（一）啟示

　　從中國小額信貸項(xiàng)目近10年的實(shí)踐和嘗試看，至少可以得到以下的若干啟示和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)：

　　1.小額信貸的生命力初步顯現(xiàn)，不過中型和大型小額信貸項(xiàng)目至今還未出現(xiàn)。中國的試點(diǎn)項(xiàng)目已初步顯示實(shí)施扶貧小額信貸運(yùn)作在理論和實(shí)踐上的生命力。小額信貸在我國能夠服務(wù)于最貧困地區(qū)的農(nóng)戶和貧困戶，并使絕大多數(shù)借貸戶獲益，并且，一些試點(diǎn)項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)規(guī)模。只要有嚴(yán)肅認(rèn)真的態(tài)度和嚴(yán)格的管理，小額信貸項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)相當(dāng)高的還款率和信貸資金較快的周轉(zhuǎn)率。實(shí)踐也證明，只要有適宜的宏觀環(huán)境，目標(biāo)明確、方法對(duì)頭，小額信貸完全可能實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)自身的自負(fù)盈虧和持續(xù)發(fā)展，其中一個(gè)基本的前提是項(xiàng)目的貸款利率一般應(yīng)與商業(yè)貸款利率相當(dāng)。由于目前我國所有項(xiàng)目的資金來源都是軟貸款或贈(zèng)款，平均資金成本很低（一般不超過3%），要達(dá)到持續(xù)性目標(biāo)項(xiàng)目的實(shí)際利差在6～10%以上。不過，我國所有的小額信貸項(xiàng)目至今還都依賴外部的技術(shù)支持，此費(fèi)用沒有完全打入操作成本。

　　2.三種類型的項(xiàng)目面臨著各自的問題。我國小額信貸發(fā)展的歷史還很短，在各方面也都不可能很成熟，還有種種的問題值得研究和探討。這三類項(xiàng)目存在著各自的矛盾和問題。以筆者的觀點(diǎn)，簡言之，就目前階段而言，第一類項(xiàng)目的主要矛盾是長期發(fā)展的合法性問題沒有解決；第二類項(xiàng)目的主要問題是沒有考慮到持續(xù)性發(fā)展的目標(biāo)；第三類項(xiàng)目的主要問題是能否主動(dòng)接受和認(rèn)真運(yùn)作小額信貸項(xiàng)目并能保證項(xiàng)目運(yùn)營質(zhì)量。而三者共同的問題是如何突破項(xiàng)目運(yùn)行和財(cái)務(wù)兩方面管理水平低的瓶頸制約。根據(jù)政府目前的政策，第一類項(xiàng)目由于利用的是非政府資金進(jìn)行扶貧活動(dòng)，不吸收社會(huì)存款，作為短期項(xiàng)目，可以進(jìn)行有適當(dāng)靈活性收取貸款利、費(fèi)的活動(dòng)，但如作為要長期生存和發(fā)展的從事金融活動(dòng)的機(jī)構(gòu)，則存在金融機(jī)構(gòu)合法性的問題。

　　對(duì)于第二類項(xiàng)目，即政府主導(dǎo)型項(xiàng)目，它的基本目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)政府扶貧任務(wù)服務(wù)，它企圖解決扶貧到戶和還貸難問題，但它沒有考慮確立項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)長期持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)和措施。如從“持續(xù)性”標(biāo)準(zhǔn)考慮，嚴(yán)格地說，這類項(xiàng)目不能稱為規(guī)范或嚴(yán)格意義上的小額信貸項(xiàng)目，而將其稱為扶貧項(xiàng)目可能更合適。另外，從這類項(xiàng)目的體制多變和不適應(yīng)發(fā)展的形勢、缺乏專職隊(duì)伍建設(shè)、強(qiáng)調(diào)補(bǔ)貼利率政策等方面看，也說明其不具備持續(xù)性發(fā)展的目標(biāo)?；谶^去我國經(jīng)濟(jì)工作中存在的“一放就亂、一統(tǒng)就死”和農(nóng)村合作基金會(huì)發(fā)展中問題叢生的教訓(xùn)，中央政府已明確這類項(xiàng)目的借貸關(guān)系應(yīng)發(fā)生在農(nóng)行和農(nóng)戶間，而政府主導(dǎo)的“扶貧社”或“工作站”應(yīng)為中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。然而事實(shí)上，政府小額信貸扶貧項(xiàng)目目前由政府部門和農(nóng)行聯(lián)合發(fā)揮作用已是一種必然的和無可奈何的選擇?，F(xiàn)在，政府部門和農(nóng)行金融業(yè)務(wù)部門間存在“兩張皮”現(xiàn)象，相互指責(zé)的情況并不少見，因此，兩者能否以大局為重、協(xié)調(diào)配合是項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵因素之一。各地的實(shí)踐，也清楚地表明了這一點(diǎn)。然而，目前這種農(nóng)行與政府共管小額信貸項(xiàng)目的體制的最要害的弊端是，兩者的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系模糊不清或不對(duì)稱，且難以監(jiān)控，最終的結(jié)果很可能是造成貸款的回收率大幅下降，造成國家資財(cái)?shù)拇罅坷速M(fèi)和流失。從長遠(yuǎn)看，這類項(xiàng)目如不從體制和管理制度上作出變化，將不可能保證扶貧信貸資金直接到貧困戶、貸款的高還貸率和機(jī)構(gòu)持續(xù)性發(fā)展這三個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　另外，上述兩類項(xiàng)目都共同普遍存在的體制上的“政企不分、權(quán)責(zé)不清”和機(jī)制上的“鐵飯碗、大鍋飯”的問題，以及需要切實(shí)加強(qiáng)管理和提高工作人員素質(zhì)等方面工作的問題。要象國有企業(yè)改革那樣，向“政企分開、產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分明、管理科學(xué)”方向發(fā)展，切實(shí)采取措施，做到各級(jí)人員能真正提高認(rèn)識(shí)并負(fù)起責(zé)任，加強(qiáng)專職隊(duì)伍建設(shè)、財(cái)務(wù)管理和工作人員培訓(xùn)和能力建設(shè)，強(qiáng)化操作和財(cái)務(wù)方面的監(jiān)督和管理，制定行之有效的激勵(lì)、制約機(jī)制，真正解決政府項(xiàng)目的操作費(fèi)用的來源途徑問題，實(shí)行獨(dú)立財(cái)務(wù)核算制度等。

　　對(duì)于第三類項(xiàng)目以及由它們與政府機(jī)構(gòu)開展的合作項(xiàng)目（亦即本文中所說的第二類政府主導(dǎo)型項(xiàng)目），如要取得成功，首先，要解決開展小額信貸業(yè)務(wù)思想認(rèn)識(shí)方面的問題。金融機(jī)構(gòu)開展小額信貸業(yè)務(wù)應(yīng)出自內(nèi)心自愿和主動(dòng)，不能是由于上級(jí)政府要求它們這樣做而不得不做。而且，在金融業(yè)務(wù)和產(chǎn)品設(shè)計(jì)及運(yùn)營方面要適應(yīng)目標(biāo)客戶的特點(diǎn)和要求，而不是照搬傳統(tǒng)金融模式。其次，防止操之過急、欲速則不達(dá)的做法。第三，要處理好與當(dāng)?shù)卣谶\(yùn)作小額信貸項(xiàng)目中的關(guān)系，防止重蹈第二類政府主導(dǎo)型項(xiàng)目的覆轍。第四，要解決自身在組織機(jī)構(gòu)、人員、政策措施等方面的問題，包括一些信用社管理水平低和資產(chǎn)質(zhì)量不高的問題。

　　（二）政策思考

　　通過對(duì)中國小額信貸多年試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的研究，為了推動(dòng)中國小額信貸朝著健康的方向發(fā)展，現(xiàn)提出以下原則性政策建議。

　　1.發(fā)揮小額信貸的金融服務(wù)功能，反貧困和為廣大農(nóng)戶提供社會(huì)服務(wù)的功能。小額信貸是中國農(nóng)村地區(qū)反貧困的一種現(xiàn)實(shí)的并具有巨大潛力的有效工具，政府政策制定者應(yīng)將其放在適當(dāng)?shù)闹匾獞?zhàn)略位置。在現(xiàn)有基本解決溫飽問題的基礎(chǔ)上，拓寬服務(wù)對(duì)象和市場，根據(jù)不同地區(qū)不同客戶的需求，提供有效的信貸服務(wù)，同時(shí)開展城市小額信貸的試點(diǎn)項(xiàng)目，探索為城鎮(zhèn)微型和小型企業(yè)提供金融服務(wù)的方法。積極開展不同方法的小額信貸試點(diǎn)，而不僅僅限于某種借貸方法，以滿足不同地區(qū)和不同客戶的需要。

　　2.加強(qiáng)規(guī)范和尋求適宜的監(jiān)管方法。需要規(guī)范和扶持小額信貸試點(diǎn)項(xiàng)目，探索制定相應(yīng)的規(guī)則和條例，尋求適宜的監(jiān)管方法。各類團(tuán)體、組織有積極性開展“只貸不存”的小額信貸活動(dòng)的，都應(yīng)從法律上允許其開展項(xiàng)目活動(dòng)，現(xiàn)在就可以放開。當(dāng)然，要求其具備基本條件，符合規(guī)范，以形成良性競爭局面；對(duì)吸收社會(huì)存款的機(jī)構(gòu)則應(yīng)從嚴(yán)掌握。如作為長期發(fā)展的項(xiàng)目機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)本身不宜操作小額信貸；對(duì)現(xiàn)有不同的項(xiàng)目，應(yīng)視具體情況，采取區(qū)別對(duì)待的政策，經(jīng)過調(diào)整或改造及完善，符合條件的，允許合法存在，并給予融資支持，以使中國小額信貸能夠沿著健康的軌道發(fā)展，并將小額信貸納入我國金融體制改革的總體設(shè)計(jì)中考慮。

　　3.利率的靈活性。向借貸者發(fā)放貸款的利率應(yīng)允許有較大的靈活性，這是小額信貸項(xiàng)目能否可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。今后，應(yīng)考慮取消或逐步取消扶貧貼息貸款的做法；積極拓寬資金來源的渠道，而不僅僅限于贈(zèng)款和軟貸款；增加利用商業(yè)渠道資金的試點(diǎn)項(xiàng)目。

　　4.提供培訓(xùn)和技術(shù)支持。不斷地進(jìn)行管理人員和基層工作人員的培訓(xùn)，對(duì)項(xiàng)目提供有效的技術(shù)支持。強(qiáng)化對(duì)全社會(huì)信用意識(shí)的教育和良好信用環(huán)境的建設(shè)。

　　5.從指導(dǎo)思想、政策、運(yùn)營管理上實(shí)現(xiàn)從補(bǔ)貼性小額信貸到持續(xù)性小額信貸的轉(zhuǎn)變。在中國，從補(bǔ)貼型的小額信貸項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙掷m(xù)性的項(xiàng)目的關(guān)鍵是經(jīng)營策略和經(jīng)營目標(biāo)或稱宗旨的轉(zhuǎn)變。要從政治目標(biāo)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)和政治、社會(huì)目標(biāo)并進(jìn)，從政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)轫槕?yīng)市場行為。在這兩個(gè)不同的階段，政府的政策和作用完全不同，完成政治任務(wù)需要依靠政府大量資金以至于人員和組織、機(jī)構(gòu)以及宣傳力量的注入，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)則主要需要政府的相應(yīng)政策，兩者不可混為一談。

　　小額信貸作為金融工具具有扶貧和助農(nóng)功能，又可能實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)持續(xù)性，此時(shí)隱含的前提是以經(jīng)濟(jì)為重要目標(biāo)。小額信貸項(xiàng)目非完全政府行為，亦非完全市場行為，它在一定程度上依靠捐助機(jī)構(gòu)或國家優(yōu)惠政策，尤其是在項(xiàng)目的初期階段，同時(shí)需要有健全的市場。持續(xù)性或財(cái)務(wù)自立的重要性在于將一個(gè)非市場問題轉(zhuǎn)換為市場問題。持續(xù)性目標(biāo)的設(shè)定，是誘導(dǎo)小額信貸機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)向政府或捐助機(jī)構(gòu)索取資金到在市場競爭中尋找資金的轉(zhuǎn)變。因此，小額信貸扶貧和自身持續(xù)性的雙重目標(biāo)決定了它必須充分利用市場機(jī)制，而非完全依靠市場機(jī)制。

　　總之，中國的小額信貸試驗(yàn)同國際上的小額信貸活動(dòng)，包括與近鄰的南亞及東南亞部分地區(qū)的大規(guī)模小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目相比，在時(shí)間、規(guī)模、設(shè)計(jì)思想、運(yùn)作主體和實(shí)施小額信貸的政策環(huán)境方面均有不同。中國的政治經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)和金融領(lǐng)域的不斷改革以及地方政府職責(zé)權(quán)限的變化均使中國實(shí)施可持續(xù)小額信貸扶貧的政策環(huán)境具有獨(dú)特的特點(diǎn)。然而，我們又必須認(rèn)真研究、學(xué)習(xí)和借鑒國際小額信貸的成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

　　從國際社會(huì)小額信貸的發(fā)展軌跡、未來的發(fā)展趨勢和我國小額信貸實(shí)踐嘗試的進(jìn)展及其各類客戶對(duì)適宜的金融服務(wù)的市場需求分析，可以預(yù)料：在不久的將來，中國小額信貸將可能進(jìn)入制度化建設(shè)階段。其明顯的標(biāo)志應(yīng)是：政府對(duì)小額信貸政策的明朗和規(guī)范以及金融機(jī)構(gòu)的大規(guī)模介入；在強(qiáng)調(diào)小額信貸扶貧和助農(nóng)功能的同時(shí)強(qiáng)調(diào)金融服務(wù)功能；加強(qiáng)小額信貸機(jī)構(gòu)服務(wù)能力建設(shè)；健全小額信貸機(jī)構(gòu)的規(guī)范化財(cái)務(wù)管理體系和控制風(fēng)險(xiǎn)的能力；小額信貸的貸款本金從外援和政策性資金為主，逐步過渡到來自當(dāng)?shù)亟鹑谑袌龅馁Y金占相當(dāng)比重。

　　我們認(rèn)為：到目前為止，一些利用非政府資金以民間或半官方機(jī)構(gòu)先行與國際規(guī)范接軌的小額信貸試驗(yàn)項(xiàng)目對(duì)我國小額信貸事業(yè)的發(fā)展起了先鋒、示范和啟迪的作用，而政府主導(dǎo)型的項(xiàng)目和農(nóng)村信用社小額信貸項(xiàng)目對(duì)快速和大規(guī)模利用信貸手段扶持貧困戶和廣大農(nóng)戶發(fā)展做出了功不可磨滅的貢獻(xiàn)。然而，只要有適宜的政策環(huán)境，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)有可能成為小額信貸的主要力量，同時(shí)各類小額信貸的實(shí)施者在競爭和合作中會(huì)找到各自的位置，而最大的受益者是借貸客戶。可以說，如要形成這種局面，政府的宏觀政策將起著重要、甚至是根本性的作用。但這里需要指出，即便正規(guī)金融機(jī)構(gòu)真能成為小額信貸發(fā)展的主要力量（至今，其運(yùn)作小額信貸的時(shí)間還太短，還不宜做結(jié)論），國際經(jīng)驗(yàn)表明，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的小額信貸項(xiàng)目的主要服務(wù)對(duì)象不是有生產(chǎn)能力的最貧困戶。從這個(gè)意義上說，民營非正規(guī)銀行類小額信貸組織有長遠(yuǎn)的扶貧使命和廣闊的活動(dòng)天地。