「關鍵詞」　審計派出機構　性質　作用

　　1986年，我國實行審計特派員制度。審計署根據工作需要，在主要中心城市設立特派員辦事處，根據審計署授權實施審計監(jiān)督，直接向審計署負責。1998年，審計署駐部審計局改為審計署派出局，由雙重領導改為垂直領導，直接向審計署負責。審計派出制度經過近20年的發(fā)展，為維護經濟秩序，推進廉政建設，促進依法行政，保障國民經濟持續(xù)快速健康發(fā)展，做出了重要貢獻，受到審計署的高度評價和人民群眾的稱贊。審計派出機構是國家審計的重要組成部分，正確認識和總結審計派出制度，思考當前面臨的問題，探索新階段的發(fā)展方向，是歷史賦予我們的責任?！耙粋€民族想要站在科學的高鋒，就一刻也不能沒有理論思維。”（李金華，2001）

　　一、審計派出制度符合我國國情，成效明顯

　　（一）審計特派員制度

　　1 審計特派員制度法律地位的確立。為了加強對中央企業(yè)的審計監(jiān)督，1986年，國務院批轉審計署《關于加強對地方審計工作的領導和設立派出機構的報告》，先在上海、沈陽、武漢、廣州等城市和少數中央大型企業(yè)試設審計特派員，根據審計署的授權，進行審計監(jiān)督，直接對審計署負責。在特派員領導下，設立辦事處，辦理審計方面的具體工作。在取得成效的基礎上，1988年，經國務院批準，審計署又在哈爾濱、南京、鄭州、濟南、長沙、成都、昆明、蘭州等8城市增設審計特派員。并在國務院頒發(fā)的《審計條例》第九條中明確規(guī)定，審計機關根據工作需要，可以在重點地區(qū)、部門設立派出機構，進行審計監(jiān)督。1995年，我國《審計法》正式頒布實施?！秾徲嫹ā返谑畻l中明確規(guī)定，審計機關根據工作需要，可以在審計管轄范圍內派出審計特派員。至此，審計特派員制度的法律地位得以確立。

　　2 設立審計特派員符合我國國情，是完善我國審計監(jiān)督體制的需要。我國的審計模式是行政型審計模式，具有較強的權威性和威懾力。審計機關和審計管轄范圍是按照財政財務隸屬關系或國有資產監(jiān)督管理關系劃分的。從被審計單位數量來看，全國約有80萬個單位，其中約有3萬多個單位為中央及其所屬單位，應由審計署實施審計監(jiān)督。這些單位的資金總量約占全國的70%，多屬重點領域、重點部門和重點資金，規(guī)模大、輻射面廣，在我國國民經濟中占有很大的比重，這就從客觀上要求審計署要有一支相當規(guī)模和較高素質的審計隊伍實施審計監(jiān)督。我國地域遼闊，地區(qū)差異大，經濟發(fā)展不平衡，對各省、自治區(qū)、直轄市的財政預算和決算情況，審計署也有審計監(jiān)督的職責，審計署在地方派駐審計特派員是履行國家審計監(jiān)督職責，完善審計監(jiān)督體制的重要舉措。

　　3 審計署駐地方特派員辦事處職能不斷強化，體現了與時俱進。1986年，在審計署駐地方特派員辦事處成立時，其職能主要是對中央企業(yè)開展審計監(jiān)督，后來隨著改革的深化和審計工作的發(fā)展，審計范圍逐步擴展到中央行政事業(yè)單位以至財政、金融和經濟責任等領域。1998年，國務院在核定審計署職能及編制中明確規(guī)定，審計署駐地方特派員辦事處，根據審計署的授權和安排，審計省級財政預算執(zhí)行情況和決算，審計海關總署、國家稅務總局、中央國庫駐地方分支機構的財務收支，審計中國人民銀行、中央國有金融機構、證券公司駐地方分支機構的財政財務收支，審計監(jiān)督省級人民政府管理的資源環(huán)保資金、社會保障資金和其他專項資金，參加對派有稽察特派員的國有重點大型企業(yè)、國家重點建設項目和其他國有企業(yè)、國家建設項目的審計監(jiān)督，承辦審計署交辦的事項。審計署駐地方特派員辦事處的審計范圍在不斷擴展的同時，審計的內容也不斷深化，質量逐步提高。目前，財政審計的重點由預算收入拓展到預算支出，金融審計的重點由對金融機構自身的財務收支審計發(fā)展到對其資產質量以至金融風險的審計，企業(yè)審計從一般性財務收支審計轉移到了重點對企業(yè)領導人員的任期經濟責任審計。我國加入世貿組織后，在新的歷史階段，維護社會主義市場經濟秩序，發(fā)揮審計對權力的制約和監(jiān)督作用，防止和懲治腐敗，促進政府部門依法行政，維護國家法律和政令的統一性和權威性，完善社會主義市場經濟體制，為全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化建設服務，將是審計署駐地方特派辦工作職能的發(fā)展方向。

　　4 審計特派員制度成效明顯。一是建立了一支政治強、業(yè)務精、紀律嚴、作風正的審計隊伍。在過去的19年中，審計署駐地方特派員辦事處不管是在數量、規(guī)模、職能上，還是在審計業(yè)務方面均取得了重大發(fā)展。從1986年審計署在上海等4個城市試設審計特派員到2003年，審計署駐地方特派員辦事處已達到18個，已有編制2730名，實有在職人員1807人，具有大專以上學歷1671人，具有中高級職稱1099人。二是審計業(yè)務工作取得了豐碩成果。19年中，審計署駐地方特派員辦事處為維護國家財經秩序，保證國民經濟健康發(fā)展發(fā)揮了經濟衛(wèi)士的作用。自特派辦成立到2003年，共審計單位14885個，占審計署審計單位數的66.8%，查出違紀違規(guī)金額6712.6億元，占審計署查出金額數的56.7%，是審計署實施審計監(jiān)督的主力軍；為懲治腐敗、推進廉政建設發(fā)揮了國務院領導和群眾眼睛的作用。特派辦成立后，共向司法機關移送案件393件，占審計署移送數的64.9%，特別是1998年以來，查處了薊縣國稅虛開增值稅發(fā)票案，何碩瑾等人騙取銀行貸款案，貴州省交通廳長盧萬里弄虛作假，造成國家建設資金損失近億元的重大案件，青島工行私設“小金庫”，違規(guī)開立信用證以及個人轉移侵吞銀行資金等一批在全國產生重大影響的案件，擴大了審計署、審計機關和審計工作的影響，樹立了審計的地位和權威；為完善國家財經法規(guī)、體制和促進依法行政提供了宏觀決策的重要信息。到2003年，特派辦共提交專題或綜合報告20220篇，其中被采納7907篇，分別占審計署提交數的78%，被采納數的81%.審計署向國務院和全國人大常委會提交的審計結果報告和審計工作報告，大部分內容來自特派辦的工作成果；上報黨中央、國務院并得到領導批示的審計信息、要情等，主要也是各特派辦提供的審計情況。近幾年審計署組織評選的優(yōu)秀審計項目獎，大部分被特派辦奪得。三是審計工作法制化、制度化、規(guī)范化水平不斷提高，信息化建設取得了明顯成效。特派辦審計信息化建設走在了全國審計系統的前列。不論在基礎設施建設、硬件配備，還是在審計軟件的開發(fā)和推廣應用上，都取得了明顯進展。目前，除正在進行基建的特派辦外，絕大多數特派辦都完成了局域網建設，實現了與署機關的遠程信息傳遞。各特派辦基本做到了審計業(yè)務人員人手一臺微機，并在實踐中鍛煉和培養(yǎng)了一批能熟練掌握計算機的審計業(yè)務骨干。2001年，審計系統計算機軟件評審會通過的18個軟件中，特派辦組織開發(fā)的有7個，占38.9%.在金融審計、財政審計、經貿審計等領域，計算機輔助審計得到較為廣泛的運用，極大地促進了工作效率和質量的提高。特派辦的審計領域逐步擴大，審計質量不斷提高，社會影響日益增強。

　　（二）審計署派出局制度

　　1 審計署派出局制度的確立。1982年審計署成立后，地方各級審計機關相繼成立，各部委也增設了審計局，通稱駐部審計局。駐部審計局業(yè)務上受審計署指導，人事關系屬部委領導。1998年，在全國性的機構改革中，審計署駐部審計局改為審計署派出局，由雙重領導改為垂直領導，直接向審計署負責。名稱的改變實質上是體制的變化，標志著審計署派出局制度的正式確立。

　　2 審計署派出局艱苦創(chuàng)業(yè)，穩(wěn)步發(fā)展。派出局組建6年多來，在署黨組的正確領導下，堅決貫徹署黨組的決策和部署，白手起家，艱苦創(chuàng)業(yè)，積極工作，穩(wěn)步發(fā)展。堅持“全面審計、突出重點”的指導原則、“依法審計、服務大局、圍繞中心、突出重點、求真務實”的工作方針和“摸清家底、守土有責”的基本目標，加強對中央部門預算執(zhí)行的經常性審計監(jiān)督，取得了豐碩成果。不僅在審計工作、隊伍建設等各個方面都取得了突出的成績，而且打開了工作局面，樹立了良好形象。

　　1999年至2003年，派出局共審計中央部門339個（次），查出中央部門預算執(zhí)行中挪用財政資金、私設“小金庫”、應繳未繳財政預算收入、違規(guī)收費及違規(guī)融資等違法違規(guī)金額430多億元，預算管理不規(guī)范、會計核算不實等1100多億元。2001年開始對4個部門決算草案進行審簽試點，2003年擴展到25個中央部門，3年來共查出部門決算不實等違規(guī)金額90多億元。同時，還上報了19期審計要情、重要信息要目和審計簡報。

　　2003年12月，審計署召開了派出局領導班子建設座談會，對派出局領導干部進行了較大幅度的交流調整。這次會議是派出局建設史上的里程碑。25個派出局中有20個派出局做了不同程度的人員調整，調整比例為80%.25名“一把手”中，17名“一把手”做了調整，調整比例約為70%.派出局原有局級干部40名，調出9人，調入12人，現有局級干部43人。又從派出機構和署機關選派了25名熟悉業(yè)務、比較優(yōu)秀的處級干部到派出局任局長助理。經過這次交流調整，充實了派出局領導班子力量，優(yōu)化了領導班子的年齡結構、知識結構和專業(yè)結構，增強了領導班子的整體功能。這次交流調整的成效在2004年派出局的審計工作成果中得到明顯體現。2004年僅有208人的25個派出局審計查出主要問題金額747.8億元，人均3.6億元，占派出局成立前五年審計查出主要問題金額的68%.

　　經過5年的努力，基本實現了預定目標，探索出了一條中央部門預算執(zhí)行審計的路子：一是基本摸清了25個派出局審計管轄范圍內57個中央部門本級家底，掌握了中央部門本級財政財務收支資金總量、財政資金總量、二級預算單位分布等情況。二是基本實現了1998年署黨組提出的“經過5年審計，使大多數一級單位財政財務收支基本做到真實、合法，不出現大的違法違規(guī)問題”的目標。三是有力促進了依法理財和廉政建設。

　　回顧審計署派出機構19年的發(fā)展歷程，從無到有，從小到大，取得了很大的成績，這是黨中央、國務院和審計署黨組正確領導的結果，是地方黨委、政府重視和支持的結果，是審計署特派辦和派出局全體干部職工忠于職守、團結奮進的結果，也反映了我國依法治國進程的加快和立法、執(zhí)法環(huán)境的改善。在19年的實踐中，審計署派出機構探索和積累了許多有益的經驗。在2002年審計署駐地方特派辦工作座談會上，李金華審計長作了精辟的概括和科學的總結，這就是“五個必須堅持”，即：必須堅持在審計署的統一部署下開展工作，發(fā)揮好審計主力軍的作用；必須堅持解放思想，開拓進取，充分發(fā)揮主動性、創(chuàng)造性；必須堅持依法審計，客觀公正，把審計質量放在第一位；必須堅持“人、法、技”建設協調發(fā)展，為審計工作提供基本保證；必須堅持外抓審計紀律，內抓機關管理，不斷加強廉政建設。

　　審計署派出機構近二十年來建設和發(fā)展取得的成績和積累的經驗充分表明，國務院關于設立審計署駐地方特派員辦事處和派出局的決策是完全正確的，是符合我國國情和審計監(jiān)督體制需要的一項重要舉措。署黨組對派出機構工作的領導和管理是堅強有力和十分有效的。設立審計特派員和派出局，不僅有利于加強審計監(jiān)督，維護中央的政令統一和國家的經濟秩序，而且對擴大審計工作的社會影響，提高審計工作的權威性和威懾力，具有十分重要的作用。

　　二、進一步完善審計派出制度需要注意的幾個問題

　　1 堅持在審計署黨組的領導和部署下開展工作，保持統一性。

　　堅持和完善審計機關派出制度，首先就是要深刻領會、認真貫徹李金華審計長科學總結的“五個必須堅持”的成功經驗，進一步統一思想，提高認識，不斷增強堅持成功經驗的自覺性和堅定性，這是乘勢而上、開拓創(chuàng)新、全面上水平的基礎和保障。其中，最重要的就是要堅持在審計署黨組的領導和統一部署下開展工作，保持思想統一、步調統一、行動統一，這是維護國家法律和政令統一性和權威性的需要，既是成功經驗，又是組織保障。具體地講，就是要認真落實“全面審計，突出重點”的工作方針，注意發(fā)現大案要案線索，在重大項目審計和治理整頓市場經濟秩序中發(fā)揮審計主力軍的作用；要按照審計署的統一部署和要求，立體作戰(zhàn)，形成一個整體，發(fā)揮整體的合力；要及時準確地向審計署反映審計情況，保證信息渠道暢通，為審計署和國家宏觀決策提供及時準確的信息資源；要堅持在審計署的領導下集中處理審計發(fā)現的問題，比較準確地掌握方針政策和執(zhí)法力度，保證審計質量；要解放思想，開拓進取，充分發(fā)揮主動性、創(chuàng)造性，通過卓有成效的工作，提高國家審計監(jiān)督的權威和威懾力，擴大審計署、審計機關和審計工作的影響。

　　2 堅持統一性和差異性的結合，做到守土有責。

　　中國是一個統一的國家，又是一個發(fā)展不平衡、區(qū)域差異比較大的國家。東中西部地區(qū)在生產力發(fā)展水平、經濟總量、文化觀念等方面客觀上存在差異。東部某些地區(qū)已在朝著率先基本實現現代化的目標闊步前進的同時，西部某些地區(qū)還在為解決溫飽而拼搏。這是我國社會主義初級階段的基本國情。

　　近幾年，特派辦在審計署的統一指揮下，采取兵團作戰(zhàn)的方式，在突出重點上，取得了非常明顯的效果，這種行之有效的方針必須堅持。同時，特派辦作為審計署派駐一個地區(qū)的審計監(jiān)督機構，根據審計署授權實施審計監(jiān)督，不但是審計署的“野戰(zhàn)軍”，也應是審計署的“軍區(qū)”，應提高守土有責的意識和能力，做到統一性和區(qū)域性的結合。面對東中西部地區(qū)經濟和社會發(fā)展的客觀差異，應把矛盾的普遍性和特殊性，共性和個性的關系認識好、處理好、結合好，更好地貫徹“全面審計，突出重點”的方針。這樣做，不僅不是削弱統一性，而是通過提高針對性，把總體的、原則的、一般的要求，與各地方的具體實際結合，在更高的層次上體現統一性，更有效發(fā)揮加強監(jiān)督、規(guī)范管理、促進全國和各地區(qū)發(fā)展的作用，把國家審計監(jiān)督工作進一步做深、做實、做得富有成效。

　　審計署應在要求駐地方特派辦集中力量、突出重點、高質量完成統一安排的審計項目的同時，進一步加強對駐地方特派辦的分類指導，分類管理，對駐地方特派辦的工作提出既有共性、又有區(qū)域特色的要求。當前，可提出兩個方面的共性要求：一是要掌握所在地區(qū)和被審計單位的基本情況。要建立健全轄區(qū)內被審計單位資料庫，加強日常審計監(jiān)督，加強區(qū)域經濟和社會發(fā)展情況的分析研究，掌握動態(tài)情況，摸清所在地區(qū)和被審計對象的家底，做到心中有數，為“全面審計，突出重點”做好基礎工作；二是經過3到5年的努力，爭取地方省級本級財政預算執(zhí)行和決算在真實、合法、合理方面不出現重大問題。

　　派出局更應做到“守土有責”，這是由派出局的工作特點決定的，。劉家義副審計長在派出局領導班子建設座談會上指出：“‘守土有責’是一條基本原則，組建派出局之初我們就提出了這條原則，這是派出局最基本的職責?！迸c特派辦流動性很大的審計工作相比，派出局更像是在打“陣地戰(zhàn)”，“守土有責”是對派出局審計工作的整體要求。派出局的審計管轄范圍是基本固定的，派出局必須對所在部門的財政財務收支狀況、資金使用效益情況等有全面的了解，通過實施審計，使這個部門的管理得到加強，違法違規(guī)問題不斷下降，資金使用效益逐步有所提高。怎樣才能做到“守土有責”？一是要進行全面的調查研究，把握住總體情況。調查要以財政資金、包括預算內預算外資金的運行軌跡為主要線索，調查了解資金的總量和運轉情況，這些資金是怎么來的，怎么去的，把總體的情況把握住。二是要在把握總體的基礎上突出重點。首先，是要突出重點部門。可以對中央部門一級的審計對象進行分類劃分，分成一二三類。資金量大、掌握權力大、影響大的部門，可以定為一類。一類部門是派出審計工作的重中之重， 將來要投入較大的力量進行審計。資金小、掌握權力小、影響小的部門，可以定為三類。這些部門將來年年要審，但是花很小的力量，甚至就是對它的會計報表進行審計就可以了。剩下的其他部門可以定為二類。黨的十六大指出，審計機關應加強對權力的制約和監(jiān)督。派出局應重點把握住一類部門，因為這些部門資金量大、下屬單位多、權力很大，應是審計監(jiān)督的重點對象。其次，是要突出重點項目、重點資金、重點問題。在制定審計計劃、實施項目審計的過程中，應選好重點、把握重點、突出重點。

　　3 解決影響派出機構特別是特派辦獨立性的主要問題。

　　審計的獨立性直接影響著審計的力度和質量。目前，影響特派辦審計工作的獨立性、客觀性和威懾力的因素主要有三個方面：

　　一是特派辦的性質和特派辦審計人員的身份。特派辦的主要職責就是根據審計署授權行使審計監(jiān)督權，其性質應是國家行政機關，不應是事業(yè)單位。特派辦審計人員應是國家公務員，不應是事業(yè)單位聘用人員。這是特派辦的工作性質決定的，也是行使審計監(jiān)督權的必然要求。審計是獨立檢查會計帳目，監(jiān)督財政、財務收支真實、合法、效益的行為。（李金華，2000）審計是民主與法制的工具，也是民主與法制的產物。審計署特派辦屬于國家審計，《憲法》和《審計法》對國家審計的主體和客體規(guī)定十分明確。各級審計機關和審計人員依法獨立行使審計監(jiān)督權，其他行政機關、社會團體、內部審計機構和社會審計組織都無權行使國家審計監(jiān)督權。國家審計監(jiān)督的對象包括：國務院各部門、地方人民政府及其各部門；國有金融機構；國有企業(yè)和國有資產占控股地位或主導地位的企業(yè)；國家事業(yè)組織；其他應當接受審計的部門和單位，以及上述部門和單位的有關人員。特派辦如果作為事業(yè)單位，將不具備國家審計對主體的要求，也不具備對國家審計客體的審計監(jiān)督條件。特派辦的性質如果不明確，或不能正確定位，隨著民主與法制的不斷發(fā)展，將會受工作的挑戰(zhàn)和社會的質疑。將于2006年1月1日起施行的《中華人民共和國公務員法》將公務員劃分為綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類等類別。審計特派辦行使的是國家審計監(jiān)督權，屬于行政執(zhí)法，其審計人員的身份應明確為行政執(zhí)法類國家公務員。

　　二是經費。特派辦的經費主要由公用經費和外勤經費兩部分組成。外勤經費在實行“八不準”審計紀律以后，已得到了較好的保證，公用經費不足的問題仍然存在。2000年初以來，在國務院的重視和支持下，審計署機關及派出機構實行了外勤經費自理，較好地保證了審計工作的獨立性，嚴格執(zhí)行了“八不準”審計紀律，堅持廉潔審計、文明審計，樹立了良好的社會形象，受到黨中央、國務院的充分肯定，贏得了社會各界的廣泛贊譽。據不完全統計，三年來國家審計機關共收到被審計單位的感謝信、表揚信200多封，其中表揚、稱贊審計署京津冀特派辦廉潔審計的就有92封表揚信和8面錦旗。目前，公用經費不足的問題仍然不同程度的存在。造成公用經費不足的主要原因有：特派辦駐地方，工作基地和生活基地相對獨立，審計人員長期出差，后勤保障需要較大支出；特派辦公用經費核撥標準較低，目前按事業(yè)單位人員標準核撥公用經費，低于國家機關公務員經費標準，而特派辦實際履行的是國家審計監(jiān)督職責，經費不能與工作發(fā)生關系，只能靠財政撥款予以保證；信息化建設的設備購置、維修、更新和運行費，建設高素質干部隊伍的培訓費，醫(yī)療費、房改經費等均需要一定的經費以保證特派辦工作的正常運轉。建議國家財政部門按照國家機關公務員的經費標準核撥特派辦的公用經費，并考慮駐地方相對獨立的實際情況，適當從優(yōu)，解決特派辦不同程度地依靠地方和被審計單位籌集公用經費不足部分的問題，更好地保證特派辦審計工作的獨立性、客觀性和威懾力。

　　三是干部管理體制。特派辦作為審計署的派出機構，直接對審計署負責，但正、副局級干部的任免，需要征求地方黨委的意見。對于中央駐地方的單位，實行中央部委和地方黨委雙重管理的干部管理體制，有利于對干部的全面了解和考核。但作為具有審計監(jiān)督地方財政預算執(zhí)行和決算職能的審計署派出機構，特派辦領導班子成員由地方協助管理，在體制上不利于充分發(fā)揮審計署駐地方特派辦開展審計工作的獨立性、權威性和威懾力。十六大提出，要加強政治文明建設和政治體制改革，要發(fā)揮司法機關、行政監(jiān)察和審計部門對權力的制約和監(jiān)督作用，中紀委、中組部將在地方派駐巡視員，審計署可參照其管理體制對駐地方特派辦局級干部進行管理，進一步完善審計監(jiān)督體制，使之更有利于發(fā)揮特派辦審計監(jiān)督的職能。

　　朱瑢基同志在審計署考察時指出：“在新的形勢下，審計機關的職責光榮而艱巨，任重而道遠，審計工作只能加強，不能削弱?！睖丶覍毧偫碇赋?，審計工作關系到維護國家的財政、金融秩序，關系到加強黨和政府的廉政建設，關系到推進政府部門依法行政，關系到整個改革開放和現代化建設事業(yè)。十六大提出，要發(fā)揮審計對權力的制約和監(jiān)督作用，為審計工作拓展了更廣闊的空間，提出了更高的要求。我們堅信，作為國家審計制度的重要組成部分，審計特派員制度在新的歷史階段，將具有更強大的生命力，一定會為實現全面建設小康社會的奮斗目標發(fā)揮更大的作用。

　　主要參考文獻：

　　胡學文譯，2000，“當今中國國家審計問題研究”，《國際審計縱橫》，第1集。

　　李金華主編，2000，《領導干部審計知識讀本》，中國財政經濟出版社。

　　李金華，2001，《審計理論研究》，中國審計出版社。

　　審計署辦公廳，《審計情況統計分析報告（2003年度）》，2004年3月。

　　審計署辦公廳，《審計情況統計分析報告（2004年度），2005年3月。

　　項俊波，2002年，《國家審計法律制度研究》，中國時代經濟出版社。