藍(lán)逢輝：推進(jìn)稅務(wù)師行業(yè)立法的緊迫性和必要性

中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》明確指出，要深入推進(jìn)精確執(zhí)法、精細(xì)服務(wù)、精準(zhǔn)監(jiān)管、精誠共治，充分發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，持續(xù)深化拓展稅收共治格局，加強(qiáng)社會協(xié)同。隨著時(shí)代的發(fā)展，我國的稅收事業(yè)已不再局限于經(jīng)濟(jì)范疇，中國特色社會主義新時(shí)代要求稅收事業(yè)成為國家治理體系基本框架內(nèi)的重要因素。高質(zhì)量推進(jìn)稅收現(xiàn)代化離不開征稅主體和納稅主體的配合與支持。

稅務(wù)師行業(yè)經(jīng)過30余載的發(fā)展，截至2021年底，全國范圍內(nèi)稅務(wù)師事務(wù)所的數(shù)量達(dá)8300余家。全行業(yè)從業(yè)人員11萬余人，其中，執(zhí)業(yè)稅務(wù)師5萬余人，服務(wù)納稅人、繳費(fèi)人177.49萬戶。

行業(yè)發(fā)展穩(wěn)中向好，行業(yè)規(guī)模、稅務(wù)師人數(shù)、收入穩(wěn)步增長。自（注冊）稅務(wù)師資格考試舉辦以來，截至目前，全國已有約25萬人取得了（注冊）稅務(wù)師職業(yè)資格證書。行業(yè)的規(guī)模和影響力不斷擴(kuò)大，展現(xiàn)出巨大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

稅務(wù)師行業(yè)作為連接征納雙方主體的橋梁和紐帶，不僅是暢通稅收治理的通道，更將成為夯實(shí)國家治理的渠道。當(dāng)前，稅務(wù)師行業(yè)立法滯后與專業(yè)服務(wù)發(fā)展需求的矛盾不斷擴(kuò)大，已成為制約稅務(wù)師行業(yè)發(fā)展的瓶頸。推進(jìn)稅務(wù)師行業(yè)立法，讓行業(yè)在法律制度框架內(nèi)規(guī)范發(fā)展既緊迫且必要。

一、稅務(wù)師行業(yè)的立法進(jìn)程

我國的稅務(wù)師行業(yè)起源于20世紀(jì)80年代中期開始的稅務(wù)代理行業(yè)，當(dāng)時(shí)的法律依據(jù)是1992年9月全國人大常委會通過的《稅收征收管理法》，其中規(guī)定：“納稅人、扣繳義務(wù)人可以委托稅務(wù)代理人代為辦理稅務(wù)事宜?！边@也是稅務(wù)代理的最初法律依據(jù)。隨著1996年《注冊稅務(wù)師資格制度暫行規(guī)定》（人發(fā)〔1996〕116號發(fā)文）的出臺，稅務(wù)代理行業(yè)開始了向注冊稅務(wù)師行業(yè)的轉(zhuǎn)變。進(jìn)入21世紀(jì)，稅務(wù)師事務(wù)所作為具有涉稅鑒證和涉稅服務(wù)雙重職能社會中介組織的定位逐步清晰。2006年實(shí)施的《注冊稅務(wù)師管理暫行辦法》（國家稅務(wù)總局令2005年第14號發(fā)布）明確了注冊稅務(wù)師涉稅服務(wù)和涉稅鑒證業(yè)務(wù)的范圍及規(guī)則，為行業(yè)發(fā)展提供了制度保障，標(biāo)志著行業(yè)進(jìn)入一個(gè)規(guī)范發(fā)展時(shí)期。2014年，稅務(wù)師行業(yè)職業(yè)資格許可由此前的準(zhǔn)入類調(diào)整為水平評價(jià)類，注冊稅務(wù)師執(zhí)業(yè)資格許可取消。目前，稅務(wù)師行業(yè)的發(fā)展依賴于稅務(wù)總局出臺的以《涉稅專業(yè)服務(wù)監(jiān)管辦法（試行）》（國家稅務(wù)總局公告 2017 年第 13 號）為核心的一系列行業(yè)監(jiān)管制度，涵蓋服務(wù)內(nèi)容、監(jiān)管要求、信用評價(jià)、信息采集等方面內(nèi)容。

二、稅務(wù)師行業(yè)發(fā)揮的重要作用

（一）保障國家稅收利益，完善國家治理體系

國家將提升國家治理效能寫進(jìn)“十四五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)，提出到2035年基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基本建成法治國家、法治政府、法治社會。作為國家治理體系的重要組成部分，稅收治理關(guān)系到政府決策、社會民生的方方面面，稅收的作用也更多地體現(xiàn)為對新時(shí)代中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的支撐。保障國家稅收利益，發(fā)揮稅收職能作用，是完善國家治理體系的基礎(chǔ)保障。

從稅收征管實(shí)踐看，在國家每年征收的企業(yè)所得稅稅收收入中，都有通過稅務(wù)師行業(yè)鑒證或?qū)徍撕笳{(diào)增的數(shù)額。據(jù)稅務(wù)總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2020年全國稅務(wù)部門組織的稅收收入（已扣除出口退稅）完成136780億元，其中，企業(yè)所得稅為36424.21億元。根據(jù)稅務(wù)師行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，當(dāng)年，稅務(wù)師行業(yè)受托為納稅人進(jìn)行企業(yè)所得稅匯算清繳服務(wù)，幫助企業(yè)依法遵從，調(diào)增當(dāng)期應(yīng)納稅所得額26360.56億元，增加應(yīng)納所得稅稅額6590.14億元，占已入庫企業(yè)所得稅金額的比例超過18％。這有力地證明了稅務(wù)師行業(yè)在維護(hù)國家稅收利益方面發(fā)揮的積極作用。稅務(wù)師行業(yè)為稅收治理作出了不可小覷的貢獻(xiàn)，在大幅提高納稅人稅法遵從度的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了稅收在國家治理體系中的基礎(chǔ)性、支柱性和保障性作用。今年，財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人在國新辦召開的新聞發(fā)布會上曾表示，“十四五”時(shí)期，要健全直接稅體系，適當(dāng)提高直接稅比重?？梢灶A(yù)見，稅務(wù)師行業(yè)未來保證國家企業(yè)所得稅稅收收入的作用將會進(jìn)一步擴(kuò)大。

（二）維護(hù)納稅人合法權(quán)益，確保稅費(fèi)優(yōu)惠應(yīng)享盡享

習(xí)近平總書記在“七一”重要講話中指出，江山就是人民，人民就是江山。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，才能走好我國高質(zhì)量發(fā)展之路?！蛾P(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》提出要以服務(wù)納稅人繳費(fèi)人為中心，要大幅提高稅法遵從度和社會滿意度。這一系列要求的提出都是以人民為中心的發(fā)展思想在稅收領(lǐng)域的詮釋。納稅人合法權(quán)益的維護(hù)不僅是稅務(wù)機(jī)關(guān)全面落實(shí)推進(jìn)依法治稅工作的要求，也是納稅人對稅務(wù)師行業(yè)專業(yè)服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求。

同樣以企業(yè)所得稅為例，2020年，稅務(wù)師行業(yè)受托為納稅人進(jìn)行企業(yè)所得稅匯算清繳服務(wù)，幫助納稅人落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，調(diào)減當(dāng)期應(yīng)納稅所得額21679.56億元，減少應(yīng)納所得稅稅額5419.89億元，接近占已入庫企業(yè)所得稅稅額的15％。這充分說明了稅務(wù)師行業(yè)在維護(hù)納稅人合法權(quán)益、在我國減稅降費(fèi)大背景下幫助納稅人應(yīng)享盡享稅收政策紅利方面發(fā)揮的有效作用。此外，我國現(xiàn)行18個(gè)稅種，全國層級的稅收法律法規(guī)和規(guī)范性文件1.9萬余個(gè)。2020年新冠肺炎疫情出現(xiàn)后，為幫助企業(yè)和個(gè)體工商戶復(fù)工復(fù)產(chǎn)，國家又出臺了更多的稅費(fèi)優(yōu)惠政策。而現(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)納稅人難以及時(shí)獲取并掌握動(dòng)態(tài)更新、紛繁復(fù)雜的稅法。稅務(wù)師行業(yè)則能夠通過開展政策宣講、為納稅人提供咨詢輔導(dǎo)等活動(dòng)，幫助納稅人提高稅法遵從面和遵從度，履行好依法納稅義務(wù)，用好、用活、用透各項(xiàng)稅收紅利政策。

（三）助推稅制改革，實(shí)現(xiàn)全面依法治稅

依法治稅既是依法治國的應(yīng)有之義，也是依法治國在稅收領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。依法治稅要求將全部稅收行為納入法治化框架，落實(shí)稅收法定原則，完善現(xiàn)代稅收制度。黨的十九屆五中全會提出建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制，特別強(qiáng)調(diào)完善現(xiàn)代稅收制度、深化稅收征管制度改革。這就要求我國的稅制改革要順應(yīng)發(fā)展趨勢，既要兼顧當(dāng)下，也要著眼長遠(yuǎn)；既要促發(fā)展，也要強(qiáng)監(jiān)管。可以預(yù)見，隨著新舊稅制的更替，稅收政策的復(fù)雜程度將會超越以往任何一個(gè)時(shí)期，這給征納雙方帶來前所未有的挑戰(zhàn)。

近年來，稅務(wù)師行業(yè)積極參與歷次稅制改革，“營改增”“個(gè)人所得稅改革”“稅種立法”“減稅降費(fèi)”等稅制改革接踵而來。稅務(wù)師行業(yè)在稅收政策內(nèi)容制定的過程中提出意見建議，在稅收政策內(nèi)容的宣傳過程中舉辦公益講座，在稅收政策落地實(shí)施過程中輔導(dǎo)納稅主體。

以“營改增”為例，自2016年5月，“營改增”試點(diǎn)工作在全國范圍內(nèi)全面推開。僅用1個(gè)月時(shí)間，稅務(wù)師行業(yè)就為近12萬家納稅人提供了“營改增”應(yīng)對解決方案，組成141個(gè)課題組，根據(jù)納稅人實(shí)際需求向稅務(wù)機(jī)關(guān)提出建設(shè)性意見。此后，在2016年下半年，稅務(wù)師行業(yè)又為納稅人組織面授培訓(xùn)13330場、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)1837場，分別培訓(xùn)納稅人935185人次和219428人次，服務(wù)納稅人戶數(shù)再創(chuàng)新高，達(dá)到237225家，切實(shí)發(fā)揮了稅務(wù)師行業(yè)在稅制改革中無可比擬的重要作用。

2018年底，實(shí)現(xiàn)從分類稅制向綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制轉(zhuǎn)變的“個(gè)人所得稅改革”開始啟動(dòng)。稅務(wù)師行業(yè)在認(rèn)真學(xué)習(xí)政策的同時(shí)，積極配合稅務(wù)機(jī)關(guān)，發(fā)揮涉稅專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢，采用各種形式開展政策宣傳輔導(dǎo)，幫助更多納稅人更好地適應(yīng)稅制改革，擴(kuò)大政策覆蓋面。天津地區(qū)的稅務(wù)師行業(yè)僅利用1個(gè)月的時(shí)間，先后深入央企、國企和政府機(jī)關(guān)面向萬余人開展宣講；浙江省稅務(wù)師行業(yè)在1個(gè)月內(nèi)為省內(nèi)7萬余納稅人舉辦多場政策輔導(dǎo)、稅法宣傳活動(dòng)；重慶市稅務(wù)師行業(yè)則在2018年底前完成200余次培訓(xùn)和研討活動(dòng)，面向近萬人開展了不同形式的政策宣講，解決納稅人的熱點(diǎn)、疑點(diǎn)、難點(diǎn)問題。

減稅降費(fèi)政策是政府支持納稅人，特別是科技創(chuàng)新型制造業(yè)企業(yè)的最有效手段之一。2019年至2020年期間，稅務(wù)師行業(yè)開展了形式多樣的政策宣傳輔導(dǎo)活動(dòng)，舉辦了近15000次導(dǎo)稅咨詢、3500余場納稅人學(xué)堂、近50000次線上線下培訓(xùn)，以及3000多場“進(jìn)企業(yè)、進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)園區(qū)”宣傳輔導(dǎo)公益活動(dòng)，幫助納稅人清晰了解各項(xiàng)優(yōu)惠政策，精準(zhǔn)把握政策要點(diǎn)，做好政策銜接工作。

（四）提供個(gè)性化服務(wù)，形成稅收共治格局

《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》要求持續(xù)深化拓展稅收共治格局，并提出要加強(qiáng)社會協(xié)同，積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和社會中介組織作用，支持第三方按市場化原則為納稅人提供個(gè)性化服務(wù)。

當(dāng)前，稅務(wù)師行業(yè)能夠提供的涉稅專業(yè)服務(wù)涵蓋納稅申報(bào)、一般咨詢、稅務(wù)顧問、稅收策劃、涉稅鑒證、納稅情況審查、其他稅務(wù)事項(xiàng)代理、其他涉稅服務(wù)八大類上百項(xiàng)具體涉稅業(yè)務(wù)，涉稅專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域也已延伸至海關(guān)、最高檢、銀保監(jiān)會、住建部、證監(jiān)會、科技部等政府部門，并在提供專業(yè)服務(wù)過程中接受相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)管。此外，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)在我國的更高水平發(fā)展，稅務(wù)師行業(yè)已做好充分的轉(zhuǎn)型準(zhǔn)備，結(jié)合稅務(wù)機(jī)關(guān)提出的“智慧稅務(wù)”“以數(shù)治稅”和納稅人的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，稅務(wù)師行業(yè)正在努力輔助納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)運(yùn)用信息化手段實(shí)現(xiàn)稅收風(fēng)險(xiǎn)管控的治稅目標(biāo)。

三、稅務(wù)師行業(yè)須有立法支撐

第一，稅務(wù)師行業(yè)在專業(yè)要求方面與注冊會計(jì)師有著明顯的不同。稅務(wù)師行業(yè)起源于納稅人在依法最優(yōu)納稅、解決稅務(wù)爭議、根據(jù)稅務(wù)機(jī)關(guān)要求提交相關(guān)納稅證明資料等方面的涉稅需求，提供涉稅業(yè)務(wù)的宗旨是在保障國家稅收利益的同時(shí)，維護(hù)納稅人合法權(quán)益，是稅務(wù)專業(yè)服務(wù)的工作者，需要兼顧考慮征納雙方的利益。注冊會計(jì)師行業(yè)起源于企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，所有者要求第三方出具經(jīng)營者經(jīng)營狀況的證明資料，即財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告。注冊會計(jì)師行業(yè)提供財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)服務(wù)的目的是向以投資者或債權(quán)人為主的財(cái)務(wù)報(bào)表預(yù)期使用者提供按照適用的財(cái)務(wù)報(bào)告編制基礎(chǔ)編制的與企業(yè)財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營成果和現(xiàn)金流量等有關(guān)的會計(jì)信息，是為經(jīng)濟(jì)決策者提供高信賴程度的財(cái)務(wù)信息保障?？v觀經(jīng)濟(jì)鑒證類特征行業(yè)的立法情況，注冊會計(jì)師行業(yè)有《注冊會計(jì)師法》作為法律制度約束，律師行業(yè)有《律師法》作為發(fā)展保障，此外，同樣被取消了職業(yè)資格許可和認(rèn)定的資產(chǎn)評估師行業(yè)也在2016年通過《資產(chǎn)評估法》確立了行業(yè)的法律地位。

第二，稅務(wù)師行業(yè)是保障和維護(hù)國家與社會公眾利益的涉稅專業(yè)服務(wù)力量。稅務(wù)師行業(yè)能否合法、誠信地履行自身職責(zé)，直接關(guān)系到社會公眾和公共利益的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)。與其他行業(yè)一樣，稅務(wù)師行業(yè)也存在魚龍混雜的情況，在絕大部分稅務(wù)師依照稅法提供服務(wù)的同時(shí)，少部分稅務(wù)師和其他涉稅專業(yè)服務(wù)人員，通過采取教唆企業(yè)偷逃稅款、腐蝕拉攏稅務(wù)干部等手段破壞稅收秩序的情況仍時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，由于目前稅務(wù)師行業(yè)規(guī)范性文件的法律級次過低，行業(yè)中也存在部分涉稅專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員執(zhí)業(yè)不規(guī)范、開展虛假宣傳謀取不正當(dāng)利益、曲解稅收政策誤導(dǎo)納稅人等一系列問題。目前的規(guī)范性文件難以對違法涉稅專業(yè)服務(wù)實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。為減少無序或脫序的市場競爭，消除涉稅專業(yè)服務(wù)中的灰色地帶，化解服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)加快稅務(wù)師行業(yè)立法工作的步伐，規(guī)范市場秩序。

四、稅務(wù)師行業(yè)立法的建議

（一）借鑒國際通行做法，恢復(fù)市場準(zhǔn)入機(jī)制

國際上對涉稅專業(yè)服務(wù)的管理大致分為兩種類型：一種是以日本、韓國為代表的模式，即國家以立法形式賦予稅務(wù)專業(yè)服務(wù)執(zhí)業(yè)資格，并要求相關(guān)人員按規(guī)定辦理法律登記注冊手續(xù)；另一種是以英國為代表的模式，以行業(yè)內(nèi)組織的自律管控為主要手段；而美國與澳大利亞則介于這兩種模式之間。鑒于我國與日本、韓國同屬亞洲地區(qū)，稅制與市場環(huán)境同樣復(fù)雜而龐大，通過立法，明確稅務(wù)師行業(yè)市場準(zhǔn)入機(jī)制，賦予其專屬資格，恢復(fù)注冊稅務(wù)師制度下的監(jiān)管模式應(yīng)是行業(yè)立法的方向和選擇。

（二）階段推進(jìn)行業(yè)立法，配合法治中國建設(shè)

今年初，中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》，為到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會的目標(biāo)劃定了“時(shí)間表”和“路線圖”。規(guī)劃要求，建設(shè)法治中國，必須加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。

作為立法工作的重要組成部分，稅務(wù)師行業(yè)的立法工作也應(yīng)盡快提上日程?？紤]到直接制定國家層面法律可能具有一定困難，可考慮在統(tǒng)籌規(guī)劃的前提下分步實(shí)施，制定近、中、遠(yuǎn)期目標(biāo)，遵循三步走原則。第一，將推進(jìn)部門規(guī)章的制定工作作為近期目標(biāo)，建議先在稅務(wù)總局制發(fā)的現(xiàn)有規(guī)范性文件基礎(chǔ)上推動(dòng)制定行業(yè)部門規(guī)章。第二，將制定國務(wù)院層面的法規(guī)作為中期目標(biāo)，建議制定《涉稅專業(yè)服務(wù)管理?xiàng)l例》，明確稅務(wù)師行業(yè)作為涉稅專業(yè)服務(wù)的主力軍地位，設(shè)專章明確稅務(wù)師和稅務(wù)師事務(wù)所的法律地位和執(zhí)業(yè)條件，對涉稅鑒證的獨(dú)立性作出規(guī)定。第三，將制定國家層面的法律設(shè)定為稅務(wù)師行業(yè)立法的遠(yuǎn)期目標(biāo)。依據(jù)國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，到2025年前后，制定《中華人民共和國稅務(wù)師法》，明確涉稅專業(yè)服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，完善涉稅專業(yè)服務(wù)監(jiān)管手段，健全涉稅專業(yè)服務(wù)體系。

本文刊載于《注冊稅務(wù)師》雜志2022年第12期

作者：藍(lán)逢輝（全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會委員、中國注冊稅務(wù)師協(xié)會副會長、四川省新的社會階層人士聯(lián)誼會會長、尤尼泰稅務(wù)師事務(wù)所總裁）

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