柯山村村改居工作概況

　　柯山村原址在柯巖風景區(qū)內，2000年因風景區(qū)擴建需要整體拆遷安置在現新未莊社區(qū)內。2003年8月，紹興縣委、縣政府決定在全縣范圍內開展以農村“三有一化”（即有保障、有股份、有技能、村莊社區(qū)化）改革為載體的村改居工作，柯山村作為全縣3個試點單位之一，進行試點探索。

　　柯山村村改居工作主要有五方面內容：

　　一是解決被征地農民社會保障問題

　　經村民代表會議討論通過，確定參加保障的范圍、對象、形式、資金籌措管理等政策，同時，對在冊農業(yè)人口中16周歲以下按規(guī)定不能參保人員、享受政府最低生活保障金人員、已進入養(yǎng)老院“五保戶”、公傷補助對象、現役義務兵、服刑犯人等其他人員的保障也進行了明確。保障形式視被征地比例主要分為被征地農民基本生活補助、被征地農民養(yǎng)老保險兩種�？律酱逡蛲恋厝�部已被征用，村民全部選擇參加被征地農民養(yǎng)老保險。養(yǎng)老保險金由縣、村和個人共同出資負擔，其中縣出資每人16000元，村和個人為每人7000元（個人賬戶金），到男年滿60周歲，女年滿55周歲次月起，按月享受養(yǎng)老金220元。所有參保人員經縣勞動和社會保障局等有關部門審核同意后辦理投保手續(xù)。

　　二是開展村級社區(qū)股份合作制改革

　　主要工作內容是清產核資、資產量化和成立股份經濟合作社。由縣農村集體經濟審計中心會同街道經管站對村集體資產、負債、所有者權益及財務收支情況進行審計，全面清核集體資產家底，清核結果提交村民代表會議確認，并報縣經管總站備案。在此基礎上，研究制定改制政策和實施方案，在先保足、后提足的原則下，對剩余凈資產進行量化。資產量化對象為截日止在冊農業(yè)人口（含本村土地被征用已辦理“農轉非”人口、現役義務兵、服刑人員以及村民代表大會討論通過的其他人員），量化標準實行平均股權量化，即以人口為依據量化。同時，明確公益金提取比例為村集體資產投保后余額的15%，主要用于今后居民社區(qū)物業(yè)管理費支付、居委會干部工資報酬、特殊對象補助和計劃生育、征兵等管理及辦公費用支出。資產量化后，由全體股東選舉產生29名股東代表，召開股東代表大會，討論通過《股份經濟合作社章程》，選舉產生董事會和監(jiān)事會，正式成立股份經濟合作社。同時，經股東代表大會討論通過，確定量化到個人的1128.85萬元股本資金投向。

　　三是開展被征地農民教育培訓工作

　　確定16周歲以上，男60周歲、女55周歲以下的被征地農民為培訓對象，開展“三單制”培訓，即企業(yè)下“訂單”，學校出“菜單”，政府來“埋單”。由街道向教育行政主管部門領取統(tǒng)一印制的培訓證，簽印后發(fā)放給每個被征地農民。被征地農民根據全縣培訓總“菜單”，自主選擇培訓項目，并可持培訓證參加跨區(qū)域、跨行業(yè)的職業(yè)技能培訓與引導性培訓。培訓證有效期一年，一年內被征地農民可持證多次免費參加培訓。

　　四是開展被征地農民戶口“農轉非”工作

　　按照縣委、縣政府有關政策，土地被征用后的農業(yè)戶口人員統(tǒng)一整戶就地轉為非農業(yè)戶口，辦理“農轉非”手續(xù)，同時，明確被征地農民戶口“農轉非”后，享受城鎮(zhèn)居民同等待遇，并可在農轉非之日起五年內繼續(xù)享受適用于農村居民的大病醫(yī)療統(tǒng)籌和計劃生育政策。

　　五是撤村建居

　　經村民代表會議討論同意，由村向柯巖街道請示，街道報縣人民政府，經縣民政局初審同意后，由縣人民政府審批同意，撤銷村建制，建立柯山居民委員會。村撤銷后，在建立基層黨組織和依法選舉產生居民委員會前，由原村兩委成員為主，成立臨時過渡的居委會黨支部和居務工作小組。

　　村改居工作中應把握的幾個重點

　　（一）資產的歸屬問題

　　即資產的所有權問題。村集體資產是村集體經濟的積累，屬村民集體所有，股份制改革后，村民的所有權主體性質和地位不能改變。解決資產歸屬問題實際上包含兩個子問題：一是集體資產總量，即資產到底有多少；二是集體資產處置，即資產歸誰所有，哪些村民有權擁有資產（即股份），擁有多少資產。資產總量要通過清產核資來確定，一般由權威部門（紹興縣規(guī)定由縣農村集體經濟審計中心會同鎮(zhèn)街經管站）進行清核審計，確定村集體資產的總額和范圍，明確哪些是經營性凈資產、公益性資產和資源性資產。資產處置，首先要明確處置的范圍，實行折股量化的資產必須是集體所有的經營性凈資產，集體所有的公益性資產和資源性資產不作量化。其次要明確處置的政策，即如何折股量化，這是解決資產歸屬問題的關鍵。具體工作中，要經過村民大會或村民代表會議討論，確定資產所有人股東資格，同時，結合在冊人口、農齡、承包土地面積等因素確定量化標準。

　　（二）資本的保值問題

　　資本的保值問題即股本金的投向問題。股份制改革后，股本金的投向涉及到集體資產的保值增值，事關社區(qū)管理和居民福利的資金來源以及年終群眾紅利的多少。要分析集體資產的形態(tài)，選擇合適的投資渠道，通過股東大會，慎重確定投向，確保無風險，爭取高收益。同時，要求嚴格執(zhí)行股東大會制度，股份經濟合作社的重大投資決策、經營方針、年度計劃和執(zhí)行情況，都必須經股東代表大會討論通過，并接受股東監(jiān)督。股份經濟合作社的資產，不得以任何形式平調，不得為外單位和個人作經濟擔保。紹興縣有關政策意見中積極鼓勵各股份經濟合作社通過建造標準廠房、興辦市場、購置商業(yè)用房、建造外來人員公寓房等，開展物業(yè)經營，形成較為穩(wěn)定的收入來源。

　　（三）身份的變更問題

　　身份變更問題的實質是村民的權益問題。村民戶口“農轉非”后，村民的身份由農民轉為居民，從理論上講，不再適用農民的政策，而應享受城市居民的待遇，但在實際操作中，一些政策待遇還不能一步到位，需要有一個過渡時期，執(zhí)行過渡性政策。因此，要對農民和居民分別擁有的權利及享受的待遇進行比較，具體問題具體分析，確定相應政策。村改居工作主要涉及到計劃生育、大病醫(yī)療統(tǒng)籌、最低生活保障和青年服兵役后的安置等政策，其中涉及村民利益最直接、反映最突出的是計劃生育和大病醫(yī)療統(tǒng)籌問題，需要制定過渡性政策，予以妥善解決。

　　（四）管理的民主問題

　　從理論上講，村改居后，居委會的管理工作性質、內容和模式都發(fā)生了根本變化，民主自治的內涵也不同于村委會，社區(qū)利益的相關性導致社區(qū)居民的民主意識和參與意識進一步加強，對社區(qū)管理的民主要求也更高。管理的民主問題集中體現在班子問題上。村改居后，居委會存在著黨（居民區(qū)黨組織）、政（居委會）、經濟（股份經濟合作社董事會）三套班子，分別按照相關的法律法規(guī)和章程選舉產生，并承擔相應的工作職能。三套班子是否順利選舉產生并保持團結，關系到居民區(qū)的長遠發(fā)展。因此，要從加強居民區(qū)基層黨組織對居委會事務和集體資產經營管理工作的領導、指導角度，選舉好三套班子。同時，要按照《居委會組織法》規(guī)定，進一步完善基層黨組織和居委會的制度建設，推進基層民主建設和民主管理，尤其是要制訂好經濟合作社《章程》，明確集體資產產權關系，嚴格照章辦事，探索和完善集體資產管理體制和運行機制，推進集體資產民主管理，確保集體資產保值增值。

　　（五）操作的透明問題

　　村改居各項工作都涉及到村（居）民的切身利益，必須堅持依法公開，透明操作。依法公開體現在嚴格按照有關法律法規(guī)和黨委、政府有關政策意見，正確處理國家、集體和個人利益關系，維護集體經濟和村民的合法權益。要切實尊重民意，充分發(fā)揚民主，堅持村民投票表決“說了算”，政府不搞一廂情愿，清產核資情況、養(yǎng)老保險、資產量化、撤村建居等一些群眾關心的重要環(huán)節(jié)、重大事項必須經過村民大會或村民代表會議討論通過，股份經濟合作社的有關事項則通過股東大會或股東代表大會討論通過，并且必須張榜公示，征求意見建議，接受群眾監(jiān)督。

　　村改居工作的一些思考

　　柯山村的村改居工作，無論是村改居前的村級集體資產狀況、土地征用情況，村改居過程中的村民參與度、工作進展情況，還是村改居后的資產保值增值、班子選舉、群眾反映等情況，試點工作都是比較成功的。但是從整個柯巖街道和紹興縣面上情況看，由于各村情況千差萬別，村改居工作的具體實施政策、改革效果也不盡相同。通過對柯山村村改居工作的調查和對全縣面上情況的了解，有一些問題值得我們思考。

　�。ㄒ唬┕芾砟Ｊ饺绾无D變

　　村改居后，居委會替代村委會行使管理職能，管理模式也要隨之作相應轉變。管理模式的轉變，目標是從村改居社區(qū)轉變到城市社區(qū)，需要經歷一個漫長的過渡期，在過渡期內，既要根據農村工作實際和村改居后的現狀，又要以城市社區(qū)為發(fā)展目標，逐步實現管理模式的轉型。促進管理模式的轉變，一方面，居委會要體現主動性，按照城市社區(qū)的職能要求，逐步轉變角色，更多地擔負起有關社會事務管理的職能；另一方面，縣、街道兩級黨委、政府要加強政策引導和扶持，政府應承擔起對社會公共事務管理的職責，加大財政投入力度，尤其是在社區(qū)管理上，政府服務工作要跟上社區(qū)自治的要求，切實幫助社區(qū)解決一些實際問題，指導社區(qū)建設，解決社區(qū)建設專項資金，培訓社區(qū)干部，提高工作人員的業(yè)務素質。政府各部門對原來由村負責的市政建設、治安管理、消防等社會事務，應按照城市管理辦法，強化管理措施，增加投入，逐步達到中心城區(qū)的管理要求。政府要制定對村改居社區(qū)財政投入的長期規(guī)劃，逐步將村改居社區(qū)建設經費納入財政年度預算，逐步加大投入的力度，同時，考慮到財政壓力較大和村改居社區(qū)都擁有經濟合作社、有一定經濟實力的現狀，可研究制定相應的政策性文件，探索村改居社區(qū)基礎設施建設經費籌集和使用模式。社區(qū)管理日常經費上，逐步探索物業(yè)化管理模式，可制定相應政策性文件，居委會在規(guī)定的標準內向居民收取一定的管理費。社區(qū)工作人員的工資、福利待遇應逐步由財政負擔，可考慮由社區(qū)適當補助。

　�。ǘ�）股東利益如何保證

　　股東利益的實質是集體資產的保值增值問題，具體體現在股本金投向和股權利益分配兩個方面。集體資產折股量化并成立股份合作社，已經從制度上改變了長期以來集體資產“少數人操心，多數人不放心”的狀況，也從根本上消除了影響農村社會穩(wěn)定的一個隱患源頭。資產量化后，因為不得提現，群眾對集體資產的保值增值問題特別關注，對居委會干部（合作社董事會）的壓力也較大。要從法律、政策層面對股本金的投向進行限制和引導，明確允許和禁止投資的領域，規(guī)定投資決策的程序，確保股本金保值增值，使股東權益在法律、政策層面上得到保障。同時，在股權利益分配上，應建立明確的收益分配機制，在提取公益金、公積金后，保證股東的年終分紅能逐年有所增長。從理論上講，只要股東大會或股東代表會議討論通過，股份合作社可以進行任何投資，但實際運作中，各地對股本金的投資進行了嚴格的限制，使投資的范圍相對比較狹窄。這一方面保證了集體資產的安全，做到了零風險，但同時也使股本金獲得大幅增值、高額回報的可能性變得較小，尤其是對凈資產以貨幣資產形態(tài)為主的經濟合作社而言，這種矛盾更為突出�？律酱骞杀窘鹬饕�投向柯巖風景區(qū)股份長期投資、16.2畝標準廠房建設和15畝村級留用地建設3塊，是風險較小、收益穩(wěn)定的項目。但從面上情況看，并不是所有村都擁有如此優(yōu)越的條件。投資建造標準廠房、外來人口公寓等，都需要土地，在目前宏觀調控的大背景下，一方面，經過村改居，原村擁有的土地已不多甚至已全部征用完畢；另一方面，村級留用地受地段、規(guī)劃等因素制約，并不一定能如村（居）所愿開發(fā)建設。從實現村改居集體資產保值增值目標出發(fā)，縣、鎮(zhèn)兩級黨委、政府應該對村級留用地的開發(fā)建設，尤其是規(guī)劃等方面給予更多的支持。要從發(fā)展的角度，對經濟合作社股本金的投資政策進行不斷的完善。

　　（三）農民生產方式如何轉變

　　農民生產方式轉變問題的實質是村改居后居民的就業(yè)問題。就業(yè)是民生之本，無論是農民還是市民，就業(yè)都是安身立命之本。村改居后，社區(qū)內已經沒有或基本沒有農業(yè)用地，居民戶籍也已經轉為城市戶口，不再從事農業(yè)生產，目前，盡管各地政府都已實現被征地農民社會保障的全覆蓋，實行即征即保，但有限的資金只能基本保障年老后的基本生活，享受最低生活保障后，如果沒有正常的收入，也會變成城市貧民。同時，在當前就業(yè)形勢非常嚴峻的大背景下，對于大多數居民尤其是數量巨大的“4050”人員來講，其本身的競爭意識、知識水平、技能素質遠遠達不到可以自如擇業(yè)和充分就業(yè)的程度。大量的村改居居民無業(yè)可就，淪為城市貧民，會給政府財政帶來巨大的負擔，同時，對當地的社會穩(wěn)定也是一個巨大的隱患。

轉變農民生產方式，政府必須加強對村改居居民的培訓和轉移工作。這方面，我市各地目前正在大力開展的農民培訓和轉移工程積累的許多經驗都可以借鑒。各級政府可以參照被征地農民政策，在村改居居民創(chuàng)業(yè)就業(yè)方面制訂出臺相應的政策意見，鼓勵居民興辦二三產業(yè)，在工商登記、稅收、貸款、招工、用水用電用地等方面給予一些優(yōu)惠政策，努力實現村改居居民務工非農化。同時，社區(qū)經濟合作社在提取的公益金中，可增加教育投資支出，鼓勵居民參加各類職業(yè)培訓，提高文化、技術和道德素質，增強就業(yè)競爭力。村改居是一項階段性的工作，但解決社區(qū)居民就業(yè)是一項長期的艱巨任務。

　　（四）農民意識如何轉變

　　與解決居民就業(yè)問題一樣，如何提高居民的市民意識，使村改居居民在自身素質上真正實現從農民向市民的轉變，逐步融入城市生活，也是一項長期的艱巨任務。十年樹木，百年樹人，要改變千百年來形成的傳統(tǒng)的農民意識，并非一朝一夕之事。各級黨委、政府應該在這方面制定長遠的工作規(guī)劃，一方面要加強引導，通過教育培訓，不斷提高居民的素質；另一方面，要做好同化工作，發(fā)揮“同城效應”，依托村改居社區(qū)離中心城區(qū)較近的地域優(yōu)勢，使村改居居民在思想、素質、行為等方面逐步融入城市，真正成為城市居民的一員。

　�。ㄎ澹┓ㄒ�(guī)政策如何配套

　　村改居工作是一項探索性很強的工作，沒有現成的經驗模式可以照搬套用，因此，各地都是根據當地實際情況進行探索。從村改居工（轉下頁）（接上頁）作的現狀看，有關的法規(guī)政策還比較滯后，主要體現在幾個方面：

　　一是村改居后管理模式的有關法規(guī)政策。村改居社區(qū)是介于農村和城市社區(qū)之間的一種形態(tài)，是一種過渡性的社區(qū)，目前，《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》都不適合村改居社區(qū)的管理，前者太超前，后者太滯后，村改居后是按照居民自治的規(guī)則管理，還是按照村民自治的規(guī)則管理，目前法律還沒有專門的規(guī)定。對村改居社區(qū)的管理模式，尤其是政府和居委會的管理職能、社區(qū)建設和管理、相關經費的籌集使用等，都需要研究制定有關政策法規(guī)，以有效促進村改居社區(qū)管理模式的轉變。

　　二是股份經濟合作社性質、定位及運作的有關法規(guī)政策。從構成看，合作社擁有股東大會、董事會、監(jiān)事會等機構，年終要實現股權分紅，是一個標準的股份公司，是一個經營實體，但是它又不是傳統(tǒng)意義上“做生意”的公司，目前的政策意見也不允許它涉足流通行業(yè)，合作社的《章程》也對股權的流動作了非常嚴格的規(guī)定；從登記看，合作社又不是企業(yè)，不能進行工商登記，目前只是由縣級經管總站和民政局備案，每年向地稅部門繳稅。股份經濟合作社由原村級集體資產折股量化轉變而來，與居委會、社區(qū)都有著密切的關系，也是目前社區(qū)管理工作中一項非常重要的內容。從某種角度講，集體資產不能與居委會徹底剝離，村改居社區(qū)也不可能轉變?yōu)檎嬲�的城市社區(qū)。目前，對股份經濟合作社的性質沒有一個權威的解釋，從現狀看，也有些不倫不類。要用發(fā)展的眼光，對社區(qū)股份經濟合作社的性質、定位及其運作機制進行研究，尤其是在合作社的地位、與居委會的關系、股權的流動、股本金的投資等方面進行探索，制定完善相關政策。

　　三是村改居居民的有關保障政策。主要是村改居后居民養(yǎng)老保障、計劃生育和大病醫(yī)療統(tǒng)籌等權益保障政策。

　　四是村改居居民培訓和轉移工作的有關政策。