時(shí)隔半年，十一屆全國人大常委會于6月26日至30日舉行第二十七次會議，議程之一是“二審”《預(yù)算法》修正案草案。
現(xiàn)行《預(yù)算法》于1995年施行，2011年12月全國人大常委會“一審”國務(wù)院提請的《預(yù)算法》修正案草案。
這是《預(yù)算法》施行17年后的首次修訂。財(cái)新記者獲悉，與現(xiàn)行《預(yù)算法》比較，修正案草案的體例和章節(jié)變化不大，仍為十一章，各章名稱與原法一致，包括總則、預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督、法律責(zé)任、附則。但條文有所調(diào)整和增加，由現(xiàn)行《預(yù)算法》的79條增加至96條。一位參與修訂討論的專家告訴財(cái)新記者，雖然是首次修訂，但是，從國務(wù)院提交的修正案草案看，這次修訂是“小改”。
重點(diǎn)是對一些已執(zhí)行多年的公共財(cái)政改革成果和已取得的共識，在修訂后的《預(yù)算法》中將得以體現(xiàn)。比如，對部門預(yù)算，修正案草案規(guī)定，各部門、各單位是本部門、本單位預(yù)算執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行，并對執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)；對國庫收付制度，草案規(guī)定，縣級以上各級政府全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入國庫單一賬戶體系進(jìn)行管理，實(shí)行國庫集中收付制度。
“對國務(wù)院提請審議的草案，全國人大常委會不會照單全收。人大常委委員和專業(yè)委員會的審議意見，會部分吸納進(jìn)去。”一位參與全國人大修法討論的專家對財(cái)新記者說，《預(yù)算法》修正案是重要的法律案，而且各方面意見分歧比較大，至少要經(jīng)三次常委會會議審議才能交付表決。
按《立法法》規(guī)定，常委會會議“一審”法律案，在全體會議上聽取提案人的說明，由分組會議進(jìn)行初步審議；“二審”要在全體會議上聽取法律委員會關(guān)于法律草案修改情況和主要問題的匯報(bào)，由分組會議進(jìn)一步審議；“三審”要在全體會議上聽取法律委員會關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告，由分組會議對法律草案修改稿進(jìn)行審議。
據(jù)悉，全國人大常委會會議去年“一審”《預(yù)算法》時(shí)，對增加預(yù)算修正案條款、賦予地方政府發(fā)債權(quán)、規(guī)范超收收入使用等問題，常委會委員爭議較大。但“一審”后人大并未透露任何有關(guān)審議的情況和意見。
“本次修訂《預(yù)算法》，保持低調(diào)，不公開討論草案和對外宣傳。”全國人大常委會一位官員對財(cái)新記者說，本次修訂《預(yù)算法》，沒有考慮向社會公開征集意見，通過前也不會公布修正案草案。
多位參與過全國人大常委會預(yù)工委修法討論的財(cái)稅專家表示，政府部門和全國人大對本次修正案草案內(nèi)容嚴(yán)格保密，主要原因是《預(yù)算法》修訂內(nèi)容和社會公眾的期望差距較大，“政府部門不希望各自的行政權(quán)力受過大的約束”。審計(jì)署科研所所長崔振龍卻認(rèn)為，不能只征求政府各部門的意見，還應(yīng)公開征求社會各界和公眾的意見，“《預(yù)算法》修正，應(yīng)該向社會公開征求意見”。
預(yù)算公開原則入法
現(xiàn)行《預(yù)算法》施行了17年，要求政府預(yù)算公開透明的呼聲日益高漲。
對此，《預(yù)算法》修正案草案規(guī)定，經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外。各級政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)本級政府總預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算的公開。各部門負(fù)責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開。
中國人民大學(xué)財(cái)金學(xué)院教授陳共認(rèn)為，預(yù)算中的確有些涉及國家秘密，但是需要明確，哪些屬于國家秘密，國家秘密不能由政府部門自行隨意決定。“本次修訂《預(yù)算法》，主要由政府主導(dǎo)整個(gè)修訂進(jìn)程，修訂《預(yù)算法》不能公開討論，如何保證預(yù)算真正實(shí)現(xiàn)公開透明？”自2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開的政府信息的具體內(nèi)容，在條例列舉的十一項(xiàng)需重點(diǎn)公開的政府信息中，“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告”是其中之一。條例規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制，明確審查的程序和責(zé)任。
中國財(cái)稅法學(xué)研究會副會長俞光遠(yuǎn)認(rèn)為，財(cái)政收入來自于民、用之于民，因而預(yù)算從編制、審批、執(zhí)行到?jīng)Q算的全部過程，除了個(gè)別確需保密的數(shù)據(jù)外，都應(yīng)向社會公眾公布。
絕不能以保密為由，搞變相的暗箱操作或權(quán)錢交易等腐敗行為。遵循這樣的原則，預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的各環(huán)節(jié)和全過程應(yīng)盡量公開透明，以便加強(qiáng)人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督，從根本上遏制各種違法亂紀(jì)行為。
而預(yù)算公開要有實(shí)際意義，要以預(yù)算完整性為前提。為此，修正案草案規(guī)定，各級政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。俞光遠(yuǎn)認(rèn)為，按照完整性的要求，政府所有收支都要納入預(yù)算，包括稅收收入、國有資本經(jīng)營收入、土地出讓收入、政府性基金收入、政府債務(wù)收入、預(yù)算外收入等所有政府收入都必須納入預(yù)算。而目前，后幾項(xiàng)政府收入尚未納入預(yù)算。
陳共指出，財(cái)政部稱，去年政府預(yù)算外收入已全部納入了預(yù)算，“這是偷換概念”。目前，真正納入預(yù)算管理的，還是原來預(yù)算內(nèi)的公共預(yù)算收支，至于政府性基金收支、土地收支、國有資本收支、保險(xiǎn)收支等，依然是由各政府部門自行管理，并沒有納入統(tǒng)一的政府預(yù)算統(tǒng)籌安排，依然是預(yù)算外運(yùn)行的方式。各級政府目前向人大提交的預(yù)算報(bào)告，也是按公共預(yù)算的收支口徑。
現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制。但并未明確復(fù)式預(yù)算有哪些部分組成。修正案草案規(guī)定，各級政府預(yù)算分為政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算。
陳共認(rèn)為，修正案草案明確規(guī)定了復(fù)式預(yù)算的組成，但這并不意味著納入復(fù)式預(yù)算的收支，就自然變成了預(yù)算內(nèi)收支。因?yàn)檎曰鹗罩�、國有資本經(jīng)營收支、社會保障收支依然是由政府各部門分割管理，并沒有統(tǒng)一通過政府預(yù)算統(tǒng)籌安排。
對目前沒有納入統(tǒng)籌安排的收支，要通過逐步改革盡可能納入，但在現(xiàn)階段財(cái)政部門不應(yīng)混淆預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外收支的概念，“如果認(rèn)為全部預(yù)算納入了預(yù)算，那么政府就應(yīng)向人大提交全口徑的政府收支預(yù)算”。
除了規(guī)定預(yù)算公開為政府的法定義務(wù)，修正案草案還規(guī)定，對細(xì)化預(yù)算編制，報(bào)送各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級政府公共預(yù)算一般收支至少編制到款，重點(diǎn)支出至少編列到項(xiàng)。
中國社科院榮譽(yù)學(xué)部委員何振一認(rèn)為，預(yù)算只有細(xì)化了，預(yù)算公開才有實(shí)質(zhì)意義，目前公開的政府預(yù)算都是匯總的大數(shù)，人大和公眾看不出名堂，沒辦法提意見，這是人大審查預(yù)算流于形式的一個(gè)重要原因，社會公眾也無法進(jìn)行監(jiān)督。“尤其是項(xiàng)目支出預(yù)算，應(yīng)該盡可能細(xì)化編制。”但從修正案草案看，僅對公共預(yù)算一般收支提出了細(xì)化要求，對政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算細(xì)化到哪一級沒有要求，而這幾塊預(yù)算中，項(xiàng)目支出比重很大，更應(yīng)該細(xì)化編制。
俞光遠(yuǎn)認(rèn)為，國有資本經(jīng)營預(yù)算收支應(yīng)按類別和重大建設(shè)項(xiàng)目編制，社會保障預(yù)算收支按社會保障和補(bǔ)助的類別編制，轉(zhuǎn)移支付收支按一般轉(zhuǎn)移、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的類別編制。“對編制支出預(yù)算，應(yīng)按功能分類和經(jīng)濟(jì)分類作出細(xì)化要求。”支出預(yù)算只有同時(shí)編制了功能分類和經(jīng)濟(jì)分類，才能從中看出錢花到了哪些方面、是如何花的，“三公”經(jīng)費(fèi)支出的透明度也相應(yīng)提高了。
中央債放寬用途地方債有限放行
本次修訂《預(yù)算法》，是否直接賦予地方政府發(fā)債權(quán)是社會關(guān)注的焦點(diǎn)之一。實(shí)踐中，為應(yīng)對國際金融危機(jī)，國務(wù)院決定，2009年開始發(fā)行地方政府債券，采取由財(cái)政部代理發(fā)行的方式，地方政府債券收支納入省級財(cái)政預(yù)算管理。2011年10月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海、浙江、廣東、深圳四地開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。截至2012年末，地方政府債券將累計(jì)發(fā)行8500億元。
近四年地方債發(fā)行的實(shí)際操作，由國務(wù)院確定每年全國地方政府債券規(guī)模，各省份和計(jì)劃單列市上報(bào)申請發(fā)債額度，再由國務(wù)院權(quán)衡調(diào)整各地申請額度后，向全國各地政府下發(fā)分配的發(fā)債數(shù)額，再分別經(jīng)各省份或計(jì)劃單列市本級人大常委會審議批準(zhǔn)。
作為對既有實(shí)踐的認(rèn)可，《預(yù)算法》修正案草案中，刪去了現(xiàn)行《預(yù)算法》第28條“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的表述，修改為“除了法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得以任何方式舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保”。“這樣規(guī)定，意味著地方政府發(fā)債沒有立法限制，而是由國務(wù)院決定是否發(fā)、發(fā)多少。”陳共認(rèn)為，對地方政府發(fā)債問題，應(yīng)該由立法機(jī)關(guān)明確作出規(guī)定。修正案草案的規(guī)定，將地方發(fā)債與否交給國務(wù)院決定，這不合適，“這也顯示出政府部門主導(dǎo)修法的特點(diǎn)，人大的權(quán)力被弱化了”。
據(jù)悉，全國人大常委會“一審”《預(yù)算法》時(shí)，受歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)擴(kuò)大蔓延的警示，許多委員傾向于收緊地方政府發(fā)債權(quán)。
據(jù)審計(jì)署全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，截至2010年底，地方政府性債務(wù)余額為10.7萬億元。在此背景下，修正案草案沒有直接賦予地方政府發(fā)債權(quán)。草案還規(guī)定，對中央預(yù)算中舉借的債務(wù)實(shí)行余額管理制度，國務(wù)院財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)對中央政府債務(wù)的統(tǒng)一管理，并對地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理。
相較于對地方政府發(fā)債僅開“小口子”，修正案草案擴(kuò)大了中央政府債的使用范圍�，F(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，中央政府公共預(yù)算不列赤字。中央預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以通過舉借國內(nèi)和國外債務(wù)等方式籌措。
而修正案草案規(guī)定，中央政府公共預(yù)算中必需的部門資金，可以通過舉借債務(wù)等方式籌措，但是借債應(yīng)當(dāng)控制適當(dāng)?shù)囊?guī)模，保持合理的結(jié)構(gòu)。對中央預(yù)算中舉借債務(wù)實(shí)行余額管理。
“這樣規(guī)定和國際上的一般做法一致。這意味著，中央政府債務(wù)不僅可以用于建設(shè)投資，也可以用于彌補(bǔ)公共預(yù)算支出。”陳共說，實(shí)際上，中國公共預(yù)算也一直有債務(wù)的存在，比如，高校、醫(yī)院等債務(wù)。建設(shè)性債務(wù)可以通過項(xiàng)目收益償還，而公共預(yù)算債務(wù)的償還就是一個(gè)問題，比如高校、醫(yī)院債務(wù)可以用收取的費(fèi)用部分償還，如果用于義務(wù)教育或公共衛(wèi)生，償還債務(wù)只能用一般預(yù)算收入。
因此，發(fā)債為公共預(yù)算支出籌集資金，需對債務(wù)用途、規(guī)模做嚴(yán)格界定和控制，要明確規(guī)定公共預(yù)算債務(wù)如何償還，應(yīng)通過更為嚴(yán)格的審批程序，否則政府會借此擴(kuò)大行政性支出規(guī)模。
本次修訂對地方政府發(fā)債依然嚴(yán)格限制，但對地方政府支出責(zé)任和財(cái)力不匹配問題，則明確規(guī)定了解決原則。修正案草案規(guī)定，各級政府之間應(yīng)當(dāng)建立財(cái)力保障與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政管理體制。中央和地方的分稅制財(cái)政管理體制由國務(wù)院決定，報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。
地方各級政府之間的財(cái)政管理體制由省、自治區(qū)、直轄市政府規(guī)定，報(bào)本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，以均衡地區(qū)間基本財(cái)力為主要目標(biāo)。
使用超收無需人大審批
自1997年至2011年，全國財(cái)政收入逐年持續(xù)高增長，按可比價(jià)格計(jì)算，其增速約為GDP增速的1.5倍。與此相伴，政府每年的實(shí)際收入超過預(yù)算安排的數(shù)額也居高不下，政府年底突擊支出導(dǎo)致的浪費(fèi)和腐敗也引起公眾不滿。本次修訂《預(yù)算法》，社會公眾呼吁，對超收應(yīng)先報(bào)人大審批，然后才能安排使用。
但本次修法，并未改變目前政府“先支出、后報(bào)告”的做法。草案規(guī)定，各級政府年度預(yù)算執(zhí)行中有超收收入的，除依照法律、行政法規(guī)規(guī)定安排支出外，可以用于沖減赤字，或者安排預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金用于補(bǔ)充以后年度預(yù)算資金的不足。“顯然，政府還是不想受到立法機(jī)關(guān)更多限制。”陳共認(rèn)為，《預(yù)算法》的本質(zhì)就是限制政府各部門的，但目前《預(yù)算法》修訂由政府部門主導(dǎo)，限制政府部門的做法，很難在法律中得到體現(xiàn)。
近十年來，超收收入占全國財(cái)政收入的比重，多數(shù)年份高于5%，有些年份甚至超過10%。俞光遠(yuǎn)建議，若年度超收收入追加支出超過原預(yù)算總支出的1%時(shí)，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)請同級人大常委會審查批準(zhǔn)；若安排超收支出低于1%時(shí)，則按現(xiàn)行做法，向人大常委會報(bào)告安排使用情況。
此外，對解決超收收入過高問題，必須在《預(yù)算法》中明確要求政府財(cái)政部門不斷提高預(yù)算的預(yù)見性和科學(xué)性。修正案草案規(guī)定，中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算，應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)和國家宏觀調(diào)控總體要求，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支預(yù)測，在充分征求各方面意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行編制。各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照政府收支分類科目和本級政府財(cái)政部門制定的預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要，編制本部門、本單位預(yù)算草案。
而現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，各級預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)。財(cái)政部以此為據(jù)，每年編制的預(yù)算收入增幅與GDP持平或略高。但收入預(yù)算按低增幅編制，實(shí)際卻按高增幅執(zhí)行。1996年-2011年，全國財(cái)政收入預(yù)算增速平均是10.43%，而執(zhí)行結(jié)果平均是19.00%，遠(yuǎn)高于GDP增速，預(yù)算誤差高達(dá)82.17%。
預(yù)算修正案草案，強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，并增加了預(yù)算編制過程中的民主監(jiān)督因素。多位財(cái)稅專家表示，要從根本上解決預(yù)算編制不科學(xué)、超收收入居高不下的問題。需要明確規(guī)定人大在審批政府預(yù)算時(shí)，有提出預(yù)算修正案的權(quán)力。
人大修正預(yù)算無規(guī)可循
據(jù)悉，本次修訂《預(yù)算法》，未對人大提出預(yù)算修正案做出規(guī)定。但實(shí)際上只有明確規(guī)定了人大的預(yù)算修正權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)人大審議政府預(yù)算由程序性審查轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性審查。專家建議，修訂《預(yù)算法》應(yīng)明確規(guī)定人大修正預(yù)算的程序和表決程序。比如人大審議批準(zhǔn)預(yù)算過程中，人大常委會委員、各專門委員會、幾個(gè)代表團(tuán)或一定人數(shù)的人大代表聯(lián)名可對政府預(yù)算草案提出修正案。
同時(shí)，將目前一攬子表決方式改為逐項(xiàng)表決。對具體項(xiàng)目的預(yù)算收支，會議期間按程序提出的修正案，大會應(yīng)在整體表決前，先對預(yù)算修正案逐項(xiàng)表決，最后再整體表決。
在今年全國人大全會對2012年政府預(yù)算案的表決中，人大代表投了438票反對票，為有效票數(shù)的15.3%；131票棄權(quán)，二者均升至近五年來最高。
“現(xiàn)在的做法，雖然預(yù)算整體表決通過了，但人大代表對預(yù)算的不同意見，并沒有被采納。”一位參與修訂討論的專家說，未來政府預(yù)算不能通過的情形有可能發(fā)生，對如何處理這樣的結(jié)果，本次《預(yù)算法》修訂應(yīng)做出規(guī)定。
陳共表示，預(yù)算修訂自2004年開始，一直拖延到現(xiàn)在，關(guān)鍵問題是立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系如何處理，立法機(jī)關(guān)審批預(yù)算有多大權(quán)限。表現(xiàn)在目前修訂《預(yù)算法》的過程，究竟是政府部門主導(dǎo)還是立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)。“人大修正預(yù)算的權(quán)限沒有明確，以后人大代表對預(yù)算投反對票的人數(shù)可能還會增加。”
雖然沒有涉及人大的預(yù)算修正權(quán)，但修正案草案規(guī)定，國務(wù)院財(cái)政部門編制中央預(yù)算決算草案，應(yīng)經(jīng)國務(wù)院審計(jì)部門審計(jì)后，報(bào)國務(wù)院審定。和現(xiàn)行預(yù)算法“各級政府審計(jì)部門對本級各部門、各單位和下級政府的預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督”相比。
修正后的規(guī)定，在目前主要為事后審計(jì)的基礎(chǔ)上，增加了事前審計(jì)，政府內(nèi)部多了一道專業(yè)審計(jì)程序，審計(jì)結(jié)果也可為人大審議批準(zhǔn)預(yù)算、決算提供專業(yè)參考。