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借鑒國際經(jīng)驗盡快開征社會保障稅

來源: 吳俊培 甘行瓊 編輯: 2006/08/23 09:11:54  字體:

  內(nèi)容提要:本文認為,社會保障資金的籌集模式應同一國的國情、社會保障目標及社會保障方式相適應。我國社會保障的基本框架已具雛型,即實行基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險相結(jié)合的多層次的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度體系。但我國目前的社會保險制度還很不完善,借鑒國際經(jīng)驗并結(jié)合我國國情,盡快開征社會保障稅,是完善我國社會保險制度的重要舉措。

  一、我國社會保障籌資方式存在的主要問題

  雖然我國社會保障的基本框架已經(jīng)確立,但制度改革滯后、制度安排缺位的現(xiàn)象仍隨處可見,突出地表現(xiàn)在社會保障的籌資方式以及社會保障資金的運作等方面。

 ?。ㄒ唬┗I資方式不規(guī)范,缺乏法律依據(jù)

  我國現(xiàn)行社保資金的籌集方法政出多門,主要采用由各地區(qū)、各部門、各行業(yè)自行制定具體籌資辦法和籌資比率的方式。這種分散的多元籌資方式必然導致制度間的不協(xié)調(diào),無法形成全國規(guī)范、統(tǒng)一的制度。目前,籌資辦法多以部門規(guī)章、行業(yè)規(guī)章的形式出現(xiàn),明顯缺乏法律依據(jù)。由于制度分割,各部門、各地區(qū)、各行業(yè)的繳費標準各異,費率差別懸殊,負擔不均,不利于公平競爭環(huán)境的形成。這種狀況嚴重影響政策的執(zhí)行效果,也無法為社會保障制度的正常運行提供及時、足額的資金,影響社會保障目標的實現(xiàn)。

  (二)基金多頭管理,營運效率低下

  目前,我國實際參與社會保障管理的機構(gòu),除了勞動和社會保障部之外,還有人事、民政、金融、衛(wèi)生、計生、財政、全國總工會等部門。多元化的管理體制形成了部門分割、地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割、不同所有制分割的局面,嚴重影響了資金統(tǒng)籌能力,極大地增加了管理成本。社保基金的行政管理、投資營運與監(jiān)管三位一體,難以形成高效的營運機制和有效的監(jiān)督制約機制,各種違規(guī)問題屢屢發(fā)生,基金無法做到??顚S谩?/p>

 ?。ㄈ┟x費率高,實際費率低,費基核定困難

  目前,企業(yè)養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)是職工的工資總額,費率是20%.在市場發(fā)育尚不成熟的我國,勞動報酬工資化、貨幣化程度不高,統(tǒng)計工序繁雜,使得繳費工資總額往往小于統(tǒng)計工資總額及實際工資總額。國家統(tǒng)計局城調(diào)總隊近期對全國15萬戶城鎮(zhèn)居民進行的抽樣調(diào)查顯示,就社會平均而言,職工工資外的工資性收入至少相當于工資收入的30%.這樣,統(tǒng)計工資總額只占到實際工資總額的77%,縮小了23%①。另外,據(jù)專家推算,社會保險經(jīng)辦機構(gòu)核定的繳費工資總額約為統(tǒng)計工資總額的90%.由此可見,繳費工資總額小于統(tǒng)計工資總額,更小于實際工資總額,兩項合并,費基縮小了30%多。若考慮實物收入,差距更大。

  費基縮小必然導致名義費率偏高,收繳困難。據(jù)專家分析,如果我國實現(xiàn)了貨幣收入工資化,并以實際工資總額作為養(yǎng)老保險費基,費率可下降7個百分點,即變?yōu)?5%左右后,仍可保持相同的基金收入。要使名義費率與實際費率一致,必須推進勞動報酬工資化、貨幣化的改革。

 ?。ㄋ模┚植拷y(tǒng)籌有礙公平與效率

  1998年,中央下文規(guī)定企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險在全國范圍內(nèi)實行省級統(tǒng)籌,原實行行業(yè)統(tǒng)籌的各個部門把養(yǎng)老保險工作全部移交地方。但問題依然嚴重,一方面,省級統(tǒng)籌管理體制本身尚不健全,省級統(tǒng)籌模式還未在全國普遍推廣,行業(yè)統(tǒng)籌與省級統(tǒng)籌并存。另一方面,在省級統(tǒng)籌模式下,各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同,各地區(qū)的養(yǎng)老保險負擔畸輕畸重,一些養(yǎng)老保險負擔重的地區(qū)入不敷出,由中央政府建立一定的省級調(diào)劑基金,雖能緩解一時的資金短缺問題,但不能從根本上解決問題。顯然,這種體制不利于公平競爭環(huán)境的形成,有悖于為勞動力的合理流動提供社會保障的初衷。

  二、社會保障籌資方式的國際借鑒

  社會保障籌資方式在不同的國家是不一樣的,但通過國際比較研究,仍然可以獲得有益的借鑒。

  (一)德國模式

  德國是歐洲大陸模式(又稱為保守模式)的代表,也是世界上最早推行社會保障制度的國家,至今已有100多年的歷史。德國的社會保障制度以國家法定的社會保險為主,企業(yè)和個人的補充保險只起次要作用。德國的社會保障制度恪守以下基本原則:(1)社會保障要有利于發(fā)揮市場機制的作用。(2)社會保險要保持在收入再分配的合理范圍內(nèi),以維護經(jīng)濟效率與社會公正兩者的內(nèi)在統(tǒng)一。(3)社會保障應由國家、企業(yè)和個人三者合理分擔,社會保障應被視為一個維護社會穩(wěn)定的過程,并將國家承擔的社會保障任務與每個人據(jù)其能力自主決定命運的天然義務嚴格分開。

  德國的社會保障資金主要來源于雇主和雇員繳納的社會保險費,不足部分由聯(lián)邦財政補貼,稅收比重約占1/4左右。不同險種規(guī)定的費率、應稅所得上限、繳費上限以及收入補償率均不同(見表1)。各個險種相對獨立,費率采取比例費率結(jié)構(gòu),保險受益水平與繳費水平及繳費期限密切關(guān)聯(lián),實行現(xiàn)收現(xiàn)付制。進入20世紀70年代以后,伴隨著人口結(jié)構(gòu)的變化,社會保障支出增長加快,甚至超過了經(jīng)濟增長的承受能力。社會保障開支占GDP之比從1970年的10.4%,上升到1993年的15.48%,社會保障預算的平衡問題日益突出。從20世紀80年代開始,德國進行了社會保障制度的調(diào)整與改革,提高了費率,提高了應稅所得上限,實行現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制相結(jié)合的辦法。目前,德國的社會保障綜合費率在40%以上,保障水平高于英美等國家。2000年,德國的社會保障繳費占名義GDP的比重為18.5%.

  德國的失業(yè)保險制度很有特點。失業(yè)保險規(guī)定了國家援助形式,在全國各地以同樣條件和同樣數(shù)額支付失業(yè)保險金和失業(yè)補助金,領(lǐng)取失業(yè)金的條件是接受勞動局介紹的崗位。失業(yè)保險金不僅用于資助失業(yè)保險受益人,彌補失業(yè)者失去的收入,還用于資助積極勞動市場政策的實施,改善就業(yè)機會。而且,還有失業(yè)救助、最低收入保障制度作為補充。

  德國的社會保障資金由政府指定專門機構(gòu)負責管理和營運,以確?;鸨V翟鲋怠5聡纳鐣U腺M以勞動所得為費基,管理上與個人所得稅的稅基基本相同。德國將費率與險種的風險掛鉤,實行差別險種費率,體現(xiàn)權(quán)利與義務對等原則,符合效率要求。應稅所得上限的設(shè)置,也是一種效率機制。失業(yè)保險制度與積極勞動市場政策相互關(guān)聯(lián),是兼顧公平與效率的舉措。通過這些舉措,確保了社會保障資金具有穩(wěn)定的來源。

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  英國社會保障的政策目標是救濟貧民。英國現(xiàn)行的社會保障制度包括社會保險、社會補助、社會救助、保健服務。進入20世紀70年代,“福利國家”出現(xiàn)危機,國家財政不堪重負。從20世紀80年代開始至今,經(jīng)過20多年的改革,英國社會保障制度已發(fā)生了重要變化:(1)“普遍性原則”弱化,“有選擇性原則”增強。(2)在“平等”和“效率”的權(quán)衡上,政府更加注重“效率”。(3)更多地發(fā)揮市場機制的作用,政府管理的重心逐漸從發(fā)放社會津貼轉(zhuǎn)到提供優(yōu)質(zhì)的社會服務方面。

  英國的社會保障制度是一種融養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等項目于一體的綜合性社會保障制度。全國性的社會保障基金包含養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金以及醫(yī)療保險基金等。社?;鹨試癖kU繳費為融資來源,其性質(zhì)與美國的工薪稅相同。每一個職工(包括受雇者和自由職業(yè)者)一旦收入達到一定水平,都必須按規(guī)定繳納社會保險費。社會保險費沒有區(qū)分保險項目,而是對各個保險項目實行統(tǒng)一費率,繳費標準全國統(tǒng)一,不存在地區(qū)差異。1985年以前,費率采取單一的比例費率結(jié)構(gòu)。1985年以后,改為累進費率制,費率為工資總額的10%~19.45%.英國是唯一采取累進費率制的國家,且取消了雇主的應稅所得限額,但保留了雇員應稅所得限額。在英國,全體被保險人規(guī)定有相同的保險受益待遇,其數(shù)額能保障公民最低生活水平。

  在英國的社會保障資金來源中,社會保障繳費所占比重偏低,1994年為34.95%(由雇主和雇員分別承擔)。英國的社會保障繳費占名義GDP的比重遠低于德國,但略高于美國,1988年為8%,2000年為7.5%.英國的社會保險費由國內(nèi)稅務局負責具體征收,收入上繳國庫,成為政府財政收入的有機組成部分,由財政部統(tǒng)收統(tǒng)支,不存在獨立的社保預算,只是各項社會保障在公共預算中單獨反映,當社會保障項目收不抵支時,按規(guī)定從一般性稅收收入中調(diào)劑解決。

  英國的綜合性社會保障制度十分簡便,有利于降低制度運行成本,同時,政府利用集中的部分社會保險費,可以在全國范圍內(nèi)實行社會保障資金的余缺調(diào)劑,平衡地區(qū)差距。

  英國連續(xù)20年推進“福利改革”的實踐告訴我們,社會保障必須推行兼顧效率和公平的原則,一味強調(diào)高福利、高公平是沒有出路的。

  (三)美國模式

  美國的社會保障制度自20世紀30年代建立以來,迄今已發(fā)展成一套龐大的社會保障體系。美國的社會保障制度屬自由保險型,私人保險業(yè)處于主要地位,政府舉辦的社會保障處于次要地位。美國的社會保障繳費占名義GDP的比重為7%.美國的社會保障是以工薪稅作為籌資來源,以工薪所得為稅基,采取比例稅率結(jié)構(gòu)。其中,公共年金計劃的運作與其他經(jīng)合組織成員國相比,其特點是低稅率、低保障水平。這一制度要求的工薪稅在20世紀90年代為工資總額的12.4%,由雇主、雇員各自承擔一半。這一稅率在經(jīng)合組織成員國(平均水平為16.3%)中是最低的。因為美國的人口結(jié)構(gòu)比較年輕,而且美國退休金的工資替代率僅為44%.美國工薪稅稅率可以根據(jù)對人口老齡化的預測和退休養(yǎng)老金支付的需要,按“財務自理、收支平衡”的原則不斷調(diào)整。比如,1937~1949年,雇主、雇員各自繳納雇員工資的1%,20世紀50年代提高到1.5%,20世紀60年代提高到2.75%,20世紀70年代提高到3.65%,20世紀80年代調(diào)整為4.35%,20世紀90年代提高到5%左右。美國工薪稅稅基規(guī)定有上限,而且這個上限可以隨著物價和工資水平的提高而相應調(diào)整。此外,1937~1980年間,美國的養(yǎng)老保險模式一直是按照現(xiàn)收現(xiàn)付制的辦法,采取“收支相抵、略有節(jié)余”的原則,在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑。到了20世紀80年代,伴隨著基金赤字的出現(xiàn),才由現(xiàn)收現(xiàn)付制改為部分基金積累制。

  美國的失業(yè)保險同樣以工薪稅籌資,應稅收入的起征點低,覆蓋面廣(97%的從業(yè)人員)。聯(lián)邦立法規(guī)定由雇主繳納失業(yè)保險稅款,雇員不用繳納。失業(yè)保險稅率與風險相關(guān)。通常由聯(lián)邦立法規(guī)定一個統(tǒng)一的全國性失業(yè)保險費率(1985年為0.8%)以及各州的最低失業(yè)保險費率(1985年為5.4%)。在這個最低費率的基礎(chǔ)上,各州可以自行確定具體費率。因而,各州費率不同,失業(yè)保險受益補償率也不同,通常相當于工資總額的50%.與眾不同的是,美國個別州的失業(yè)保險稅率采取的是“經(jīng)驗定率法”。所謂“經(jīng)驗定率法”實質(zhì)是一種旨在抑制企業(yè)解雇員工的浮動稅率制度。具體做法是依據(jù)雇主解雇員工的情況對雇主進行估分,據(jù)此估分確定雇主應承擔的失業(yè)保險稅率,高估分意味著高稅率,最高可達職工工資的10.5%(1985年)。這種“經(jīng)驗定率法”的目標和功能使在缺乏限制企業(yè)解雇人員的制度背景下,將解雇人員的社會成本部分轉(zhuǎn)嫁給雇主承擔。

  如前所述,幾乎所有采取比例費率結(jié)構(gòu)的國家都設(shè)置了應稅所得上限,而且,歷史上的慣例是應稅所得限額與工資總額不成比例增長。但美國卻例外,聯(lián)邦繳費限額和多數(shù)州繳費限額遠遠低于平均工資收入,甚至隨著時間推移遠遠滯后于平均工資收入。相反,在其他經(jīng)合組織成員國中,應稅所得限額遠遠高于平均工資收入。美國的做法緩和了應稅所得上限的設(shè)置所產(chǎn)生的累退性。

  美國模式在處理效率和公平的關(guān)系上,在統(tǒng)一性和差別性關(guān)系的處理上,都提供了成功的經(jīng)驗。

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  智利的養(yǎng)老保險制度實行個人繳費、個人所有、完全積累、私人機構(gòu)經(jīng)營保險基金的私有化模式。智利模式有以下特點:(1)養(yǎng)老問題實行個人負責制,政府只是在立法與監(jiān)管方面承擔責任。顯然,智利模式本質(zhì)上只是一種法律強制下的個人儲蓄——投資型養(yǎng)老模式。(2)養(yǎng)老保險基金實行私營化管理。各個養(yǎng)老基金管理公司競爭經(jīng)營,個人賬戶可在各基金管理公司之間自由轉(zhuǎn)移。(3)監(jiān)管與營運分開?;鸸芾砉矩撠熁疬\營,由獨立的養(yǎng)老基金監(jiān)管局負責基金的監(jiān)督?;鸬墓芾砼c投資計劃嚴格按照分散、透明和獨立的原則進行,以保障資金的安全與贏利。

  智利模式強化了個人責任,提高了效率,但政府在社會保障方面的作用發(fā)揮不夠。

  三、我國開征社會保障稅的構(gòu)想

  在我國開征社會保障稅,既符合國際慣例,又能緩解目前我國社?;鹑笨谳^大的困難,是完善我國社會保障制度的重要舉措。

 ?。ㄒ唬┖暧^原則

  從我國國情出發(fā),我國的社會保障制度從內(nèi)容范圍、項目標準到保障水平都不宜模仿高福利模式,而應遵循低水平保障的原則,根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況,循序漸進。社會保障稅作為社會保障的基本籌資方式,其總稅負的確定要適度合理,既要滿足社會保障的資金要求,又要適應目前的經(jīng)濟發(fā)展水平,適應私人部門的承受能力??偠愗摬灰诉^高,否則會加重私人部門的負擔,妨礙經(jīng)濟發(fā)展。參照國際標準,我國目前社會保障稅占名義GDP的比重可定為14%左右。

  完善社會保障制度應該而且可以實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一、福利原則與保險原則的統(tǒng)一。建立社會保障制度是基于社會公平的考慮,但現(xiàn)代經(jīng)濟理論告訴我們,只有政府機制與市場機制相結(jié)合才能兼顧公平與效率。社會保障制度的公平體現(xiàn)在它的互濟性、福利性方面。社會保障制度的效率體現(xiàn)在受益權(quán)利與繳費義務的對等性、調(diào)動社會成員的生產(chǎn)積極性、便于勞動力的合理流動性等方面。開征社會保障稅,通過稅收立法明確企業(yè)和個人的權(quán)利與義務,實行強制征收、統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理、分散營運,有助于降低制度運行成本,提高制度運行效率。從稅負的分配、稅基的確定、稅率的設(shè)計到基金營運管理及其受益支付,都要貫徹公平與效率相結(jié)合的原則。稅負的分配應實行合理負擔、量能負擔原則,不能因征稅而影響個人的基本生活和企業(yè)的生產(chǎn)積極性,稅基與稅率的設(shè)計應體現(xiàn)縱向公平與橫向公平的原則,受益支付應體現(xiàn)權(quán)利與義務對等的原則。

  (二)稅基應該是“所得”

  各國社會保障籌資手段的名稱不盡相同,有工薪稅和社會保障繳費之分。這兩種形式雖然名稱不同,但實質(zhì)上并無根本差別。社會保障稅作為一種典型的受益稅,其專用性、直接返還性決定了它的稅基必須是“所得”,只有以“所得”為稅基才能兼顧公平與效率?!八谩笔侵讣{稅人的所有應稅收入,包括貨幣收入和非貨幣收入在內(nèi)。

  另外,應設(shè)置稅基上限,激勵高收入原則。國際經(jīng)驗表明,稅基上限的設(shè)置雖然有一定的累退性,但符合效率原則。

 ?。ㄈ┎扇《惵仕捷^低的差別險種稅率

  社會保障稅稅率的確定不宜與目前各項費率相差過多,更不能高于目前費率,而應適度調(diào)低稅率。具體說來,應考慮兩點:(1)采用差別險種稅率。不同險種有不同的風險,實行差別險種稅率,將稅率與風險聯(lián)系起來,高風險的險種,稅率相應提高,以滿足不同險種對保險資金的需求。(2)采用適度累進稅率。通過適度累進稅率既可以緩和稅基上限設(shè)置所產(chǎn)生的累退性,體現(xiàn)公平原則,又可以采取與通貨膨脹率掛鉤的累進稅率,將稅率與通脹率結(jié)合起來,保持兩者同步變化的趨勢,確保社會保障基金的穩(wěn)定可靠。

 ?。ㄋ模嵭腥珖y(tǒng)籌制度

  社會保障的統(tǒng)籌層次是一國社會保障社會化水平的標志,也是市場經(jīng)濟發(fā)育程度的標志。市場經(jīng)濟的發(fā)展要求建立全國統(tǒng)一的勞動力市場,促進勞動力資源在全國范圍內(nèi)的合理流動。從理論上看,全國統(tǒng)籌既是中央政府統(tǒng)一履行公平職能與穩(wěn)定職能的需要,也是促進全國統(tǒng)一勞動力市場形成的需要,更是建立一個國家支持系統(tǒng)、形成統(tǒng)一的全國安全網(wǎng)的需要。國際經(jīng)驗表明,只有全國性的社會保障基金才便于政府在更大空間內(nèi)調(diào)劑余缺,平衡地區(qū)差距。我國的國情是各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展極不平衡,基本公平的實施嚴重依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付。因此,目前的省級統(tǒng)籌只能是我國社會保障制度的過渡形式,全國統(tǒng)籌才是終極目標模式。無疑,社會保障稅的開征將為實行全國統(tǒng)籌創(chuàng)造有利條件。

 ?。ㄎ澹┗鸸芾硎袌龌?/STRONG>

  社會保障基金管理的目標是實現(xiàn)社?;鸨V翟鲋?,滿足安全性、流動性和收益性的要求。我國傳統(tǒng)的社會保障基金管理模式規(guī)定社保基金全部投資于國債和銀行存款,這種政府管制型的模式顯然會使基金失去市場增值的機會,無法滿足收益性的要求。應該借鑒國際經(jīng)驗,制定有關(guān)法律法規(guī),組建一些專業(yè)化的社?;鸸芾砉荆煞梢?guī)定基金管理公司的行業(yè)準入要求及其目標責任,建立現(xiàn)代企業(yè)制度,確保其法人地位,使其完全按照市場規(guī)則進行獨立分散經(jīng)營,互相競爭,自負盈虧,自我約束,自我發(fā)展,從而對社?;鸬臓I運真正承擔保值增值的責任。政府不用直接經(jīng)營社保基金,只需在資金的安全性方面通過法律法規(guī)進行干預。個人可以根據(jù)基金管理公司的營運績效自由選擇基金管理公司,與基金管理公司共擔風險,通過國家財政擔保機制防范風險。同時健全社保基金的監(jiān)管體系,組建社保基金監(jiān)管委員會,其成員由政府、企業(yè)及個人三方代表組成,負責社?;馉I運的績效評估,提供信息服務。同時強化會計、審計等部門及社會輿論的監(jiān)督,完善有關(guān)基金營運、監(jiān)管的機制,規(guī)范基金市場參與者的行為,提高基金營運的透明度,便于基金持有人監(jiān)管,確保基金的可靠性和安全性。

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