“目前，審計工作中存在的問題還很多。最大的問題是，審計任務繁重與審計人員自身力量不足之間的矛盾。審計力量不足不僅僅是數(shù)量意義上的問題……更重要的是審計資源沒有得到充分利用。”這是李金華審計長在總結(jié)20年審計工作實踐時所說的一段話。

　　去年，署辦公廳組織了部分特派辦、地市審計機關(guān)針對整合審計資源這一課題開展了一系列專題調(diào)研，召開了司局業(yè)務骨干座談會。

　　同樣是在去年，《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》出臺，“實行科學的審計管理，整合審計資源”被列為三項基礎工作之一。

　　透過這些，我們感覺到，整合審計資源，是審計工作改革創(chuàng)新的重要取向，是審計署在未來幾年內(nèi)要著力實現(xiàn)的一大目標。

　　審計資源現(xiàn)狀的實質(zhì)

　　我們所面臨的問題，一方面是資源不足，另一方面是資源浪費。就現(xiàn)實而言，我們所要做的、我們所能夠做的，更多的就是在第二個方面下功夫。

　　審計資源整合之所以被提到了議程上，應該說，這是新形勢下提升審計成果質(zhì)量的內(nèi)在要求。換句話說就是，審計工作在這方面存在的諸多問題已經(jīng)顯露，必須從現(xiàn)在起著手解決。

　　首先，我們來看這樣兩個十分現(xiàn)實的問題。

　　據(jù)資料載，中央一級預算單位有100多個，每年預算執(zhí)行審計的覆蓋面為50%左右。對二三級預算單位審計的覆蓋面則更小，大約只有20%.縣以上國稅局有3000多個，每年審計不足5%；海關(guān)系統(tǒng)有250個分關(guān)，每年只能審計20%.由此可見，全面審計還遠遠沒有做到。這是其一

　　其二，審計機關(guān)一般都按照審計署的部門而對口設置相應的處室和人員編制，審計對象和范圍的劃分也依照此原則歸口管理，未經(jīng)特別授權(quán)，其他處室無權(quán)審計歸口以外的審計對象。故此，有的處室“吃不飽”，有的則“吃不了”。而“苦樂不均”的結(jié)果自然是導致審計監(jiān)督盲區(qū)的擴大。

　　應該說，這兩個問題所涉及實質(zhì)的都是審計資源，一個是資源的開發(fā)問題，一個是資源的運用問題。

　　當然，在這以外，還存在著其他的問題，比如，審計人員的知識結(jié)構(gòu)不盡合理的問題，審計技術(shù)手段落后的問題，審計機關(guān)與有關(guān)監(jiān)督部門缺乏溝通與協(xié)作的問題，各級審計機關(guān)之間在開展業(yè)務方面相對割裂的問題，審計機關(guān)資金匱乏的問題，審計成果大量閑置的問題，等等。

　　綜合來看，我們所面臨的問題，一方面是資源不足，另一方面是資源浪費。就現(xiàn)實而言，我們所要做的、我們所能夠做的，更多的就是在第二個方面下功夫。

　　審計資源中的重中之重

　　只言其表、不究其里的泛資源論調(diào)是認識上的一種偏差，這種偏差很可能將直接導致資源整合工作失去方向感，造成整合的無序、無理與無效，不可取。當前，審計資源中最重要的應該是人力資源、信息資源和技術(shù)資源。

　　談審計資源問題，首先不可避免的就是資源的內(nèi)涵及其分類問題。

　　經(jīng)濟上資源的概念是指，為創(chuàng)造物質(zhì)財富而投入到生產(chǎn)活動中的一切要素。這個定義著重強調(diào)的是資源作為手段的性質(zhì)：即某種可被利用的、提供資助或滿足需要的東西。我們以為，美國經(jīng)濟學家帕納斯就資源一詞所作的定義還是比較恰當?shù)模@對我們界定審計資源的概念及其內(nèi)涵是有幫助的。

　　從目前對審計資源的認識上來看，有些理解還很浮淺，主要表現(xiàn)就是對資源的概念缺少理論上的分析，把審計資源的含義寬泛化。比如，有觀點認為，審計資源就是“人、法、技、財、物”。其實，法本身不可以算是資源，不具有開發(fā)的價值，而與法有關(guān)的信息則可以是資源；物品本身不是資源，而用來購買物品的錢則是資源。我們說，對于審計資源這個概念，不應該僅僅從載體的形式來理解或界定。不然，審計擁有或掌握的所有東西就都會無一例外地被歸入資源之列，那么，還有什么不是資源呢？因此，我們覺得，只言其表、不究其里的泛資源論調(diào)是認識上的一種偏差，這種偏差很可能將直接導致資源整合工作失去方向感，造成整合的無序、無理與無效，不可取。

　　究竟將什么歸入審計資源，這不僅僅是個理論問題，它也是個實踐問題。過多的糾纏于純理論性概念，可能反倒失去了探討這個問題的實際意義。其實，現(xiàn)階段最重要的事情就是從眾說紛紜的審計資源中分離出關(guān)鍵性資源，抓住它、分析它，如此，我們才可能為審計資源整合工作打下一個基礎，找到幾個主攻方向。在我們看來，當前，審計資源中最重要的應該是人力資源、信息資源和技術(shù)資源。

　　——人力資源。主要涉及審計隊伍結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)、內(nèi)部機構(gòu)設置、人員或機構(gòu)之間的統(tǒng)籌分工與協(xié)作，等等。

　　——信息資源。主要涉及信息來源渠道的發(fā)掘、信息的積累、信息的自我利用、信息的對外傳導，等等。

　　——技術(shù)資源。主要涉及計算機審計技術(shù)方法和一般審計應用技術(shù)方法的研究、開發(fā)、應用以及推廣，等等。

　　審計資源整合再認識

　　無原則、想當然地進行整合，或者是不求甚解地“整合”，審計管理是搞不上去的。有些所謂的“整合”做法，實際上只是把一個時髦的標簽貼在了自家的大門上，任何實質(zhì)性問題也解決不了。

　　為了能夠有序、有效地整合好審計資源，首當其沖的問題是應該遵循什么樣的整合原則的問題。無原則、想當然地進行整合，或者是不求甚解地“整合”，審計管理是搞不上去的。比如，某某單位把辦公設備調(diào)整、更換，某某單位對后勤機關(guān)進行了某項改革，之后，便謂之為整合了審計資源，等等。這些做法，實際上只是把一個時髦的標簽貼在了自家的大門上，任何實質(zhì)性問題也解決不了。故此，把握原則是必須的，是至關(guān)重要的。從目前的研究狀況看，有三個原則應該是最基本的。

　　——重要性原則。整合審計資源要根據(jù)本地域經(jīng)濟環(huán)境、本單位基礎條件和具體情況分別對待，也就是說，不同的審計單位在對自己的審計資源狀況進行梳理后，選擇那些有益于突出工作重點的、有益于實現(xiàn)重要工作目標的進行整合。

　　——高效性原則。整合審計資源是一個系統(tǒng)工程，其基本目標就是優(yōu)化配置，整合工作就是要把相對獨立存在、獨立發(fā)揮作用的諸多要素凝聚成一個整體，以使之產(chǎn)生1+1>2的規(guī)模效果。

　　——系統(tǒng)性原則。整合審計資源要分級次循序漸進，其發(fā)展軌跡應該是階梯式的，不必強求一步成功，但要求方向明確、條理清晰、步履穩(wěn)健。

　　審計資源整合的急所

　　當務之急是要通盤考慮、全面制定具體的、層次分明的審計資源整合工作指南，建立起一個自上而下的、能夠有效協(xié)調(diào)人力、信息、技術(shù)三大資源的操作系統(tǒng)。為此，首先必須明確的問題就是審計資源整合責任主體究竟是誰的問題。

　　圍繞如何將有限的審計資源運用得最有成效、運用在最能滿足工作要求、最能反映工作業(yè)績的地方，近年來，各級審計機關(guān)做了一些有意義的嘗試。

　　大連市審計局根據(jù)實際工作調(diào)整管理思路，在信息資源的利用上，首先把信息“數(shù)字化”，為網(wǎng)絡化作了前期準備，在全局范圍實現(xiàn)“網(wǎng)絡化”，無紙辦公，搭建信息平臺。在審計成果利用、轉(zhuǎn)化方面，與大連市檢察院制定了聯(lián)合辦案的規(guī)章制度，加快了大要案處理的速度和力度。

　　重慶辦在新辦業(yè)務處室設置時，沒有按照審計署對口設置，而是僅設了財政、金融、經(jīng)貿(mào)三個處，審計任務在這三個處公開招標，農(nóng)林、水利、社保、外資、行政事業(yè)等沒有另設處室，而是將其業(yè)務都歸入這三類。從整合審計資源的角度來看，這既體現(xiàn)了實事求是的精神，又實現(xiàn)了高效管理。

　　南京辦對全年審計項目試行動態(tài)管理，構(gòu)建了包括項目名稱、審計目標、審計時間、責任處室、責任人員、人員配備等12項指標在內(nèi)的審計項目計劃管理網(wǎng)絡圖，對每個審計項目的起止時間和彼此之間的交叉銜接、審計主要目標和質(zhì)量要求、審計人員的科學合理搭配等都做出了具體、科學的規(guī)定和安排。

　　……

　　目前，整合審計資源的程序已經(jīng)啟動，有些問題也已經(jīng)處在嘗試解決之中，但是，現(xiàn)在的最大問題還不在于評價或比較出誰家的做法更可行、更有效而后推廣之，最大的問題在于整合審計資源這盤棋是象現(xiàn)在這樣分著下下去還是把它合起來下，換句話說，當務之急是要通盤考慮、全面制定具體的、層次分明的審計資源整合工作指南，建立起一個自上而下的、能夠有效協(xié)調(diào)人力、信息、技術(shù)三大資源的操作系統(tǒng)。

　　應該說，在某些項目上、某些地區(qū)內(nèi)圍繞于此的探索已經(jīng)率先起步，比如經(jīng)濟責任審計，由審計署牽頭，實行五部委聯(lián)席會議制度，自上而下貫徹下去，既能夠提高審計質(zhì)量，又可以加大審計力度，同時，還可以使審計成果利用達到最大化。再如，孝感市審計局打破行政區(qū)劃和行業(yè)管理權(quán)屬的界限，在全市區(qū)域范圍內(nèi)實現(xiàn)了市縣兩級資源重組，上下聯(lián)動，協(xié)調(diào)配合，整體推進。市局對審計人員統(tǒng)一調(diào)度，在時間安排上統(tǒng)一進度，在審計內(nèi)容上統(tǒng)一方案實施，在定性處理上統(tǒng)一口徑尺度，在上報落實上加大力度，使全市8個審計機關(guān)形成了一個整體、一股合力。

　　然而，從目前的情況看，無論是整合人力資源還是信息資源抑或是技術(shù)資源，其層面大多也還僅僅限于某一個局部，而要實現(xiàn)上下級之間、同級之間的聯(lián)動，僅靠部分單位的、分散的摸索還不可能實現(xiàn)。另外，我們目前所做的僅僅是緩和了審計資源不足與浪費的矛盾，而這距離我們的最終目標還遠得很。眼下，我們最急于明確的其實就是審計資源整合責任主體是誰的問題，我們相信，這個問題解決了，其他的問題就一定好解決了。

　　相關(guān)信息

　　整合審計資源的做法

　　集中優(yōu)勢兵力，采用大兵團協(xié)同作戰(zhàn)，實現(xiàn)審計人員力量整合。打破處室界限，集中辦內(nèi)業(yè)務骨干，有針對性地查處重點、熱點問題，揭露行業(yè)、系統(tǒng)的管理薄弱環(huán)節(jié)和弊端，實踐證明是行之有效的。如2000年江西國債審計、?？陉P(guān)稅審計，2001年廣東出入境檢驗檢疫財務收支審計、云南國債審計、貴州財政決算審計，2002年的湖南地稅調(diào)查、廣東省國土資金審計調(diào)查，以及今年的電力系統(tǒng)審計等都采用了負責處室牽頭，其他幾個處室成建制參與配合進行審計的方式，利用各個審計項目安排的時間差，集中力量進行重點審計，收效良好，查出了一批大案要案。

　　——摘自廣州辦《關(guān)于整合審計資源的調(diào)研報告》

　　整合審計資源的建議

　　繼續(xù)加大計算機審計等先進審計技術(shù)方法的開發(fā)應用力度。在計算機審計的開發(fā)研究方面，對于大型的審計軟件，如金融審計、企業(yè)審計、財政審計的國稅、海關(guān)等行業(yè)的計算機輔助審計系統(tǒng)，建議審計署突出重點、集中力量、統(tǒng)一組織研究開發(fā)，成熟一個推行一個，并在應用中完善提高，以節(jié)約研發(fā)成本、打造精品；對于小型審計模塊，應在審計署的統(tǒng)一指導下，鼓勵各級審計機關(guān)發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造性，在審計實踐中開發(fā)應用，并由審計署選擇一些比較成熟的審計模塊在系統(tǒng)內(nèi)推廣。

　　——摘自武漢辦《關(guān)于整合審計資源的調(diào)研報告》

　　整合審計資源的難點

　　在實地調(diào)研中我們了解到，在審計實施過程中，為實現(xiàn)一個審計目標，需要到其他單位取得相關(guān)的審計證據(jù)，特別是延伸取證往往比較困難。主要表現(xiàn)在，如果要對某個單位進行審計處罰，必須符合審計程序，事先下發(fā)審計通知。但是以投資處為例，通常只能對建設單位下達通知書，其他監(jiān)理、設計、施工等單位，由于事先不能確定哪些單位需要延伸，所以不能逐一下發(fā)，而一旦需要延伸審計時，某些單位會提出按程序出示對該單位的審計通知書等文件，否則不愿意配合，而且在延伸審計后，即使發(fā)現(xiàn)問題，因缺少程序，易在復議或訴訟中敗訴，所以也不敢輕易處理。

　　——摘自沈陽辦《關(guān)于整合審計資源的調(diào)研報告》