是要強(qiáng)調(diào)科學(xué)性，如評(píng)價(jià)對(duì)象與范圍的確定、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)、專家的參與等，都應(yīng)力求規(guī)范合理，在此就不予展開(kāi)。筆者要特別強(qiáng)調(diào)的是第三個(gè)問(wèn)題，即評(píng)價(jià)結(jié)果起什么作用。如果只是為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，出了問(wèn)題都以一個(gè)交學(xué)費(fèi)了之，就不可能達(dá)到評(píng)價(jià)的真正目的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)權(quán)是極為重要的，而與產(chǎn)權(quán)相伴相隨的一個(gè)同樣重要的范疇是責(zé)任，一定的權(quán)利總是對(duì)應(yīng)著一定的責(zé)任，我們應(yīng)像明晰產(chǎn)權(quán)那樣明晰責(zé)任。