“鐵老大”終于允許非國(guó)有資本參與鐵路建設(shè)和鐵路運(yùn)營(yíng)了。且不論其初衷是更好更快地進(jìn)行鐵路網(wǎng)絡(luò)建設(shè),還是因資金匱乏不得已向外界伸出了“高貴”的要錢之手。從更深意義上說(shuō),這件事情無(wú)疑是一件好事——鐵路壟斷的堅(jiān)冰,已經(jīng)開(kāi)始融化了。
長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)一直處于壟斷之中,缺乏競(jìng)爭(zhēng)的土壤。壟斷帶來(lái)的惡果毋庸贅述,無(wú)論企業(yè)還是消費(fèi)者都深有感觸。此番,鐵道部放開(kāi)鐵路建設(shè)、客貨運(yùn)輸、運(yùn)輸裝備制造與多元經(jīng)營(yíng)等四大領(lǐng)域的投資限制,可謂走出了市場(chǎng)化的第一步。
雖然民營(yíng)企業(yè)已經(jīng)可以投資鐵路建設(shè),但從目前情況來(lái)看,這決非是投資人的盛宴。鐵路領(lǐng)域數(shù)十年的壟斷烙印,將使投資過(guò)程充滿變數(shù),困難重重。鐵路投資完全市場(chǎng)化任重而道遠(yuǎn)。
2004年1月,國(guó)務(wù)院就審議通過(guò)了中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃。到2020年,全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程要達(dá)到10萬(wàn)公里以上,建成超過(guò)1.2萬(wàn)公里的客運(yùn)專線,初步估算投資規(guī)模將在2萬(wàn)億元人民幣以上。到2005年,中國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程已經(jīng)達(dá)到7.54萬(wàn)公里,居世界第三位,客貨周轉(zhuǎn)量居世界第一,每公里鐵路承擔(dān)的運(yùn)輸工作量是世界平均水平的四倍。
據(jù)鐵道部發(fā)展計(jì)劃司司長(zhǎng)張建平透露,國(guó)家“十一五”期間要建設(shè)新線1.7萬(wàn)公里,重點(diǎn)加快建設(shè)快速客運(yùn)網(wǎng)絡(luò),并通過(guò)建設(shè)客運(yùn)專線發(fā)展城際軌道交通,初步形成以7000公里客運(yùn)專線為骨干,連接全國(guó)主要大中城市的2萬(wàn)公里客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)。
在中國(guó),如此大規(guī)模的鐵路建設(shè)需求將會(huì)給民營(yíng)企業(yè)帶來(lái)什么?張建平說(shuō):“去年以來(lái),在鐵路合資項(xiàng)目中,地方政府和企業(yè)承諾的資金已經(jīng)達(dá)到440億元,已組建20多個(gè)合資鐵路公司。目前,鐵路投資多元化和市場(chǎng)化融資程度較低,僅靠現(xiàn)有的建設(shè)資金渠道來(lái)源無(wú)法滿足要求,必須進(jìn)一步拓寬融資渠道!
民營(yíng)企業(yè)自然成為鐵道部的融資對(duì)象之一,但民營(yíng)企業(yè)參與鐵路投融資也正在面臨著諸多問(wèn)題。
政策不確定是最大風(fēng)險(xiǎn)
德眾基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)有限責(zé)任公司是第一個(gè)采用BOT形式在四川境內(nèi)參與鐵路投資的民營(yíng)企業(yè)。公司總經(jīng)理閻泯樂(lè)對(duì)《新財(cái)經(jīng)》說(shuō):“民營(yíng)企業(yè)投資鐵路所面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)是政策風(fēng)險(xiǎn)。鐵道部或地方鐵路局本身就是政府部門,以往他們自己建鐵路時(shí)出現(xiàn)什么問(wèn)題,和當(dāng)?shù)卣g都好協(xié)調(diào)處理。而民營(yíng)企業(yè)和政府打交道向來(lái)都比較困難,投資鐵路面臨的問(wèn)題很多。比如,在建設(shè)過(guò)程中,說(shuō)不定什么時(shí)候又會(huì)殺出一個(gè)‘程咬金’,打亂全盤(pán)部署!
由于民營(yíng)企業(yè)與政府部門在溝通上存在一定障礙,因此,在投資鐵路時(shí)將會(huì)遇到更多的問(wèn)題。閻泯樂(lè)就向《新財(cái)經(jīng)》大倒苦水,“在項(xiàng)目報(bào)建手續(xù)尚未完備情況下,為了讓鐵路竣工時(shí)間能趕上一個(gè)臺(tái)資企業(yè)的原料運(yùn)輸,成都市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多次召集各方參加協(xié)調(diào)會(huì),讓我們的施工隊(duì)伍必須趕在今年洪水季節(jié)到來(lái)之前完成控制性工程——關(guān)口大橋的橋基施工任務(wù)。但當(dāng)我們?cè)谌找箠^戰(zhàn)的時(shí)候,突然接到水利部門一紙停工令,理由是大橋工程尚未進(jìn)行‘行洪論證’。”
閻泯樂(lè)透露,停工的真正原因是水利部門準(zhǔn)備在大橋上游建水庫(kù)。他有些激動(dòng)地說(shuō):“德眾的項(xiàng)目是經(jīng)四川省發(fā)改委正式核準(zhǔn)的,經(jīng)過(guò)了土地規(guī)劃、環(huán)保評(píng)估等一道道報(bào)批手續(xù),核準(zhǔn)文件是權(quán)威的,是有法律效力的。但就是這樣,還是一紙公文就可以叫停。我們目前還在通過(guò)省地方鐵路局和成都市有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)!彪m然困難重重,但閻泯樂(lè)的立場(chǎng)很堅(jiān)定,他不希望項(xiàng)目中途夭折,“決不能讓剛剛開(kāi)始的鐵路體制改革為此蒙上陰影!
政府部門的辦事效率最讓民營(yíng)企業(yè)感到頭痛,一件事情一拖就是幾個(gè)月。無(wú)論從哪方面講,民營(yíng)企業(yè)都耗不起,他們迫切希望能在政策上給予投資者保護(hù)!白鳛橥顿Y人,我們希望得到更多的尊重!币晃粎⑴c鐵路投資的民企負(fù)責(zé)人如是說(shuō)。
四川德眾面臨的問(wèn)題僅是鐵路投資領(lǐng)域諸多風(fēng)險(xiǎn)的縮影。
對(duì)民營(yíng)企業(yè)所遇到的這些問(wèn)題,國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所所長(zhǎng)董焰認(rèn)為:“鐵路是個(gè)巨大的網(wǎng)絡(luò),民營(yíng)企業(yè)參與進(jìn)來(lái)是無(wú)法脫離網(wǎng)絡(luò)而獨(dú)立運(yùn)作的。這里面有國(guó)企與民資連接暢通與否問(wèn)題,還隱藏著具體調(diào)度問(wèn)題,投資風(fēng)險(xiǎn)是非常大的。鐵道部是一張大網(wǎng),受到國(guó)家控制,而民營(yíng)資本想要投資鐵路,就無(wú)可避免地要面對(duì)復(fù)雜的‘網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)’。”
閻泯樂(lè)表示,一個(gè)鐵路投資項(xiàng)目在被核準(zhǔn)以前要做大量準(zhǔn)備工作,如土地規(guī)劃、環(huán)境評(píng)估、勘測(cè)設(shè)計(jì)以及可行性研究報(bào)告等,會(huì)因此花費(fèi)一定的人力、財(cái)力,尤其是鐵路的勘測(cè)設(shè)計(jì)費(fèi)用,動(dòng)輒幾百萬(wàn)、幾千萬(wàn)元。但項(xiàng)目開(kāi)工后如果因國(guó)家或地方政府調(diào)整建設(shè)規(guī)劃,出現(xiàn)改動(dòng)線路或“叫停”的情況,那么投資方將損失慘重。這些損失由誰(shuí)來(lái)承擔(dān),誰(shuí)來(lái)買單?
社科院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)李平認(rèn)為:“政府欠缺對(duì)投資方的保護(hù),讓他們?nèi)狈Π踩。目前,民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入鐵路投資領(lǐng)域的還是很少,主要是由于該領(lǐng)域投資風(fēng)險(xiǎn)較大,而投資風(fēng)險(xiǎn)主要是因政企不分造成的。現(xiàn)在政策還是不明確,只是有一個(gè)大的框架,有BOT幾種合作方式,還需要很多細(xì)則來(lái)規(guī)范! 李平建議,將鐵路建設(shè)劃分為公益性和盈利性兩種。公益是保證不了經(jīng)濟(jì)效益的,但卻有社會(huì)效益;市場(chǎng)盈利性項(xiàng)目可以在經(jīng)過(guò)項(xiàng)目論證后,大膽推向市場(chǎng)。
在鐵道部已經(jīng)明確的投資政策中,鐵路建設(shè)、客貨運(yùn)輸、運(yùn)輸裝備制造與多元經(jīng)營(yíng)等四大領(lǐng)域民營(yíng)資本都可以參與。但是目前還沒(méi)有正式的法律條文對(duì)此進(jìn)行規(guī)定,只是以鐵道部的一個(gè)文件形式出現(xiàn),這是問(wèn)題的關(guān)鍵。由于沒(méi)有法律上的保障,民營(yíng)資本進(jìn)行鐵路投資仍顯謹(jǐn)慎。
在采訪中,很多專家都表示民營(yíng)企業(yè)現(xiàn)階段很難規(guī)避相關(guān)政策風(fēng)險(xiǎn)。政策不完善是有共性的,隨著鐵路投融資改革不斷深化,民營(yíng)資本應(yīng)該明確自身的市場(chǎng)定位,確定好投資原則和方案。然而,有風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)有機(jī)會(huì)。
投資機(jī)會(huì)與投資方式
董焰說(shuō):“鐵路投融資對(duì)民營(yíng)資本而言肯定是個(gè)機(jī)會(huì),但民營(yíng)企業(yè)應(yīng)該確定自己的目標(biāo)。讓民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入鐵路投資領(lǐng)域這個(gè)趨勢(shì)是不會(huì)改變的。”中國(guó)鐵路在長(zhǎng)期壟斷經(jīng)營(yíng)下,終于撕開(kāi)了一道打破壟斷的口子,也給長(zhǎng)期處于壟斷圍墻外的民營(yíng)企業(yè)提供了一次難得的投資機(jī)會(huì)。
“在中國(guó),鐵路是一個(gè)緊缺的產(chǎn)業(yè),正因?yàn)榫o缺,其市場(chǎng)前景可觀。特別是一些繁忙的能源干線和客運(yùn)干線運(yùn)量很大,效益不錯(cuò)。投資鐵路不會(huì)產(chǎn)生暴利,但具安全性和穩(wěn)定性。并且,鐵路投資也不是一個(gè)短期行為,如果側(cè)重于長(zhǎng)期投資,鐵路將是一個(gè)很好的投資選擇。如果想三五年見(jiàn)效益,就不要投資鐵路!倍娣治龅。
今年年初,由中海油控股的中海信托向全國(guó)社保基金理事會(huì)發(fā)行一年期銀信合作結(jié)構(gòu)化信托融資產(chǎn)品,為鐵道部募集30億元低成本資金。并且,經(jīng)國(guó)務(wù)院同意,部分符合條件的保險(xiǎn)公司將開(kāi)展保險(xiǎn)資金投資基礎(chǔ)設(shè)施試點(diǎn),投資鐵路等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。同時(shí),鐵道部也將向保險(xiǎn)資金定向募集500億~800億元先期項(xiàng)目資金。據(jù)悉,由平安保險(xiǎn)牽頭,中國(guó)人壽等公司參與的首批試點(diǎn)工作已經(jīng)啟動(dòng)。
這些動(dòng)作只說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題,參與鐵路投資有利可圖。包括基金公司、保險(xiǎn)公司、信托公司等多種形式的資本,都將逐漸進(jìn)入到鐵路投資領(lǐng)域,民營(yíng)資本并非孤軍奮戰(zhàn)。在資本進(jìn)入后,如何完善退出機(jī)制成為了業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)。
產(chǎn)業(yè)投資與資本市場(chǎng)相聯(lián)系,是其他領(lǐng)域慣用的資本退出機(jī)制,也是投資鐵路的民營(yíng)資本可探尋的一條道路。德眾與四川省地方鐵路局簽訂的BOT投資合同合作期限為30年(包括建設(shè)期),計(jì)劃6~7年收回投資,剩下的22年左右時(shí)間將是德眾的收益期。閻泯樂(lè)稱:“德眾的BOT投資項(xiàng)目一開(kāi)始就受到海外投資者尤其是基金的關(guān)注。只要有三年以上的良好業(yè)績(jī),在內(nèi)地、香港或海外股市將項(xiàng)目包裝上市也不是沒(méi)有可能。”一些專家也認(rèn)為,只要投資企業(yè)的財(cái)務(wù)指標(biāo)符合上市規(guī)定,上市障礙不會(huì)很大。
據(jù)了解,目前參與鐵路投資的民營(yíng)資本以煤炭企業(yè)居多,這些企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)與經(jīng)營(yíng)鐵路并不搭界,具體運(yùn)作中可能會(huì)遇到較大困難。
制定規(guī)則是當(dāng)務(wù)之急
董焰對(duì)《新財(cái)經(jīng)》表示:“鐵道部應(yīng)該走出去,不能僅由自己來(lái)做這些投融資條文,單方面做一些有利于鐵道部的條文是不行的,應(yīng)該與各方面人士及民間企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)共同研究,F(xiàn)在鐵道部的一些規(guī)則就是單方面的,只有自己的聲音,忽略了其他各方的利益,有的可以說(shuō)是霸王條款。”
對(duì)民營(yíng)資本而言,參與鐵路投融資的入門障礙沒(méi)有了。但面對(duì)國(guó)內(nèi)巨大的鐵路投資需求,面對(duì)這么大一個(gè)市場(chǎng),為何真正參與的投資者還是極少數(shù)?是民營(yíng)企業(yè)不愿意進(jìn)來(lái),還是不敢進(jìn)來(lái)?從《新財(cái)經(jīng)》了解到的情況看,參與到鐵路投資中的民營(yíng)企業(yè),大多并未抱著靠投資鐵路盈利的奢望,投資另有目的。如內(nèi)蒙古西蒙科工貿(mào)是家煤炭企業(yè),參與鐵路投資是為了解決企業(yè)產(chǎn)品的運(yùn)輸問(wèn)題——鐵路建成后,企業(yè)在此線路上的貨運(yùn)成本將大大降低。換句話說(shuō),企業(yè)是在花錢買運(yùn)輸線。而沿海的民營(yíng)資本更多的則是處于觀望狀態(tài),一位民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人說(shuō),“觀望的原因是當(dāng)前很多問(wèn)題不透明、不明確,我們看不清水有多深!
閻泯樂(lè)說(shuō):“目前,鐵道部只是發(fā)布了一個(gè)外資和民營(yíng)資本‘準(zhǔn)入’鐵路四大領(lǐng)域的信息,具體的游戲規(guī)則還沒(méi)有制定好。以往國(guó)有鐵路項(xiàng)目可以無(wú)所謂,誰(shuí)來(lái)買單都是從政府這個(gè)口袋到那個(gè)口袋的事,都好解決。但民營(yíng)企業(yè)卻經(jīng)不起這種沒(méi)有游戲規(guī)則的折騰!
李平說(shuō):“民營(yíng)企業(yè)之所以謹(jǐn)慎再謹(jǐn)慎,是由于投融資雙方信息的不對(duì)稱。鐵道部方面制定了具體的運(yùn)營(yíng)規(guī)則,但由于雙方溝通不夠,投資者很難將游戲規(guī)則搞清楚。另外,鐵路是一個(gè)網(wǎng)絡(luò),涉及面很大,有的問(wèn)題甚至鐵道部都很模糊。民營(yíng)企業(yè)作為局外人就更難弄清楚。”鐵路是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)的調(diào)度和運(yùn)行,如何調(diào)度和運(yùn)行不是一個(gè)民營(yíng)企業(yè)能決定的,民營(yíng)企業(yè)在具體經(jīng)營(yíng)中無(wú)法做到控制,國(guó)家對(duì)鐵路的壟斷事實(shí)上并未被打破。
在規(guī)劃還沒(méi)有制定好的情況下,民營(yíng)資本參與進(jìn)來(lái)還存在著利益模糊的問(wèn)題。由于鐵路運(yùn)營(yíng)的成本難以核算,投資企業(yè)很難成為獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。李平說(shuō):“民營(yíng)企業(yè)肯定是投資一段鐵路,投資是沒(méi)問(wèn)題的,但是運(yùn)營(yíng)成本上有問(wèn)題,收益上也有問(wèn)題。因此,在這樣的模糊概念下,民營(yíng)企業(yè)投入后,收益很難得到保證!
鐵路投資是一個(gè)資金密集型產(chǎn)業(yè),另外,鐵路投資與收益的周期相對(duì)較長(zhǎng),不是一般的民營(yíng)企業(yè)能操作的。在民營(yíng)企業(yè)投資鐵路的過(guò)程中,技術(shù)上的問(wèn)題容易克服,但利益主體間如何協(xié)調(diào)才能形成多贏,是當(dāng)前最需要解決的問(wèn)題。解決問(wèn)題的關(guān)鍵,是制定透明度高、可操作性強(qiáng)的公平規(guī)則。在規(guī)則的約束和指引下,鐵路投融資才能煥發(fā)活力。