江澤民同志在黨的十六大報告中明確提出要“堅持和完善基本經(jīng)濟制度，深化國有資產(chǎn)管理體制改革”。改革開放以來，尤其是基本經(jīng)濟制度逐漸的形成和發(fā)展，對建立國有資產(chǎn)管理體制提出了必然的要求，因此“改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟體制改革的重大任務”。黨的十六大報告提出建立國有資產(chǎn)管理體制的目標是深化經(jīng)濟體制改革的需要，是與時俱進、水到渠成；對于進一步解決經(jīng)濟體制改革深層次矛盾和問題提供了體制基礎。深化國有資產(chǎn)管理體制改革必將帶來思維理念、職能轉(zhuǎn)化、市場規(guī)則、結(jié)構(gòu)調(diào)整、管理模式、運行機制等一系列深刻的變化。深化國有資產(chǎn)管理體制改革是重要的體制創(chuàng)新。

　　一、國有資產(chǎn)管理體制的基本框架

　　經(jīng)過多年的改革探索，我國國有資產(chǎn)管理體制已經(jīng)發(fā)生了較大的變化。1998年推進的政府機構(gòu)改革，撤銷了政府專業(yè)經(jīng)濟部門，解決了按條塊分割的方式管理國有企業(yè)的問題，這顯我國政府機構(gòu)管理經(jīng)濟的體制重大的轉(zhuǎn)變與改革。專業(yè)經(jīng)濟部門撤消后形成了由政府多個部門分別行使出資人職責，即“五龍治水”的情況，產(chǎn)生了新的矛盾，涉及到國有資產(chǎn)管理體制問題。一是政府多個部門分別行使出資人職責，難以對國有資產(chǎn)全面負責；二是出資人不到位，公司治理結(jié)構(gòu)難以健全，難以對企業(yè)經(jīng)營者實行有效的激勵和約束；三是企業(yè)改制。資產(chǎn)重組和國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中，哪些行業(yè)、企業(yè)需要保持國有獨資，哪些需要控股，哪些可以參股，哪些允許退出，以及如何實施等，難以有一個部門負責做通盤研究、規(guī)劃和統(tǒng)籌；四是國有資產(chǎn)量大面廣，由中央政府作為惟一的出資人，難以對全部國有資產(chǎn)進行有效管理。國有企業(yè)改革遇到的許多深層次問題，都要求深化國有資產(chǎn)管理體制改革。因此，繼續(xù)探索和研究政府管理國有企業(yè)的體制，與時俱進地深化國有資產(chǎn)管理體制改革，十分必要。

　　深化國有資產(chǎn)管理體制改革，要按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，從構(gòu)建出資人職能的機構(gòu)入手，著眼理順產(chǎn)權(quán)關系，明確管理責任，逐步建立在堅持國家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制；設立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的國有資產(chǎn)管理體制；形成國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營運的體系及協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的有效機制。

　　國家所有。國有資產(chǎn)國家所有，由國家統(tǒng)一制定法律法規(guī)，必要時統(tǒng)一配置資源。

　　建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責。明確各級政府管轄國有資產(chǎn)的邊界和范圍。各級政府對管轄范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)行使出資人職責，擁有占有、使用、收益和處置的權(quán)利。

　　管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制，設立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)。政府的社會經(jīng)濟管理部門與行使出資人職責的機構(gòu)分設。政府設立國有資產(chǎn)管理的機構(gòu)，按照管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的原則，將分散于各個政府部門的屬于出資人職責的相關職能進行歸并，統(tǒng)一對所管轄的國有資產(chǎn)行使出資人職責。國有資產(chǎn)管理機構(gòu)是特殊法定機構(gòu)。

　　關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責。國有經(jīng)濟的資源配置既要保障國家利益的需要，又要有利于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。既要形成合理的層級配置，又要明確管轄范圍和管理的權(quán)利、責任和義務。

　　國有資產(chǎn)管理體制由三個層次構(gòu)成。國有資產(chǎn)管理機構(gòu)是第一層次；國有資產(chǎn)營運主體是第二層次；國有獨資企業(yè)、國有控股的企業(yè)（含絕對控股、相對控股）為第三層次。國資管理機構(gòu)對國有資產(chǎn)營運主體行使出資人職責，主要履行管理職能。股權(quán)性質(zhì)為國家股。國有資產(chǎn)營運主體作為企業(yè)法人，承擔著資本經(jīng)營的責任，是所持股的國有獨資企業(yè)。國有控股的企業(yè)、國有參股企業(yè)的出資人，即股東。股權(quán)性質(zhì)為國有法入股或法人股。國有獨資企業(yè)、國有控股的企業(yè)是生產(chǎn)經(jīng)營主體。市場競爭主體。

　　國有資產(chǎn)營運主體包括：國有大型企業(yè)集團公司、國有控股公司、國有投資公司、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、國有大型金融機構(gòu)等。國有資產(chǎn)管理機構(gòu)對國有資產(chǎn)營運主體行使出資入的職責包括：審定發(fā)展戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)定位；選派股東代表、選聘董事成員、監(jiān)事成員、財務總監(jiān)；審核重大決策；決定增資擴股、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整；業(yè)績評價、考核、激勵、收入分配；收益分配；審計監(jiān)督；審核公司章程。國有資產(chǎn)營運主體要建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，董事會由外部非執(zhí)行董事、獨立董事、內(nèi)部執(zhí)行董事構(gòu)成。監(jiān)事會由外部監(jiān)事、內(nèi)部監(jiān)事、職工監(jiān)事構(gòu)成。國有資產(chǎn)管理機構(gòu)對國有資產(chǎn)營運主體行使出資人職責要依照《公司法》，通過法人治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)和運行。

　　國有資產(chǎn)管理機構(gòu)實行管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的體制，是否會對企業(yè)日常經(jīng)營活動產(chǎn)生不正常干預，影響企業(yè)活動。如何看待這一問題？第一，國有資產(chǎn)管理機構(gòu)管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合是法律賦予出資人的權(quán)利，“誰出資、誰所有、誰管理、誰收益、誰處置”是國際慣例。外資出資人、自然出資人、基金出資人、法人出資人權(quán)利概莫如此，國有資本出資人當然也應如此，是合乎法律規(guī)定的；第二，設立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)行使出資人職責是一項體制創(chuàng)新，在國際上因各國體制基礎不同，尚缺乏這方面成熟的經(jīng)驗。國內(nèi)多年的探索提供了一些經(jīng)驗，但畢竟和所要建立的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的職責有很大不同；第三，國有資產(chǎn)管理機構(gòu)運作的關鍵在于如何履行出資人職責，如何規(guī)范運作，如何將行政管理轉(zhuǎn)為股東管理，將分割管理轉(zhuǎn)為統(tǒng)一管理。同時要與政府的社會經(jīng)濟管理各部門合理分工，明確職責，理順關系，協(xié)調(diào)合作，這是更艱難的體制創(chuàng)新，需要進行周密的制度設計，包括法律法規(guī)、機構(gòu)設置、功能定位、運作規(guī)范、人員培訓等。

　　二、國有資產(chǎn)管理體制的創(chuàng)新

　　黨的十六大報告提出的國有資產(chǎn)管理體制的基本框架正是基于對市場經(jīng)濟規(guī)則和我國國情的深刻認識提出的，實現(xiàn)了理論創(chuàng)新，體制創(chuàng)新，管理創(chuàng)新和配置創(chuàng)新。

　?。ㄒ唬├碚搫?chuàng)新?！皣宜?，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責”的表述，即強調(diào)了國家利益的一致性，又解決了要有入或有機構(gòu)對國有資產(chǎn)負責的責任主體問題。這種表述比“分級管理”和“分級所有”都更加科學、明確和現(xiàn)實。

　?。ǘw制創(chuàng)新。設立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，實現(xiàn)了政府的國有資產(chǎn)所有者職能與社會經(jīng)濟管理職能的分開。國有資產(chǎn)管理機構(gòu)是依法設立的法定機構(gòu)、民事主體。其行為應遵守民商法、《公司法》。國有資產(chǎn)管理機構(gòu)管理的對象是其持股的國有資產(chǎn)營運主體。其目標是追求國有資本的有效使用。

　?。ㄈ┕芾韯?chuàng)新。管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制解決了政府出資人職責由分割行使走向統(tǒng)一行使。更加符合市場經(jīng)濟規(guī)則和《公司法》的要求。有利于權(quán)利、責任和義務相統(tǒng)一。

　　（四）配置創(chuàng)新。明確中央政府和地方政府分別管轄國有資產(chǎn)的對象和范圍，分別對其管轄的國有資產(chǎn)履行出資人職責。國有資本、國有資源按照在國民經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟中的重要性、輻射范圍加以合理界定和明確，有利于明確事權(quán)，有利于發(fā)揮各自優(yōu)勢和提高配置效率。