2013年行進(jìn)一半，作為此輪經(jīng)濟(jì)體制改革中的突破口，財(cái)稅體制改革方案今年何時(shí)能拿出備受關(guān)注。
財(cái)稅體制改革有著牽一發(fā)而動(dòng)全身的重要性。李克強(qiáng)總理在3月底召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出，今年財(cái)稅改革要拿出方案，循序推進(jìn)。
不過(guò)至今，官方尚無(wú)改革方案的明確信息透露。官方顯得沉默，學(xué)界的討論從未停止，如何破解土地財(cái)政“綁架”地方政府的難題，“營(yíng)改增”對(duì)分稅制體系的挑戰(zhàn)，以及困擾中國(guó)地方政府多年的縣級(jí)財(cái)政不足等問(wèn)題，都亟待取得突破性進(jìn)展。
“土地財(cái)政”亟待松綁
土地財(cái)政已經(jīng)成為我國(guó)地方財(cái)政收入中飽受詬病難以維系卻也難以破解的一道難題。
廈門(mén)市規(guī)劃局局長(zhǎng)趙燕菁在之前給本報(bào)撰寫(xiě)的《重新研判“土地財(cái)政”》一文中指出，1994年的分稅制改革，極大地壓縮了地方政府的稅收比例，但卻將當(dāng)時(shí)規(guī)模很小的土地收益劃給了地方政府，從此奠定了地方政府走向“土地財(cái)政”的制度基礎(chǔ)。
由于信息缺乏，對(duì)于土地出讓收入占財(cái)政收入的比重，官方和民間并沒(méi)有統(tǒng)一的結(jié)論。
財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安去年底在《人民日?qǐng)?bào)》撰文稱(chēng)，土地出讓純收益占出讓收入還不到1/3，不到地方可用財(cái)力的一成。
但民間數(shù)據(jù)卻與此相左。北京工商大學(xué)貿(mào)易經(jīng)濟(jì)系副主任、中國(guó)市場(chǎng)學(xué)會(huì)流通學(xué)術(shù)委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)徐振宇此前發(fā)布一組數(shù)據(jù)，顯示2008~2012年五年間，地方政府土地出讓純收入約4.1萬(wàn)億元。
這一數(shù)據(jù)沒(méi)有得到官方認(rèn)可。這也顯示出，由于信息不對(duì)稱(chēng)，土地收入能為地方財(cái)政提供多少“血液”，至今沒(méi)有明確數(shù)據(jù)支撐。
今年兩會(huì)期間公布的2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況僅顯示，去年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入減少，關(guān)于地方土地出讓支出的表述僅有一句，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入安排支出28046.04億元，下降1.3%。
各地每月每季度發(fā)布的財(cái)政收支數(shù)據(jù)中，甚少公布國(guó)有土地出讓收入，僅僅是籠統(tǒng)公布政府性基金收入。
數(shù)據(jù)不詳令學(xué)界和投行更為擔(dān)心地方政府不透明的土地財(cái)政收支恐怕難有可持續(xù)性。經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生年初曾指出，中國(guó)財(cái)政體制首先要解決的就是賣(mài)地財(cái)政問(wèn)題，并認(rèn)為這是“財(cái)政體制改革的第一件事”。
他指出，如果延續(xù)“土地財(cái)政”，一方面會(huì)導(dǎo)致土地補(bǔ)償越來(lái)越高，另一方面招拍掛進(jìn)一步推高地價(jià)和房?jī)r(jià)，結(jié)果造成土地資源集中和部分人的暴富，堆積越來(lái)越大的資產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)。
然而在中國(guó)公共財(cái)政剛性支出不斷加大的同時(shí)，財(cái)政收入在全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不景氣，以及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、結(jié)構(gòu)性減稅等多重因素影響下出現(xiàn)了增速趨緩的現(xiàn)象。
2012年，我國(guó)財(cái)政收入增幅回落明顯。中央財(cái)政收入增幅為9.4%，是2008年以來(lái)最低，地方財(cái)政收入增幅為16.2%，是五年來(lái)次低，僅高于全球金融危機(jī)爆發(fā)后形勢(shì)最嚴(yán)峻的2009年。
一邊是財(cái)政剛性支出不斷上升，地方投資動(dòng)力依舊旺盛，另一邊是財(cái)政收入不斷下降，尤其是稅收收入增幅乏力。如何在這種情況下破解土地財(cái)政難題，理順中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)，為此輪財(cái)稅體制改革提出了考驗(yàn)。
對(duì)于地方頻繁抱怨入不敷出，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)白景明認(rèn)為，地方財(cái)力不足有兩種理解：一種是滿(mǎn)足不了履行基本事權(quán)的支出；第二種，是支出需求無(wú)法滿(mǎn)足，如地方政府要上很多項(xiàng)目缺錢(qián)。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康指出，地方稅體系和地方政府陽(yáng)光融資制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，省以下財(cái)政分稅制遲遲不能落實(shí)，成為政府職能轉(zhuǎn)換、行為優(yōu)化方面的明顯障礙，基層財(cái)政困難、地方大量隱性負(fù)債、過(guò)度依賴(lài)“土地財(cái)政”等為人們所詬病的問(wèn)題，都與此有關(guān)。
“營(yíng)改增”或成破局關(guān)鍵
賈康在《財(cái)稅政策調(diào)控與新一輪價(jià)、稅、財(cái)配套改革》一文中指出，財(cái)稅改革密切聯(lián)系戰(zhàn)略和全局。1994年的財(cái)稅配套改革具有里程碑意義，打造與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制和多稅種復(fù)合稅制。
在運(yùn)行20年之際，2012年啟動(dòng)的“營(yíng)改增”改革或?qū)?duì)現(xiàn)行的分稅制帶來(lái)一定程度的沖擊。這項(xiàng)改革被認(rèn)為是財(cái)稅改革的重要突破口，不僅承擔(dān)著減輕稅負(fù)的作用，因增值稅作為中央地方共享稅還涉及到中央與地方分成，改革將會(huì)帶來(lái)地方稅源及稅收的劇烈變動(dòng)，因此營(yíng)改增在倒逼理順中央和地方事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系方面也被寄予厚望。
近期由中國(guó)金融四十人論壇發(fā)布的《關(guān)于財(cái)稅體制改革的思路》報(bào)告指出，如果營(yíng)改增全面推開(kāi)，地方稅源將減少約12000億人民幣。
報(bào)告特別說(shuō)明，從營(yíng)業(yè)稅改成的增值稅由國(guó)稅部門(mén)代征后全部返還地方，這種做法從中長(zhǎng)期來(lái)看無(wú)法持續(xù)，因改革后的增值稅與原有增值稅用不同方式分享，將扭曲地方政府的激勵(lì)機(jī)制和稅收公平，其次國(guó)稅局征收或令其在征收中偏袒中央政府利益，此外，改為增值稅后，企業(yè)傾向于專(zhuān)業(yè)化分工，返還基數(shù)難以科學(xué)界定。
對(duì)于這一地方財(cái)政缺口，另一份由國(guó)內(nèi)多位知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成的智庫(kù)機(jī)構(gòu)發(fā)布的報(bào)告顯示，營(yíng)改增后，現(xiàn)行的分稅制將難以持續(xù)。如果營(yíng)業(yè)稅全部改為中央和地方分成的增值稅，地方政府依賴(lài)地方稅務(wù)局組織的收入將為總收入的18%左右，依賴(lài)于中央政府國(guó)稅局征收的地方收入約為總收入的24%，依賴(lài)于中央政府財(cái)政撥付的轉(zhuǎn)移支付收入假定為20%，就公共預(yù)算來(lái)說(shuō)，地方政府組織的收入僅占到全部收入的三分之一，三分之二依賴(lài)于國(guó)稅局和財(cái)政部。
報(bào)告建議，按照1994年確定的分稅制，地方政府財(cái)政收入應(yīng)該達(dá)到40%加20%的轉(zhuǎn)移支付，中央收入占60%，但有20%轉(zhuǎn)移至地方，因此，必須將因營(yíng)改增而減少的地方政府收入用其他辦法彌補(bǔ)，以使地方政府自己組織的稅收能達(dá)到40%，占地方總收入的三分之二。
對(duì)于如何增加地方自主財(cái)力，《關(guān)于財(cái)稅體制改革的思路》報(bào)告給了三種方案，一種是將特別消費(fèi)稅和車(chē)輛購(gòu)置稅改為在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，同時(shí)劃歸地方，第二種方案是保持中央和地方75：25的增值稅分享比例，將增值稅稅率降低到12%，允許地方開(kāi)征8%以?xún)?nèi)的零售稅，第三種方案是將增值稅地方分享比例提高20個(gè)百分點(diǎn)，將個(gè)人與企業(yè)所得稅的地方分享比例提高10個(gè)百分點(diǎn)。
針對(duì)上述三個(gè)方案，報(bào)告傾向于采用第一種方案，因?yàn)閷?duì)企業(yè)的沖擊面小，可行性強(qiáng)，但報(bào)告也建議，中長(zhǎng)期看房產(chǎn)稅將逐步成長(zhǎng)為重要地方稅種。
無(wú)論采用哪種方案，雖然地方財(cái)力與事權(quán)的匹配基本得到解決，但地區(qū)間的財(cái)力有可能會(huì)發(fā)生明顯的重新洗牌，由此帶來(lái)了轉(zhuǎn)移支付的改革問(wèn)題。今年以來(lái)由不同智囊機(jī)構(gòu)發(fā)布的多個(gè)報(bào)告里都提到，稅權(quán)的重新分配必須與轉(zhuǎn)移支付改革配套進(jìn)行。
在今年上半年發(fā)布的《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中，針對(duì)財(cái)稅領(lǐng)域改革，提到要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，減少、合并一批專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。
國(guó)家審計(jì)署2013年1月發(fā)布的《關(guān)于2011年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問(wèn)題的整改結(jié)果》顯示，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理方面的問(wèn)題包括了一般性轉(zhuǎn)移支付力度仍應(yīng)加大、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理制度不健全、部分專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的問(wèn)題。
對(duì)應(yīng)這些問(wèn)題，財(cái)政部也給出了自己的解決辦法，包括繼續(xù)完善中央財(cái)政對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，對(duì)虛假申報(bào)套取淘汰落后產(chǎn)能獎(jiǎng)勵(lì)資金的問(wèn)題，地方政府收回違規(guī)企業(yè)獲得的獎(jiǎng)勵(lì)資金等。
但是，囿于預(yù)算制度的不完善，轉(zhuǎn)移支付尤其是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付仍存在諸多漏洞，造成“跑部錢(qián)進(jìn)”等現(xiàn)象屢禁不止。因此，學(xué)者建議爭(zhēng)取將一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重提高到三分之二。
“營(yíng)改增”擴(kuò)容試點(diǎn)的推進(jìn)已是箭在弦上，8月1日起，“1+7”個(gè)行業(yè)將在全國(guó)推進(jìn)改革，這項(xiàng)改革相對(duì)進(jìn)行得較為順利，而資源稅和房產(chǎn)稅的改革則難度明顯。
賈康認(rèn)為，應(yīng)該以資源稅改革為契機(jī)使類(lèi)似煤這樣的基礎(chǔ)能源體現(xiàn)出應(yīng)有的稀缺性，理順比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制，同時(shí)此項(xiàng)改革的意義還在于可以為地方稅體系提供主體稅源。
對(duì)于熱議不斷，但官方遲遲未公布進(jìn)展的房產(chǎn)稅改革，賈康則認(rèn)為，“中國(guó)的住房現(xiàn)實(shí)存量沒(méi)有任何的負(fù)擔(dān)和成本，大家都把這個(gè)作為自己利益空間能擴(kuò)張就擴(kuò)張的資源。通盤(pán)考慮，一個(gè)房產(chǎn)稅肯定不能解決這么錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題，但是著眼于建立一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家、一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)、現(xiàn)代稅制，使住房保有環(huán)節(jié)的稅收從無(wú)到有逐漸成型，中國(guó)在這方面繞不開(kāi)不動(dòng)產(chǎn)稅。”
對(duì)于房產(chǎn)稅的征收，《關(guān)于財(cái)稅體制改革的思路》報(bào)告中建議在三年內(nèi)穩(wěn)步擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)，2020年前基本覆蓋主要城市，同時(shí)建議短期內(nèi)考慮對(duì)增量征收，逐步擴(kuò)圍到存量房。