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整合審計(jì)資源——擴(kuò)展審計(jì)功效的戰(zhàn)略舉措

來源: 中國審計(jì) 編輯: 2006/03/01 00:00:00  字體:

  “目前,審計(jì)工作中存在的問題還很多。最大的問題是,審計(jì)任務(wù)繁重與審計(jì)人員自身力量不足之間的矛盾。審計(jì)力量不足不僅僅是數(shù)量意義上的問題……更重要的是審計(jì)資源沒有得到充分利用?!边@是李金華審計(jì)長在總結(jié)20年審計(jì)工作實(shí)踐時(shí)所說的一段話。

  去年,署辦公廳組織了部分特派辦、地市審計(jì)機(jī)關(guān)針對整合審計(jì)資源這一課題開展了一系列專題調(diào)研,召開了司局業(yè)務(wù)骨干座談會(huì)。

  同樣是在去年,《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》出臺,“實(shí)行科學(xué)的審計(jì)管理,整合審計(jì)資源”被列為三項(xiàng)基礎(chǔ)工作之一。

  透過這些,我們感覺到,整合審計(jì)資源,是審計(jì)工作改革創(chuàng)新的重要取向,是審計(jì)署在未來幾年內(nèi)要著力實(shí)現(xiàn)的一大目標(biāo)。

  審計(jì)資源現(xiàn)狀的實(shí)質(zhì)

  我們所面臨的問題,一方面是資源不足,另一方面是資源浪費(fèi)。就現(xiàn)實(shí)而言,我們所要做的、我們所能夠做的,更多的就是在第二個(gè)方面下功夫。

  審計(jì)資源整合之所以被提到了議程上,應(yīng)該說,這是新形勢下提升審計(jì)成果質(zhì)量的內(nèi)在要求。換句話說就是,審計(jì)工作在這方面存在的諸多問題已經(jīng)顯露,必須從現(xiàn)在起著手解決。

  首先,我們來看這樣兩個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的問題。

  據(jù)資料載,中央一級預(yù)算單位有100多個(gè),每年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的覆蓋面為50%左右。對二三級預(yù)算單位審計(jì)的覆蓋面則更小,大約只有20%.縣以上國稅局有3000多個(gè),每年審計(jì)不足5%;海關(guān)系統(tǒng)有250個(gè)分關(guān),每年只能審計(jì)20%.由此可見,全面審計(jì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有做到。這是其一。

  其二,審計(jì)機(jī)關(guān)一般都按照審計(jì)署的部門而對口設(shè)置相應(yīng)的處室和人員編制,審計(jì)對象和范圍的劃分也依照此原則歸口管理,未經(jīng)特別授權(quán),其他處室無權(quán)審計(jì)歸口以外的審計(jì)對象。故此,有的處室“吃不飽”,有的則“吃不了”。而“苦樂不均”的結(jié)果自然是導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督盲區(qū)的擴(kuò)大。

  應(yīng)該說,這兩個(gè)問題所涉及實(shí)質(zhì)的都是審計(jì)資源,一個(gè)是資源的開發(fā)問題,一個(gè)是資源的運(yùn)用問題。

  當(dāng)然,在這以外,還存在著其他的問題,比如,審計(jì)人員的知識結(jié)構(gòu)不盡合理的問題,審計(jì)技術(shù)手段落后的問題,審計(jì)機(jī)關(guān)與有關(guān)監(jiān)督部門缺乏溝通與協(xié)作的問題,各級審計(jì)機(jī)關(guān)之間在開展業(yè)務(wù)方面相對割裂的問題,審計(jì)機(jī)關(guān)資金匱乏的問題,審計(jì)成果大量閑置的問題,等等。

  綜合來看,我們所面臨的問題,一方面是資源不足,另一方面是資源浪費(fèi)。就現(xiàn)實(shí)而言,我們所要做的、我們所能夠做的,更多的就是在第二個(gè)方面下功夫。

  審計(jì)資源中的重中之重

  只言其表、不究其里的泛資源論調(diào)是認(rèn)識上的一種偏差,這種偏差很可能將直接導(dǎo)致資源整合工作失去方向感,造成整合的無序、無理與無效,不可取。當(dāng)前,審計(jì)資源中最重要的應(yīng)該是人力資源、信息資源和技術(shù)資源。

  談審計(jì)資源問題,首先不可避免的就是資源的內(nèi)涵及其分類問題。

  經(jīng)濟(jì)上資源的概念是指,為創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富而投入到生產(chǎn)活動(dòng)中的一切要素。這個(gè)定義著重強(qiáng)調(diào)的是資源作為手段的性質(zhì):即某種可被利用的、提供資助或滿足需要的東西。我們以為,美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕納斯就"資源"一詞所作的定義還是比較恰當(dāng)?shù)?,這對我們界定審計(jì)資源的概念及其內(nèi)涵是有幫助的。

  從目前對審計(jì)資源的認(rèn)識上來看,有些理解還很浮淺,主要表現(xiàn)就是對資源的概念缺少理論上的分析,把審計(jì)資源的含義寬泛化。比如,有觀點(diǎn)認(rèn)為,審計(jì)資源就是“人、法、技、財(cái)、物”。其實(shí),法本身不可以算是資源,不具有開發(fā)的價(jià)值,而與法有關(guān)的信息則可以是資源;物品本身不是資源,而用來購買物品的錢則是資源。我們說,對于審計(jì)資源這個(gè)概念,不應(yīng)該僅僅從載體的形式來理解或界定。不然,審計(jì)擁有或掌握的所有東西就都會(huì)無一例外地被歸入資源之列,那么,還有什么不是資源呢?因此,我們覺得,只言其表、不究其里的泛資源論調(diào)是認(rèn)識上的一種偏差,這種偏差很可能將直接導(dǎo)致資源整合工作失去方向感,造成整合的無序、無理與無效,不可取。

  究竟將什么歸入審計(jì)資源,這不僅僅是個(gè)理論問題,它也是個(gè)實(shí)踐問題。過多的糾纏于純理論性概念,可能反倒失去了探討這個(gè)問題的實(shí)際意義。其實(shí),現(xiàn)階段最重要的事情就是從眾說紛紜的審計(jì)資源中分離出關(guān)鍵性資源,抓住它、分析它,如此,我們才可能為審計(jì)資源整合工作打下一個(gè)基礎(chǔ),找到幾個(gè)主攻方向。在我們看來,當(dāng)前,審計(jì)資源中最重要的應(yīng)該是人力資源、信息資源和技術(shù)資源。

  ——人力資源。主要涉及審計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員或機(jī)構(gòu)之間的統(tǒng)籌分工與協(xié)作,等等。

  ——信息資源。主要涉及信息來源渠道的發(fā)掘、信息的積累、信息的自我利用、信息的對外傳導(dǎo),等等。

  ——技術(shù)資源。主要涉及計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)方法和一般審計(jì)應(yīng)用技術(shù)方法的研究、開發(fā)、應(yīng)用以及推廣,等等。

  審計(jì)資源整合再認(rèn)識

  無原則、想當(dāng)然地進(jìn)行整合,或者是不求甚解地“整合”,審計(jì)管理是搞不上去的。有些所謂的“整合”做法,實(shí)際上只是把一個(gè)時(shí)髦的標(biāo)簽貼在了自家的大門上,任何實(shí)質(zhì)性問題也解決不了。

  為了能夠有序、有效地整合好審計(jì)資源,首當(dāng)其沖的問題是應(yīng)該遵循什么樣的整合原則的問題。無原則、想當(dāng)然地進(jìn)行整合,或者是不求甚解地“整合”,審計(jì)管理是搞不上去的。比如,某某單位把辦公設(shè)備調(diào)整、更換,某某單位對后勤機(jī)關(guān)進(jìn)行了某項(xiàng)改革,之后,便謂之為整合了審計(jì)資源,等等。這些做法,實(shí)際上只是把一個(gè)時(shí)髦的標(biāo)簽貼在了自家的大門上,任何實(shí)質(zhì)性問題也解決不了。故此,把握原則是必須的,是至關(guān)重要的。從目前的研究狀況看,有三個(gè)原則應(yīng)該是最基本的。

  ——重要性原則。整合審計(jì)資源要根據(jù)本地域經(jīng)濟(jì)環(huán)境、本單位基礎(chǔ)條件和具體情況分別對待,也就是說,不同的審計(jì)單位在對自己的審計(jì)資源狀況進(jìn)行梳理后,選擇那些有益于突出工作重點(diǎn)的、有益于實(shí)現(xiàn)重要工作目標(biāo)的進(jìn)行整合。

  ——高效性原則。整合審計(jì)資源是一個(gè)系統(tǒng)工程,其基本目標(biāo)就是優(yōu)化配置,整合工作就是要把相對獨(dú)立存在、獨(dú)立發(fā)揮作用的諸多要素凝聚成一個(gè)整體,以使之產(chǎn)生1+1>2的規(guī)模效果。

  ——系統(tǒng)性原則。整合審計(jì)資源要分級次循序漸進(jìn),其發(fā)展軌跡應(yīng)該是階梯式的,不必強(qiáng)求一步成功,但要求方向明確、條理清晰、步履穩(wěn)健。

  審計(jì)資源整合的急所

  當(dāng)務(wù)之急是要通盤考慮、全面制定具體的、層次分明的審計(jì)資源整合工作指南,建立起一個(gè)自上而下的、能夠有效協(xié)調(diào)人力、信息、技術(shù)三大資源的操作系統(tǒng)。為此,首先必須明確的問題就是審計(jì)資源整合責(zé)任主體究竟是誰的問題。

  圍繞如何將有限的審計(jì)資源運(yùn)用得最有成效、運(yùn)用在最能滿足工作要求、最能反映工作業(yè)績的地方,近年來,各級審計(jì)機(jī)關(guān)做了一些有意義的嘗試。

  大連市審計(jì)局根據(jù)實(shí)際工作調(diào)整管理思路,在信息資源的利用上,首先把信息“數(shù)字化”,為網(wǎng)絡(luò)化作了前期準(zhǔn)備,在全局范圍實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)化”,無紙辦公,搭建信息平臺。在審計(jì)成果利用、轉(zhuǎn)化方面,與大連市檢察院制定了聯(lián)合辦案的規(guī)章制度,加快了大要案處理的速度和力度。

  重慶辦在新辦業(yè)務(wù)處室設(shè)置時(shí),沒有按照審計(jì)署對口設(shè)置,而是僅設(shè)了財(cái)政、金融、經(jīng)貿(mào)三個(gè)處,審計(jì)任務(wù)在這三個(gè)處公開招標(biāo),農(nóng)林、水利、社保、外資、行政事業(yè)等沒有另設(shè)處室,而是將其業(yè)務(wù)都?xì)w入這三類。從整合審計(jì)資源的角度來看,這既體現(xiàn)了實(shí)事求是的精神,又實(shí)現(xiàn)了高效管理。

  南京辦對全年審計(jì)項(xiàng)目試行動(dòng)態(tài)管理,構(gòu)建了包括項(xiàng)目名稱、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)時(shí)間、責(zé)任處室、責(zé)任人員、人員配備等12項(xiàng)指標(biāo)在內(nèi)的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理網(wǎng)絡(luò)圖,對每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的起止時(shí)間和彼此之間的交叉銜接、審計(jì)主要目標(biāo)和質(zhì)量要求、審計(jì)人員的科學(xué)合理搭配等都做出了具體、科學(xué)的規(guī)定和安排。

  ……

  目前,整合審計(jì)資源的程序已經(jīng)啟動(dòng),有些問題也已經(jīng)處在嘗試解決之中,但是,現(xiàn)在的最大問題還不在于評價(jià)或比較出誰家的做法更可行、更有效而后推廣之,最大的問題在于整合審計(jì)資源這盤棋是象現(xiàn)在這樣分著下下去還是把它合起來下,換句話說,當(dāng)務(wù)之急是要通盤考慮、全面制定具體的、層次分明的審計(jì)資源整合工作指南,建立起一個(gè)自上而下的、能夠有效協(xié)調(diào)人力、信息、技術(shù)三大資源的操作系統(tǒng)。

  應(yīng)該說,在某些項(xiàng)目上、某些地區(qū)內(nèi)圍繞于此的探索已經(jīng)率先起步,比如經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),由審計(jì)署牽頭,實(shí)行五部委聯(lián)席會(huì)議制度,自上而下貫徹下去,既能夠提高審計(jì)質(zhì)量,又可以加大審計(jì)力度,同時(shí),還可以使審計(jì)成果利用達(dá)到最大化。再如,孝感市審計(jì)局打破行政區(qū)劃和行業(yè)管理權(quán)屬的界限,在全市區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了市縣兩級資源重組,上下聯(lián)動(dòng),協(xié)調(diào)配合,整體推進(jìn)。市局對審計(jì)人員統(tǒng)一調(diào)度,在時(shí)間安排上統(tǒng)一進(jìn)度,在審計(jì)內(nèi)容上統(tǒng)一方案實(shí)施,在定性處理上統(tǒng)一口徑尺度,在上報(bào)落實(shí)上加大力度,使全市8個(gè)審計(jì)機(jī)關(guān)形成了一個(gè)整體、一股合力。

  然而,從目前的情況看,無論是整合人力資源還是信息資源抑或是技術(shù)資源,其層面大多也還僅僅限于某一個(gè)局部,而要實(shí)現(xiàn)上下級之間、同級之間的聯(lián)動(dòng),僅靠部分單位的、分散的摸索還不可能實(shí)現(xiàn)。另外,我們目前所做的僅僅是緩和了審計(jì)資源不足與浪費(fèi)的矛盾,而這距離我們的最終目標(biāo)還遠(yuǎn)得很。眼下,我們最急于明確的其實(shí)就是審計(jì)資源整合責(zé)任主體是誰的問題,我們相信,這個(gè)問題解決了,其他的問題就一定好解決了。

  相關(guān)信息

  整合審計(jì)資源的做法

  集中優(yōu)勢兵力,采用大兵團(tuán)協(xié)同作戰(zhàn),實(shí)現(xiàn)審計(jì)人員力量整合。打破處室界限,集中辦內(nèi)業(yè)務(wù)骨干,有針對性地查處重點(diǎn)、熱點(diǎn)問題,揭露行業(yè)、系統(tǒng)的管理薄弱環(huán)節(jié)和弊端,實(shí)踐證明是行之有效的。如2000年江西國債審計(jì)、海口關(guān)稅審計(jì),2001年廣東出入境檢驗(yàn)檢疫財(cái)務(wù)收支審計(jì)、云南國債審計(jì)、貴州財(cái)政決算審計(jì),2002年的湖南地稅調(diào)查、廣東省國土資金審計(jì)調(diào)查,以及今年的電力系統(tǒng)審計(jì)等都采用了負(fù)責(zé)處室牽頭,其他幾個(gè)處室成建制參與配合進(jìn)行審計(jì)的方式,利用各個(gè)審計(jì)項(xiàng)目安排的時(shí)間差,集中力量進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì),收效良好,查出了一批大案要案。

  ——摘自廣州辦《關(guān)于整合審計(jì)資源的調(diào)研報(bào)告》

  整合審計(jì)資源的建議

  繼續(xù)加大計(jì)算機(jī)審計(jì)等先進(jìn)審計(jì)技術(shù)方法的開發(fā)應(yīng)用力度。在計(jì)算機(jī)審計(jì)的開發(fā)研究方面,對于大型的審計(jì)軟件,如金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、財(cái)政審計(jì)的國稅、海關(guān)等行業(yè)的計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)系統(tǒng),建議審計(jì)署突出重點(diǎn)、集中力量、統(tǒng)一組織研究開發(fā),成熟一個(gè)推行一個(gè),并在應(yīng)用中完善提高,以節(jié)約研發(fā)成本、打造精品;對于小型審計(jì)模塊,應(yīng)在審計(jì)署的統(tǒng)一指導(dǎo)下,鼓勵(lì)各級審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性,在審計(jì)實(shí)踐中開發(fā)應(yīng)用,并由審計(jì)署選擇一些比較成熟的審計(jì)模塊在系統(tǒng)內(nèi)推廣。

  ——摘自武漢辦《關(guān)于整合審計(jì)資源的調(diào)研報(bào)告》

  整合審計(jì)資源的難點(diǎn)

  在實(shí)地調(diào)研中我們了解到,在審計(jì)實(shí)施過程中,為實(shí)現(xiàn)一個(gè)審計(jì)目標(biāo),需要到其他單位取得相關(guān)的審計(jì)證據(jù),特別是延伸取證往往比較困難。主要表現(xiàn)在,如果要對某個(gè)單位進(jìn)行審計(jì)處罰,必須符合審計(jì)程序,事先下發(fā)審計(jì)通知。但是以投資處為例,通常只能對建設(shè)單位下達(dá)通知書,其他監(jiān)理、設(shè)計(jì)、施工等單位,由于事先不能確定哪些單位需要延伸,所以不能逐一下發(fā),而一旦需要延伸審計(jì)時(shí),某些單位會(huì)提出按程序出示對該單位的審計(jì)通知書等文件,否則不愿意配合,而且在延伸審計(jì)后,即使發(fā)現(xiàn)問題,因缺少程序,易在復(fù)議或訴訟中敗訴,所以也不敢輕易處理。

  ——摘自沈陽辦《關(guān)于整合審計(jì)資源的調(diào)研報(bào)告》

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