「摘要」　在金融全球化尤其是全球性金融大調(diào)整以及我國金融改革進一步深化和加入WTO等大環(huán)境下，金融審計面臨機遇和挑戰(zhàn)。要更加有效地保障金融安全、促進金融健康發(fā)展，必須與時俱進，抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，深化金融審計：創(chuàng)新監(jiān)督機制、準確審計定位，轉(zhuǎn)變思想觀念、明確審計目標，抓住審計主線、突出審計重點，改進審計方式、規(guī)范審計行為。

　　「關(guān)鍵詞」　金融審計　總結(jié)　監(jiān)督機制　審計定位

　　市場經(jīng)濟運行的實踐充分證明，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，金融安全是國家經(jīng)濟安全的核心。為了保障金融安全，促進金融健康發(fā)展，近年來，我國審計機關(guān)依法加強金融審計，在促進整頓和規(guī)范金融市場秩序，完善金融法規(guī)，防范和化解金融風險等方面發(fā)揮了重要作用；在探索金融審計路子、方法，改進金融審計手段，加快金融審計規(guī)范化建設(shè)等方面，也取得了一定效果。同時，在經(jīng)濟一體化和金融全球化尤其是全球性金融大調(diào)整，我國金融體制改革進一步深化和加入WTO等大環(huán)境下，金融審計也面臨著許多新情況，遇到了許多問題，需要認真總結(jié)、深入思考、積極探索。

　　一、成效與不足

　　經(jīng)過幾年的探索和努力，我國金融審計工作既有很大升華，也存在一些需要研究的問題。主要體現(xiàn)在：

　　1、四大轉(zhuǎn)變。首先是指導思想方面。實踐中，我們逐漸認識到“圍繞財務合規(guī)、就事論事審核、個案查處問題、收繳違紀款項”這一基本定式，在經(jīng)濟和金融體制改革深化、金融資產(chǎn)質(zhì)量不高、金融秩序混亂、違法犯罪現(xiàn)象嚴重情況下，既難以全面履行法定職責，更不能適應形勢發(fā)展的要求。因而從深入分析金融運行的形勢、存在的問題和潛在的風險入手，確立了“以審計財務收支真實性為基礎(chǔ)，以揭露和查處違規(guī)經(jīng)營、資產(chǎn)質(zhì)量不高、會計信息失真和重大違法違規(guī)等問題為重點，以促使加強金融監(jiān)管、整頓和規(guī)范金融秩序、改善資產(chǎn)質(zhì)量、防范和化解金融風險為目的”的指導思想和“摸清家底，揭露問題，規(guī)范秩序，防范風險、促進發(fā)展”的審計目標。

　　其次是審計內(nèi)容方面。由單純審計金融機構(gòu)的“財務收支”即收入、費用、贏利等，逐漸轉(zhuǎn)向“在摸清資產(chǎn)負債損益真實情況的基礎(chǔ)上，以資產(chǎn)質(zhì)量為主線，查處違規(guī)經(jīng)營和重大違法違規(guī)問題”。對中央銀行，不僅審計預算執(zhí)行，而且在此基礎(chǔ)上審計貨幣政策執(zhí)行和運用貨幣政策主要工具情況以及存在的主要問題，對商業(yè)銀行的監(jiān)管是否到位和財務收支的真實、完整及其對國家預算收支的影響；對國有商業(yè)銀行，既審計財務收支，更審計信貸資產(chǎn)質(zhì)量、重大違法違規(guī)問題和內(nèi)控制度的有效性。

　　再次是審計方式方面。逐步克服了各自為戰(zhàn)審計，上下左右脫節(jié)，信息不暢通、資源浪費大、問題查不深、原因說不透，難以從宏觀上深入分析等問題，摸索和總結(jié)了一些行之有效的審計方式方法。主要有，一是“五統(tǒng)一”原則，即統(tǒng)一組織、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一處理和統(tǒng)一考核；二是“片區(qū)負責制”，即針對金融機構(gòu)點多面廣規(guī)模大、經(jīng)營業(yè)務涉及國民經(jīng)濟各方面的特點，由幾個特派辦聯(lián)合作戰(zhàn)，共同審計一個地區(qū)；三是上下聯(lián)動“一條龍”審計，即針對我國金融機構(gòu)一級法人、多級管理的格局，形成了以審計總部為龍頭，將審計分支機構(gòu)結(jié)合起來；四是先“點”后“面”，重視審計方案的制訂，即每年先在調(diào)研的基礎(chǔ)上進行試點，再根據(jù)試點情況總結(jié)制訂目標明確、針對性強、重點突出、標準統(tǒng)一、易于操作的審計實施方案。

　　第四是審計手段方面。與時俱進，及時改進審計手段，全面開展計算機審計：一是積極開發(fā)應用計算機輔助審計軟件；二是大力培養(yǎng)計算機輔助審計人員；三是與金融機構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，嘗試在審計人員的辦公室隨時跟蹤和監(jiān)督金融機構(gòu)的業(yè)務和財務收支情況。同時，還積極開展了對金融機構(gòu)信息系統(tǒng)審計的試點。

　　2、五大作用。首先是推進金融法律法規(guī)的健全完善。審計發(fā)現(xiàn)，當前金融市場信息失真、秩序混亂、違規(guī)經(jīng)營、違法犯罪活動屢禁不止的重要原因之一是法律法規(guī)不健全不完善，標準不明確不統(tǒng)一。審計機關(guān)有針對性地向立法機關(guān)、政府和有關(guān)部門提出了健全完善相關(guān)法律法規(guī)的建議，有力地促進了金融法律法規(guī)的建設(shè)。例如全國人大常委會和國務院制訂的《證券法》、《金融違法行為處罰辦法》等法律法規(guī)和有關(guān)部門先后制發(fā)的一系列加強金融監(jiān)管、整頓金融秩序、強化財務管理等行政規(guī)章，大量吸收和采納了審計建議，有的甚至是根據(jù)審計建議制發(fā)的。

　　第二是促使金融秩序的整頓和規(guī)范。審計揭露出金融秩序比較混亂，違規(guī)經(jīng)營、無序競爭較為突出等問題，有效地促使有關(guān)部門和各金融機構(gòu)加大整頓和規(guī)范金融市場的力度。例如審計發(fā)現(xiàn)某些金融機構(gòu)為該地區(qū)一些企業(yè)違規(guī)貼現(xiàn)，嚴重擾亂了金融秩序，中國人民銀行根據(jù)審計建議，不僅迅速查處了有關(guān)單位和責任人，而且對重點國有商業(yè)銀行的承兌匯票業(yè)務開展現(xiàn)場檢查，并要求各金融機構(gòu)切實加強貼現(xiàn)和再貼現(xiàn)業(yè)務的管理，嚴格實行貼現(xiàn)業(yè)務通報制度、退出交易制度和責任追究制度。

　　第三是揭露和查處重大違法違紀問題，維護國家財經(jīng)法紀，促進嚴格金融執(zhí)法。據(jù)統(tǒng)計，1999年～2001年，審計機關(guān)向司法和行政監(jiān)察機關(guān)移送各類涉嫌犯罪和重大違紀違規(guī)案件200多起，有效維護了國家財經(jīng)法紀，打擊了金融領(lǐng)域的違法犯罪，促進了廉政建設(shè)。

　　第四是促進加強內(nèi)部監(jiān)督和控制。在審計中我們發(fā)現(xiàn)一些金融機構(gòu)由于內(nèi)部控制和風險防范機制不完善，經(jīng)營管理和內(nèi)部監(jiān)督不嚴密，導致違規(guī)經(jīng)營屢禁不止，資產(chǎn)質(zhì)量不高，會計信息不實，甚至給違法犯罪分子留下了可乘之機。審計機關(guān)向央行、財政等有關(guān)部門通報情況、提出建議后，有關(guān)部門和各金融機構(gòu)高度重視，制訂了一系列措施，加強了內(nèi)部監(jiān)控制度、風險防范機制。如商業(yè)銀行進一步完善了貸款“三查”制度、統(tǒng)一授信制度和審貸分離制度；健全了內(nèi)部控制制度尤其是財務管理制度、責任追究制度和資產(chǎn)保全制度；強化了內(nèi)部監(jiān)督制度、風險防范制度和案件查處制度等等。

　　第五是積極服務于國家宏觀決策和加強金融監(jiān)管。近年來，審計機關(guān)對審計發(fā)現(xiàn)的一些典型性、傾向性和普遍性的問題，先后向國務院建議：一是繼續(xù)加大整頓和規(guī)范金融秩序的力度，堅決查處各種違規(guī)經(jīng)營行為；二是完善法律法規(guī)，加快制度建設(shè)，當前尤其要盡快完善《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》、《票據(jù)法》、《擔保法》等法律法規(guī)和費用管理、呆壞賬核銷等制度；三是切實加強內(nèi)部監(jiān)管，嚴格執(zhí)行各崗位業(yè)務操作規(guī)程，強化內(nèi)部控制和權(quán)力約束機制，認真落實責任追究制度；四是采取有效措施消化和處理歷史財務包袱，對已剝離的不良資產(chǎn)要徹底清理核實，加大處置力度，最大限度地保全國有資產(chǎn)；五是深化金融改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)，開展股份制改造，健全經(jīng)營自律機制，完善以利潤和資產(chǎn)質(zhì)量為核心的考核體系和內(nèi)部有效激勵機制等管理辦法。國務院和有關(guān)部門對這些建議給予了高度重視：各有關(guān)部門根據(jù)國務院指示對存在的問題進行了認真查處整頓，并采取了防范措施，制訂和完善了若干辦法，正在完善相關(guān)法規(guī)。

　　3、三大缺陷。首先是就審計談審計，從完善法律法規(guī)、規(guī)范金融秩序、強化金融監(jiān)管、保障金融安全的高度考慮不夠。近年來，審計機關(guān)的宏觀意識雖有很大強化，但更多地還是習慣于查處一些具體違法違規(guī)問題，并就審計查出的每個具體問題作出審計決定，對金融系統(tǒng)資產(chǎn)負債損益的真實合法效益狀況、內(nèi)部控制狀況、各崗位業(yè)務規(guī)范狀況等，很少作出較為全面客觀的評價，提出針對性、操作性較強的改進意見和建議，更未對一些重要問題從形成的深層原因如體制制度、政策法規(guī)、社會環(huán)境、內(nèi)部控制、監(jiān)督體系等方面進行深入探究。例如當前，各級政府和有關(guān)部門有上項目、要貸款、加快經(jīng)濟發(fā)展的積極性，有管理和監(jiān)督貸款單位的手段和能力，但缺乏協(xié)助催收貸款的動力；銀行有支持經(jīng)濟發(fā)展的資金，有提高贏利水平、按約收回貸款、防范風險的迫切要求，但缺乏催收貸款的手段和能力。審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)這些問題后，雖然也向有關(guān)方面提出了一些建議，但未從如何促進政府部門將權(quán)力變?yōu)榛饨鹑陲L險的能力、金融機構(gòu)如何使擁有的資金變?yōu)橹С纸?jīng)濟發(fā)展的力量等方面提出建議，更未將監(jiān)管當局、金融企業(yè)、國家財政緊密聯(lián)系起來，從分析國家貨幣政策制定、執(zhí)行情況及結(jié)果和探索審計查出問題的規(guī)律性及其深層次原因入手，提出改革體制、健全機制、規(guī)范制度、完善法規(guī)、調(diào)整政策、強化監(jiān)管等意見。

　　其次是就金融審金融，從保障國民經(jīng)濟健康運行的全局考慮不夠。例如近年來審計發(fā)現(xiàn)金融領(lǐng)域的許多問題，有的雖然表現(xiàn)在金融機構(gòu)，根源卻在經(jīng)濟體制、金融體制、監(jiān)管體系、金融運行機制和政府職能、政策法規(guī)等方面；有的雖然表現(xiàn)在企業(yè)或其他方面，根源卻在金融機構(gòu)。所以，只有將金融審計與財政審計、企業(yè)審計等緊密結(jié)合并延伸審計各相關(guān)單位，加強綜合分析，才能將一些表象問題查深查透，揭示實質(zhì)。然而現(xiàn)實狀況是：財政審計、金融審計、企業(yè)審計尚未形成一個有機整體，致使大量信息流失，資源浪費；很少聯(lián)系國民經(jīng)濟運行全局來分析金融領(lǐng)域表現(xiàn)出來的問題及其產(chǎn)生的根源，更未從整體上分析貨幣政策取向、貨幣政策與財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策等宏觀調(diào)控政策的搭配情況、存在的問題以及如何才能有效地搭配，以更好地發(fā)揮金融的宏觀調(diào)控作用，促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展。

　　第三是就問題查問題，從探索審計規(guī)律、健全審計規(guī)范角度考慮不夠。一是總結(jié)研究不夠。主要是對審計中的經(jīng)驗教訓、技術(shù)方法總結(jié)研究不多，對金融審計理論和審計規(guī)律探索思考更少。二是規(guī)范化建設(shè)不夠。如金融審計準則、金融審計操作指南尚在擬訂之中，金融領(lǐng)域計算機審計管理及其審計檔案管理等辦法尚未建立。三是金融審計法規(guī)依據(jù)尚不完善。審計法及其實施條例，雖然規(guī)定了國家審計機關(guān)應對中央銀行財務收支、國有金融機構(gòu)資產(chǎn)負債損益的真實合法效益進行審計監(jiān)督，但對與此相關(guān)的經(jīng)營活動如央行執(zhí)行貨幣政策和運用貨幣政策工具的情況及其存在的問題、監(jiān)管當局對金融機構(gòu)和金融市場運行的監(jiān)管到位情況及其存在的問題、金融機構(gòu)信息系統(tǒng)和金融資產(chǎn)質(zhì)量狀況及其存在的問題、金融機構(gòu)各崗位業(yè)務操作規(guī)程等如何進行審計監(jiān)督，尚未從法律上提出明確界定的建議。

　　二、機遇與挑戰(zhàn)

　　經(jīng)濟全球化和我國加入WTO，必然對我國金融審計工作帶來一定的機遇和挑戰(zhàn)。

　　1 兩大機遇。第一，審計環(huán)境將進一步優(yōu)化。首先是審計的法律環(huán)境將更加完善。為符合WTO規(guī)則和我國加入WTO之承諾，我國將盡快制訂和修改有關(guān)規(guī)范金融運行、保障金融健康發(fā)展的法律法規(guī)，既使我國金融業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展具有法律保障，也使金融審計能夠真正做到“有法可依”。同時，按照WTO統(tǒng)一性規(guī)則，所有對外貿(mào)易的法律法規(guī)、政策措施、技術(shù)標準等，只能由全國人大或中央政府統(tǒng)一創(chuàng)制，且各相關(guān)法律法規(guī)、政策措施、技術(shù)標準必須相互銜接、互為補充，公開透明，這就會消除部門間、地區(qū)間法規(guī)不統(tǒng)一、“依法打架”、尤其以“內(nèi)部文件”規(guī)定形成地域封鎖、行業(yè)壁壘的現(xiàn)象。

　　其次是審計的社會環(huán)境將更加良好。隨著人們了解、熟悉、掌握和運用WTO規(guī)則尤其法律意識的普遍提高，作為投資者、債權(quán)人，要求了解和監(jiān)督金融機構(gòu)的運行情況將更加迫切。審計機關(guān)作為政府的組成部門，廣大人民群眾和社會各界將按照WTO有關(guān)政府行為公開透明的規(guī)則，要求向社會公開對金融機構(gòu)和金融運行審計的情況，使審計監(jiān)督與社會輿論監(jiān)督有機地結(jié)合起來，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督的作用，使審計工作擁有更好的社會基礎(chǔ)，有利于審計工作的順利發(fā)展。

　　再次是審計的執(zhí)法環(huán)境將更加有利。加入WTO，要按照市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，加快行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，使政府從具體的經(jīng)營活動、市場行為和行政審批中解脫出來，致力于對經(jīng)濟運行的宏觀調(diào)控；從具體規(guī)則的制訂、執(zhí)行、監(jiān)督、仲裁等多重角色中分離出來，致力于規(guī)則的制訂與監(jiān)督。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府和金融機構(gòu)必將依法規(guī)范其行為，這就必然為審計監(jiān)督的實施創(chuàng)造良好的前提條件。同時，隨著法制建設(shè)的推進，審計監(jiān)督作為一項法律制度將更加深入人心，政府和金融機構(gòu)接受審計監(jiān)督的觀念和自覺性將進一步增強。

　　第二，審計職能將進一步強化。隨著我國法制建設(shè)的推進，審計的獨立性、權(quán)威性將大為強化。憲法、審計法及其實施條例關(guān)于審計機關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受任何單位和個人干預的規(guī)定將得以更好地貫徹落實。同時，政府的監(jiān)督職能將更加統(tǒng)一，審計的法定職責將逐漸完善。一方面國家審計機關(guān)對企業(yè)審計的一些職能如向社會提供鑒證等將逐漸淡出，另一方面現(xiàn)行體制下的多重監(jiān)督、“多龍治水”的現(xiàn)狀也將徹底改變，審計機關(guān)將真正承擔起對金融機構(gòu)和金融運行監(jiān)督的法定職責。

　　2、三大挑戰(zhàn)。首先是全球性金融調(diào)整和我國金融改革必將對金融審計提出新的要求。我國深化金融改革的主要表現(xiàn)：一是大型化。金融業(yè)重組和并購風起云涌，經(jīng)營規(guī)模迅速擴大，經(jīng)營活動逐漸打破地域限制和行業(yè)分割，大型化已勢不可擋。二是國際化。金融機構(gòu)在世界范圍內(nèi)配置資金，實行跨國兼并已是大勢所趨，歐元區(qū)國家的金融機構(gòu)更是“無國境化”；東亞國家在金融危機后繼續(xù)加大對外開放金融市場的力度，允許國內(nèi)銀行與外資銀行合并，印度尼西亞政府規(guī)定外資持股可達99%.三是混業(yè)化。美國《1999年金融服務現(xiàn)代法案》的實施，標志著市場經(jīng)濟發(fā)達國家已全部實現(xiàn)了混業(yè)經(jīng)營的回歸。四是市場化。為適應社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的需要，我國金融機構(gòu)必須進一步深化改革，向市場化方向發(fā)展，逐步實現(xiàn)企業(yè)化和經(jīng)營商業(yè)化、行為自主化、交易信息對稱化。五是資本化。隨著資本市場的發(fā)育，人們投資方式的轉(zhuǎn)變，金融機構(gòu)間接投融資等傳統(tǒng)業(yè)務正在弱化，以證券為載體、通過資本市場直接進行的金融業(yè)務如發(fā)行證券、購買股票和債券等可流通證券等正在逐步強化。上述變化，對金融審計無疑是嚴峻的挑戰(zhàn)。所以，如何針對新的形勢深化金融審計特別是如何確定審計的指導方針、基本目標、職責權(quán)限等，是亟須深入審慎研究的問題。

　　其次是加入WTO對金融審計提出了新的要求。按照WTO規(guī)則，一是金融機構(gòu)和金融運行的獨立性將更加強化。金融機構(gòu)作為市場運行的主體，將按照市場規(guī)則依法經(jīng)營、自主經(jīng)營，對其行政干預將進一步淡化，指令性貸款、逃廢債務等行為將大為減少。在金融機構(gòu)獨立性增強的同時，作為政府組成部門的審計機關(guān)，要促進其“獨立運行”，必須進一步強化“獨立審計”。二是審計所依據(jù)的法律法規(guī)必將作出較大修改。從目前情況看，審計依據(jù)的有關(guān)規(guī)范金融機構(gòu)和金融運行的法律法規(guī)，有的不符合國際通行做法，例如《商業(yè)銀行法》是按照分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的模式設(shè)立的，沒有考慮改革發(fā)展的需要；有的與WTO規(guī)則和我國加入WTO的承諾不一致，如對外資金融機構(gòu)管理的規(guī)定；有的與形勢發(fā)展和市場經(jīng)濟建設(shè)的要求不相吻合，如規(guī)定的業(yè)務范圍狹窄且多是傳統(tǒng)業(yè)務，創(chuàng)新業(yè)務很少。所以，我們必須在過渡期內(nèi)逐步廢止和修訂不符合市場經(jīng)濟規(guī)律的法律法規(guī)。在這個過渡時期，我們依據(jù)什么標準實施審計？如何準確靈活運用新的法規(guī)實施審計？是迫切需要解決的問題。三是審計行為將進一步規(guī)范。按照WTO的規(guī)則，政府的行政行為必須統(tǒng)一規(guī)范。作為政府職能部門的審計機關(guān)實施審計監(jiān)督的過程包括審計計劃、審計方案、審計取證、報告用語以及審計采取的措施等都必須統(tǒng)一、規(guī)范。

　　再次是信息革命和金融創(chuàng)新必然對金融審計提出新的挑戰(zhàn)。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，電子商務、電子銀行、網(wǎng)上結(jié)算等大量興起，各種交易活動瞬間完成。同時，金融創(chuàng)新日新月異，新的金融產(chǎn)品和金融工具層出不窮，雖然我國目前金融創(chuàng)新業(yè)務不如市場經(jīng)濟發(fā)達國家，但發(fā)展也很迅速。在這種形勢下，對金融審計的模式、重點、環(huán)節(jié)、技術(shù)、手段等，必將提出更高的要求和嚴峻的挑戰(zhàn)。

　　三、探索與深化

　　要更加有效地保障金融安全、促進金融業(yè)健康發(fā)展，審計機關(guān)必須與時俱進，抓住機遇、迎接挑戰(zhàn)，不斷探索和深化金融審計工作。

　　1、創(chuàng)新監(jiān)督機制，準確審計定位。20世紀后半期尤其90年代以來，世界各國金融運行起伏跌宕。一是金融領(lǐng)域各種問題潛流暗涌，金融危機此起彼伏：墨西哥金融危機尚未見底，亞洲金融危機即告全面爆發(fā)，緊接著俄羅斯、阿根廷的金融又相繼“淪陷”。二是違規(guī)經(jīng)營嚴重。老牌的巴林銀行因重大違規(guī)導致巨額虧空，最終破產(chǎn)；2002年初美國貨幣監(jiān)理署發(fā)布的第1號《認可令》，公布了對中國銀行紐約分行違規(guī)經(jīng)營的檢查結(jié)果和處罰決定。三是從我國近年來審計的結(jié)果看，違規(guī)經(jīng)營、核算不實、資產(chǎn)質(zhì)量不高等問題雖有很大好轉(zhuǎn)但尚未根本扭轉(zhuǎn)，潛在風險在一定程度和范圍依然存在。

　　金融業(yè)作為經(jīng)營貨幣和信用業(yè)務的特殊行業(yè)，不僅資金資源高度集中，信用關(guān)系錯綜復雜，交易信息瞬息萬變，而且涉及社會生活各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各方面，出現(xiàn)波動的突發(fā)性強，波及面廣、危害性大，是社會經(jīng)濟運行中風險最大的行業(yè)。因此，必須實行嚴格、高效的監(jiān)管，才能保障其安全、健康運行。

　　怎樣才能實現(xiàn)嚴格、高效的監(jiān)管？從世界各國情況看，目前金融監(jiān)管的模式主要有兩種：一種是分業(yè)監(jiān)管，即由不同的監(jiān)管機構(gòu)按照銀行、證券、保險等不同行業(yè)實施監(jiān)管。一種是混業(yè)監(jiān)管，即為適應混業(yè)經(jīng)營的需要，監(jiān)管機構(gòu)對金融運行包括銀行、證券、保險等實行全面監(jiān)管。在混業(yè)監(jiān)管模式中，又有兩種方式：一是單一的專門機構(gòu)監(jiān)管，即由政府中某一獨立部門專門從事金融監(jiān)管。目前市場經(jīng)濟發(fā)達國家大多實行或正在實行這種方式。二是多個專門機構(gòu)監(jiān)管。目前實行此種監(jiān)管方式的國家越來越少，最典型的是美國。美國雖于1999年起實行混業(yè)經(jīng)營，但多個機構(gòu)進行監(jiān)管的方式尚未改變。雖然混業(yè)監(jiān)管的兩種方式不一，但其共同特點是：合業(yè)監(jiān)管；機構(gòu)獨立，專司監(jiān)管職責；責任明確，監(jiān)管到位。

　　近年來，我國金融監(jiān)管力度雖然大大加強，但基本狀況仍然是：分業(yè)監(jiān)管，即按照分業(yè)經(jīng)營的要求，按銀行、證券、保險實施監(jiān)管；多部門監(jiān)管，即從事監(jiān)管或擁有不同程度監(jiān)管職能的部門有中央銀行、財政部、證監(jiān)會、保監(jiān)會等多個部門；數(shù)權(quán)合一，數(shù)職一體，監(jiān)管既越位又不到位，即央行、證監(jiān)會、保監(jiān)會等，既有自身的業(yè)務又要負責監(jiān)管，既具有規(guī)則制定權(quán)、執(zhí)行權(quán)又有監(jiān)督權(quán)，既是運動員又是裁判員，勢難做到監(jiān)管到位而不越位；責任不明、監(jiān)管缺位，即各部門監(jiān)管職能不明確，法律責任不具體，實際工作中又各自為政，缺乏溝通和協(xié)作，信息不暢，標準不一，未形成統(tǒng)一、有效的監(jiān)管機制。而作為憲法規(guī)定的綜合性經(jīng)濟監(jiān)督部門的審計機關(guān)又沒有被賦予相應的金融監(jiān)督職責。由此形成了有權(quán)監(jiān)管的無力監(jiān)管，有力監(jiān)管的無權(quán)監(jiān)管，致使金融監(jiān)管嚴重缺位。

　　要改變這種現(xiàn)狀，必須創(chuàng)新機制，準確定位。就當前情況看，一是維持現(xiàn)狀。即央行、證監(jiān)會、保監(jiān)會等專門機構(gòu)和財政、稅收、審計等綜合部門依法分別實施監(jiān)管，在此基礎(chǔ)上建立一種各機構(gòu)互相協(xié)調(diào)合作的機制如聯(lián)席會議制度，互通情況、資源共享。其好處是震動小，易操作。但這既難適應日益明顯的混業(yè)經(jīng)營趨勢，更難以從根本上、體制上保證強化金融監(jiān)管。二是為適應混業(yè)經(jīng)營發(fā)展的需要，參照國際通行做法，對現(xiàn)有各個監(jiān)管機構(gòu)進行改革，設(shè)立一個由國務院直接領(lǐng)導的獨立的綜合性金融監(jiān)管機構(gòu)，對金融業(yè)實行統(tǒng)一監(jiān)管。其好處是能夠獨立地對各個金融機構(gòu)進行綜合監(jiān)管。但這將涉及大的機構(gòu)改革，震動比較大。三是從我國實際出發(fā)，將金融監(jiān)管的職責重新整合，央行、證監(jiān)會、保監(jiān)會和財政部負責制訂規(guī)則，商業(yè)銀行和證券、保險等非銀行金融機構(gòu)作為獨立的企業(yè)法人按照這些規(guī)則從事經(jīng)營活動，審計機關(guān)依法對規(guī)則的制訂、實施的合法性和有效性進行監(jiān)督。

　　我們傾向于第三種方式。這是因為，第一，不涉及大的機構(gòu)調(diào)整，易于操作，震動小。第二，符合混業(yè)經(jīng)營、合業(yè)監(jiān)管的發(fā)展趨勢，且在客觀上已經(jīng)具備這種可能性。我國審計機關(guān)是各級政府首長領(lǐng)導下的政府審計機關(guān)，有利于政府加強對金融機構(gòu)的監(jiān)督。而且從這幾年金融審計的實踐看，審計機關(guān)事實上已經(jīng)開始向這些方面邁進。第三，國有及國家控股金融機構(gòu)的資本所有者是國家，因而獲取的營業(yè)利潤作為資本收益形成國家財政預算，預算執(zhí)行審計是國家審計機關(guān)的主要職責。

　　2、轉(zhuǎn)變思想觀念，明確審計目標。要深化金融審計，更加有效地發(fā)揮金融審計的作用，必須按照“圍繞經(jīng)濟搞審計，跳出審計談經(jīng)濟”，從促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和國家經(jīng)濟安全的大局出發(fā)，進一步確立“以會計信息真實性為基礎(chǔ)，以信貸資產(chǎn)質(zhì)量為主線，以保障金融安全、促進金融健康發(fā)展為目的”的指導思想，并在此基礎(chǔ)上明確金融審計的目標。從長遠看，金融審計的總體目標是：依法維護金融市場公開公平，促進健全法律法規(guī)，規(guī)范金融秩序，保護金融機構(gòu)、存款人、投資者和被保險人的合法權(quán)益，促進金融機構(gòu)強化內(nèi)部管理、提高效益、加快發(fā)展、有效防范系統(tǒng)性風險。從近期看，其主要目標是：促進降低不良資產(chǎn)比率，消化歷史財務包袱，嚴格內(nèi)部經(jīng)營管理，健全風險監(jiān)管機制，推動金融市場的健康發(fā)展。

　　經(jīng)過幾年整頓和規(guī)范金融秩序，打擊金融領(lǐng)域違法犯罪，金融領(lǐng)域違法經(jīng)營等大為下降，加之四大國有商業(yè)銀行的大部分不良資產(chǎn)已經(jīng)剝離出去后，就銀行而言，不良資產(chǎn)比率和增幅已大幅下降。但就整個國家而言，金融領(lǐng)域的不良資產(chǎn)比率仍然較高，歷史包袱依然很大，潛在的金融風險尚未消除。所以，防范金融風險，依然是當前金融審計監(jiān)督的基本目標。怎樣才能有效防范金融風險？一種辦法是強化管制，限制業(yè)務經(jīng)營范圍，控制產(chǎn)品價格。這種做法雖然能夠保持金融穩(wěn)定，但卻違背了市場經(jīng)濟規(guī)則和金融全球化的基本趨勢。一種辦法是放松管制，除規(guī)定不允許金融機構(gòu)做什么外，其余均應放開，為金融機構(gòu)業(yè)務創(chuàng)新創(chuàng)造更大的空間，以促進金融市場的健全發(fā)育。放松管制，并非放松監(jiān)管，而是要在金融開放中，強化規(guī)制和監(jiān)督，并通過嚴格的審計監(jiān)督，將潛在的風險揭示出來并促使有關(guān)方面妥善處置，促進金融機構(gòu)更好地遵守法律規(guī)章制度，為金融業(yè)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，以提高競爭能力，從根本上防范金融風險，保障金融安全。

　　3、抓住審計主線，突出審計重點。我國金融機構(gòu)為一級法人多級管理，不僅點多面廣規(guī)模大，實行混業(yè)后更是頭緒多、業(yè)務范圍寬、市場變化快、交易手段新。因而對其進行審計監(jiān)督，必須堅持“全面審計、突出重點”的方針，抓住主線，才能牽住“牛鼻子”，實施嚴格高效的審計監(jiān)督。什么是重點？怎樣確定重點？所謂重點就是重大薄弱環(huán)節(jié)或重點業(yè)務。從實踐看，當前金融審計的重點，一是法律法規(guī)的健全性；二是資產(chǎn)質(zhì)量的安全性；三是內(nèi)部控制的有效性；四是會計信息的真實性；五是經(jīng)營行為的合規(guī)性；六是金融市場的發(fā)育性。要突出重點，必須圍繞當前經(jīng)濟工作中心、金融運行中出現(xiàn)的共同性、傾向性和苗頭性問題，針對不同對象或同一對象不同時期的具體情況，抓住一條主線，才能事半功倍。例如當前，對中央銀行，必須緊緊抓住“貨幣政策實施與主要貨幣政策工具運用的合規(guī)性、有效性和與其他經(jīng)濟政策的配合性及其效果，存在的主要問題及其深層次原因”這條主線；對國家政策性銀行，必須緊緊抓住“執(zhí)行國家政策的嚴密性和有效性，安排重大資金投向，與國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展趨勢和優(yōu)化生產(chǎn)力布局的大政方針是否相符，是否執(zhí)行與國家相關(guān)宏觀經(jīng)濟政策如農(nóng)業(yè)政策、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整政策、投資政策等以及執(zhí)行的效果如何”這條主線；對商業(yè)銀行必須抓住“信貸資產(chǎn)質(zhì)量”這條主線，圍繞“風險、管理、效益”開展審計監(jiān)督。

　　4、改進審計方式，規(guī)范審計行為。從目前實踐看，無論是監(jiān)管當局還是審計機關(guān)，對金融機構(gòu)都是“事后檢查、個案處罰”，且在實施檢查處罰中，監(jiān)管或?qū)徲嬋藛T的自由裁量權(quán)很大，不規(guī)范行為時有發(fā)生。要使金融審計上層次，真正實現(xiàn)“保障金融安全、促進金融健康發(fā)展”的目標，必須在總結(jié)金融審計和監(jiān)管經(jīng)驗、吸收國外通行做法基礎(chǔ)上，改進審計方式、規(guī)范審計行為。就當前而言，重點應當抓好以下幾個環(huán)節(jié)和方面。

　　———實行動態(tài)跟蹤和過程監(jiān)督。從國外經(jīng)驗和我國實踐看，要對金融機構(gòu)和金融運行實行嚴格、高效的審計監(jiān)督，必須以金融業(yè)務循環(huán)為軌跡，實行全過程監(jiān)督。正如美聯(lián)儲主席格林斯潘指出的那樣：新的技術(shù)、工具不斷出現(xiàn)和流行帶來了金融市場的急劇變化，這意味著一些金融機構(gòu)資產(chǎn)負債表的墨跡未干，常常就已經(jīng)過時了。甚至這些資產(chǎn)負債表不能描述金融機構(gòu)在第二天的風險暴露。在這種情況下，監(jiān)管當局不得不要求金融機構(gòu)提供信用的風險管理程序，以補充和替代對資產(chǎn)負債表的披露的要求。隨著形勢的發(fā)展，監(jiān)管當局對金融企業(yè)的安全與健康的評價將更加側(cè)重于過程和程序，而不是過去的表現(xiàn)。

　　———堅持“五統(tǒng)一”原則。金融機構(gòu)和金融運行的特點以及審計的目標決定了金融審計不能各自為戰(zhàn)、就事論事、就賬查賬，必須堅持“五統(tǒng)一”原則，形成全國一盤棋審計，才能在更高層次和更大范圍發(fā)揮審計監(jiān)督的作用。

　　———實行“一條龍”的審計方式。針對金融機構(gòu)和金融運行的特點，按照“五統(tǒng)一”的原則，必須將審計機關(guān)形成合力，才能對被審對象深入解剖，整體分析。具體說來，也就是要“上下聯(lián)動”，即以總部為龍頭，將審計總部與審計分支機構(gòu)結(jié)合起來，尤其實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)后，更要集中力量抓好總部審計，并在審計總部時提出各分支機構(gòu)的關(guān)節(jié)點，統(tǒng)一組織力量進行重點審計和延伸：“左右聯(lián)動”，即既連通財政審計、金融審計、企業(yè)審計和其他專項審計，又連通對規(guī)則制定機構(gòu)的審計和商業(yè)銀行等經(jīng)營機構(gòu)的審計：“內(nèi)外聯(lián)動”，即審計境內(nèi)的金融機構(gòu)時適當延伸審計境外關(guān)系密切的單位。

　　———努力搞好四個結(jié)合。一是審計與審計調(diào)查相結(jié)合。二是經(jīng)常性審計與經(jīng)濟責任審計相結(jié)合。三是將審計業(yè)務流、資金流與控制流有機結(jié)合。業(yè)務流是指經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)和流程，資金流是指資金的循環(huán)流動軌跡及其結(jié)果，控制流是指業(yè)務和資金運行的程序和過程及其控制環(huán)節(jié)，尤其是風險控制環(huán)節(jié)。四是將揭露、查處、規(guī)范與促進有機地結(jié)合起來。也就是既要揭露問題、查處問題，更要通過對存在問題的原因進行深層次分析解剖，從制度、體制、機制、法規(guī)和標準等方面提出有針對性的改進意見和建議。

　　———逐步公開信息。信息不對稱，是金融市場不發(fā)育、秩序紊亂、違法違規(guī)的重要因素之一。為了保障金融安全，維護金融機構(gòu)和社會公眾權(quán)益，促進金融運行公開、公平、規(guī)范和提高金融機構(gòu)的競爭實力，必須逐步實行有效的審計公告制度，即將審計過程、審計情況和結(jié)果公諸于世，使審計監(jiān)督與社會監(jiān)督緊密結(jié)合，使金融機構(gòu)和金融運行完全置于公眾監(jiān)督、市場約束和法律規(guī)范之下。

　　———切實規(guī)范審計行為。從當前情況看，一是加快規(guī)范化建設(shè)。按照審計定位的上述構(gòu)想，首先必須從法律上予以規(guī)范和界定，以保證審計機關(guān)有法可依。其次應加快制訂金融審計準則和審計指南，使審計人員執(zhí)業(yè)時標準明確、行為有序。二是不斷提高審計人員素質(zhì)。金融運行的特殊性決定了金融審計從業(yè)人員必須具備相應資格和條件。因而當前應加大培訓力度，提高人員素質(zhì)。同時也可試行金融審計人員資格認證制度。

　　———切實改進審計手段。在金融運行信息化的條件下，必須加快審計信息化建設(shè)，否則，連“賬”都打不開、讀不懂，何以談審計？加快金融審計信息化建設(shè)，目前主要包括繼續(xù)開發(fā)、推廣運用和改進完善有關(guān)金融審計軟件，逐步建立金融審計數(shù)據(jù)庫，積極試行網(wǎng)上遠程審計。只有實現(xiàn)了金融審計數(shù)字化、網(wǎng)絡化，才能使現(xiàn)在單一的事后審計、靜態(tài)審計和現(xiàn)場審計轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞髮徲嬇c事中審計相結(jié)合、靜態(tài)審計與動態(tài)審計相結(jié)合、現(xiàn)場審計與遠程審計相結(jié)合，真正做到以金融業(yè)務循環(huán)為軌跡，實現(xiàn)對其資金流、業(yè)務流、控制流三位一體的審計監(jiān)督，充分發(fā)揮審計“保障金融安全、促進金融健康發(fā)展”的作用。