“財(cái)政分權(quán)（fiscal decentralization）”與“治理governance）”同為當(dāng)代影響深遠(yuǎn)的改革運(yùn)動(dòng)，兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系已逐漸引起國(guó)際學(xué)術(shù)界的重視。治理的概念最早于80年代末提出，自1992年世界銀行發(fā)布《治理與發(fā)展》的年度報(bào)告后，治理問(wèn)題逐漸成為各國(guó)政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的研究熱點(diǎn)。隨后，學(xué)術(shù)界逐步將治理與財(cái)政分權(quán)結(jié)合起來(lái)，提出通過(guò)財(cái)政分權(quán)實(shí)現(xiàn)多維度的善治（good governance）目標(biāo)，如改善公共產(chǎn)品供給機(jī)制、懲治腐敗、消除貧困、保護(hù)環(huán)境等，并構(gòu)建了各類衡量財(cái)政分權(quán)與治理績(jī)效的指標(biāo)體系和分析工具。本文首先對(duì)國(guó)外治理與財(cái)政分權(quán)的理論研究作一些綜述；其次，簡(jiǎn)略介紹國(guó)外相關(guān)的治理績(jī)效指標(biāo)；最后，針對(duì)建立我國(guó)分級(jí)財(cái)政的治理績(jī)效衡量體系，完善宏觀治理結(jié)構(gòu)等問(wèn)題提出初步建議。

　　財(cái)政分權(quán)與治理問(wèn)題的文獻(xiàn)綜述

　　治理是指在一個(gè)國(guó)家中運(yùn)用公共權(quán)力，依靠公共部門與私人部門以及公民社會(huì)的合作與互動(dòng)，高效率地配置社會(huì)資源，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，滿足公共需要，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的活動(dòng)與過(guò)程。與治理密切聯(lián)系的一個(gè)概念是善治或善政（good govemance），系指實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和公共福利最大化的理想治理過(guò)程及其結(jié)果。當(dāng)代公共管理學(xué)認(rèn)為，善治的概念包含10個(gè)要素：（1）合法性或義理性legitimacy）。指社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可和服從的性質(zhì)與狀態(tài)；（2）透明度（transparency）。國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)信息的公開(kāi)、透明、公民獲取公共信息的容易程度；（3）責(zé)任性（accountability）。強(qiáng)調(diào)政府為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的責(zé)任；（4）法治性（rule of law）。強(qiáng)調(diào)健全法律、規(guī)章、秩序，法律既規(guī)范公民行為，更約束各級(jí)政府自身的行為；（5）回應(yīng)性（responsiveness）。是政府責(zé)任的延伸，政府必須對(duì)公民的要求、對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求做出及時(shí)、負(fù)責(zé)任的回應(yīng)；（6）有效性（effecfiveness）。指政府管理的效率性，體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，管理程序科學(xué)，管理行動(dòng)靈活；二是要求最大限度地降低管理成本，善治與無(wú)效或低效的管理格格不入。（7）公民參與（civil participation）。指公民對(duì)社會(huì)生活、政府決策過(guò)程等方面的參與；（8）政府廉潔（cleanness）。政府官員清明廉潔，奉公守法，不以權(quán)謀私，公職人員不以自己的職權(quán)尋租；（9）社會(huì)公正（justice）。指不同性別、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政的重要手段。不論是財(cái)政分權(quán)還是財(cái)政集權(quán)，作為政府治理的特定形式，是推進(jìn)政府治理與善治的重要工具。雖然，直接將財(cái)政分權(quán)和政府治理結(jié)合起來(lái)的研究文獻(xiàn)相對(duì)較少，但大量涌現(xiàn)的對(duì)財(cái)政聯(lián)邦主義理論假說(shuō)進(jìn)行的實(shí)證研究，在間接意義上也是對(duì)政府治理效果作出的檢驗(yàn)，因?yàn)楦纳乒�共產(chǎn)品供給；促進(jìn)制度創(chuàng)新等理想化的財(cái)政聯(lián)邦主義理論假說(shuō)，正是政府實(shí)施治理與善治所追求的終極目標(biāo)。

　　新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思和溫加斯特援引歐洲歷史上新興資產(chǎn)階級(jí)逼迫封建國(guó)王建立國(guó)家預(yù)算制度的史實(shí)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政制度創(chuàng)新對(duì)于政府治理的重要意義（North and Weingast，1989）。Manor論證了中央政府之所以要推行地方財(cái)政分權(quán)，主要目的在于創(chuàng)建財(cái)政激勵(lì)機(jī)制——以鼓勵(lì)地方增加收入，并由此提高中央政府的收入提成比例；從政治意義上考慮，財(cái)政分權(quán)也有助于中央政府從地方層次上贏得更多的選票支持，有利于建立廣泛參與的、非集權(quán)型民主治理模式（Manor，1999）。奧斯特羅姆等人認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)使得政府更加貼近人民，因而更有助于建立民主監(jiān)督的政治制度，也可以更有效地遏制政府機(jī)構(gòu)中的腐敗行為（Ostrom et al，1989）。而B(niǎo)ardhan等人則揭示了財(cái)政分權(quán)過(guò)程中不可避免地會(huì)發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇等代理問(wèn)題（Bard-han et al 1999），此外，Remy Prud‘Homme深入剖析了財(cái)政分權(quán)有可能給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的種種危險(xiǎn)（Remy Prud’Homme，1995）。

　　在西方學(xué)者的視野里，財(cái)政分權(quán)的治理績(jī)效是直接反映在公共產(chǎn)品供給、社會(huì)福利改善等一系列具體指標(biāo)上的。1995年Humplick和Estache運(yùn)用國(guó)際比較數(shù)據(jù)，檢驗(yàn)了不同的分權(quán)方式對(duì)道路、電力和供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績(jī)效的影響，他們的研究顯示：在分權(quán)模式下，各建設(shè)項(xiàng)目中至少有一項(xiàng)指標(biāo)得到了改進(jìn)，但分權(quán)與改善績(jī)效之間的總體相關(guān)性并不顯著（Humplick，Estache，1995）。Hhther和Shah于1998年驗(yàn)證財(cái)政分權(quán)與多種治理指標(biāo)之間具有的正相關(guān)關(guān)系（Huther，Shah，1998）。2001年5月，國(guó)際貨幣基金組織的經(jīng)濟(jì)學(xué)家Luiz de Mello和Matias  Barenstein基于78個(gè)國(guó)家的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，再次驗(yàn)證了財(cái)政分權(quán)與各類治理指標(biāo)之間的相關(guān)性。在他們的研究中，對(duì)政府治理績(jī)效的衡量是通過(guò)控制腐敗、政府效能與責(zé)任、法治化、政治穩(wěn)定、暴力沖突以及政府管理成本等方面的指標(biāo)反映出來(lái)，財(cái)政分權(quán)指標(biāo)包括：政府間支出責(zé)任劃分、下級(jí)政府的收入動(dòng)員等。他們的研究證明：財(cái)政支出責(zé)任的下放可以改善治理績(jī)效；非稅收入以及來(lái)自上級(jí)政府的補(bǔ)助金、轉(zhuǎn)移支付的比例越大，越有助于改進(jìn)財(cái)政分權(quán)的治理績(jī)效（Luizde Mello and Ma-tias Barenstein，2001）。

　　近年來(lái)，西方學(xué)術(shù)界在研究財(cái)政分權(quán)問(wèn)題的時(shí)候，總是對(duì)機(jī)構(gòu)能力或制度安排予以特殊的關(guān)注，這就在很大程度上彌補(bǔ)了奧茨所說(shuō)的公共財(cái)政學(xué)研究中的“制度真空insti—tutional vacuum）”。在世界銀行和美國(guó)馬里蘭大學(xué)從1999年至2001年合作的研究課題中，研究者基于在菲律賓和烏干達(dá)兩國(guó)的實(shí)地考察，提出只有在政府間預(yù)算約束硬化、地方支出自主和民主制度健全等條件具備的情況下，財(cái)政分權(quán)才能取得良好的績(jī)效。而制度安排主要是指建立與完善公民約束、政府間約束和公共部門管理約束等一系列制度約束環(huán)境（Omar Azf ar et al，2001）。

　　治理目標(biāo)與治理績(jī)效衡量

　　自覺(jué)地把財(cái)政分權(quán)當(dāng)作政府治理手段來(lái)運(yùn)用，就需要事先明確財(cái)政分權(quán)的治理目標(biāo)。在世界銀行指導(dǎo)各國(guó)分權(quán)改革的政策分析工具中（decentralization toolkit），是將財(cái)政分權(quán)置于一國(guó)既定的政治與管理環(huán)境中，把財(cái)政分權(quán)同政治分權(quán)、管理分權(quán)結(jié)合起來(lái)進(jìn)行分析，伴隨時(shí)間的推移，分別觀察三種分權(quán)各自的制度產(chǎn)出（System  Outcomes），以便整體地把握三種分權(quán)戰(zhàn)略共同的制度結(jié)果（System Results）和發(fā)展影響（Development  lmpact）。 這種系統(tǒng)性的制度分析思路很值得我們研究與借鑒。

　　財(cái)政分權(quán)在總體分權(quán)戰(zhàn)略中處于重要地位，是政治分權(quán)和管理分權(quán)的中間環(huán)節(jié)。一般情況下，一國(guó)的政治制度和政府管理職能更多地受社會(huì)歷史、文化傳統(tǒng)等稟賦條件限定，政治分權(quán)和管理分權(quán)涉及國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)和行政管理制度的調(diào)整，牽一發(fā)而動(dòng)全身，推進(jìn)的難度和阻力比較大，因而，一國(guó)政治和管理制度上的變遷是相對(duì)緩慢的。比較而言，財(cái)政制度的調(diào)整有一定的靈活性，財(cái)政分權(quán)的成功推進(jìn)還能為整體制度創(chuàng)新提供有效的激勵(lì)機(jī)制。優(yōu)化財(cái)政制度產(chǎn)出，如更大限度地動(dòng)員財(cái)政資源，硬化預(yù)算約束，提高財(cái)政資源配置效率，提高各級(jí)政府運(yùn)用財(cái)政資源的能力等，能夠直接提升政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理能力，并且為建立民主政治制度奠定良好的基礎(chǔ)。這就是我國(guó)和其他轉(zhuǎn)軌國(guó)家為什么選擇財(cái)政體制作為經(jīng)濟(jì)體制改革突破口的原因。財(cái)政分權(quán)又是與政治和管理分權(quán)密切相關(guān)的，沒(méi)有政治制度、管理體制上的相應(yīng)調(diào)整，財(cái)政分權(quán)就不能真正貫徹到底。是政治、財(cái)政和管理各自分權(quán)的制度產(chǎn)出匯合成總體的制度結(jié)果，總體制度結(jié)果才能對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。單一的分權(quán)或者績(jī)效欠佳，或者不能持久。這也同時(shí)說(shuō)明為什么財(cái)政改革需要其他方面的改革協(xié)調(diào)配套，而不能單項(xiàng)突進(jìn)的道理。

　　1999年Kaufmann，Kraay和Zoido——Lobaton運(yùn)用數(shù)量方法，研究建立衡量政府治理績(jī)效的指標(biāo)體系。他們搜集了來(lái)自商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、多邊國(guó)際組織、思想庫(kù)等非政府組織的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并在各國(guó)專家學(xué)者、工商界、社會(huì)公眾中作廣泛的問(wèn)卷調(diào)查，對(duì)300多個(gè)反映政府治理績(jī)效的基本數(shù)據(jù)作出分析，建立起衡量政府治理績(jī)效的數(shù)據(jù)庫(kù)。這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)構(gòu)建了有關(guān)政府治理的6類集合性指標(biāo)系統(tǒng)，包括；公民呼聲與政府責(zé)任（voice and accountability）；政治穩(wěn)定／無(wú)暴力沖突（political stability／no violence）；政府效能（government effectiveness）；政府管制的質(zhì)量（regulatory quality）；法治性（rule of law）；控制腐�。╟ontrol of corruption）。通過(guò)對(duì)150個(gè)國(guó)家的實(shí)證研究，他們得出政府治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)聯(lián)密切的結(jié)論�；�于他們的研究成果，世界銀行提出“治理是重要的（governance matters）”這一公理性論斷。

　　Kaufiaaann，Kraay和Zoido——Lobat6n的治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系的不足之處是沒(méi)有在治理指標(biāo)與財(cái)政分權(quán)之間建立直接聯(lián)系。而Jeff Huther和Anwar Shah在1998年合作的一項(xiàng)研究成果是對(duì)財(cái)政分權(quán)與治理績(jī)效相關(guān)性進(jìn)行的檢驗(yàn)。他們以地方政府支出表示財(cái)政分權(quán)的程度，對(duì)財(cái)政分權(quán)與政府治理績(jī)效進(jìn)行了相關(guān)分析，得出兩者之間相關(guān)顯著的結(jié)論。

　　在Kaufirmnn和Huther等人研究的基礎(chǔ)上，2001年5月國(guó)際貨幣基金組織的經(jīng)濟(jì)學(xué)家Luized MeUo和Mafias Barenstein運(yùn)用來(lái)自78個(gè)國(guó)家的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，再次驗(yàn)證了財(cái)政分權(quán)與治理績(jī)效之間的相關(guān)性。他們對(duì)政府治理績(jī)效的衡量是通過(guò)控制腐敗、政府效能與責(zé)任、法治化、政治穩(wěn)定、暴力沖突以及政府管理成本等方面的指標(biāo)反映出來(lái)，反映財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)是：地方政府支出的份額、地方稅收自主權(quán)、非稅收入自主權(quán)等。他們的研究證明：財(cái)政支出責(zé)任的下放可以改善治理績(jī)效，支出下放的比例越大，越有利于改善治理績(jī)效。不但下放支出權(quán)限重要，而且賦予地方征稅、融資的自主權(quán)對(duì)于提高地方治理績(jī)效也非常重要，同樣，來(lái)自上級(jí)政府的補(bǔ)助金、轉(zhuǎn)移支付的比例越大，越有利于財(cái)政分權(quán)治理績(jī)效的改善。

　　在財(cái)政分權(quán)和政府治理之間建立聯(lián)系的研究思路，既有理論價(jià)值，更富有實(shí)踐指導(dǎo)意義。然而，對(duì)于西方學(xué)者的研究結(jié)果，我們只能有選擇地借鑒，不可以盲目照搬。中國(guó)財(cái)政改革植根于本國(guó)獨(dú)特的制度土壤，國(guó)外學(xué)者設(shè)計(jì)的衡量指標(biāo)往往不能客觀、真實(shí)地反映我國(guó)財(cái)政分權(quán)的治理績(jī)效。例如，按照J(rèn)eff Huther和Anwar Shah設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，中國(guó)財(cái)政分權(quán)治理績(jī)效被排在俄羅斯之后，之所以產(chǎn)生這種不客觀的評(píng)價(jià)結(jié)果，原因在于國(guó)外學(xué)者對(duì)西方民主價(jià)值觀的過(guò)度青睞。然而，從另一個(gè)角度，我們也應(yīng)正視我國(guó)自實(shí)行財(cái)政分權(quán)改革以來(lái)，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心指導(dǎo)方針下，地方財(cái)政對(duì)醫(yī)療保健、基礎(chǔ)教育等人力資本投資，以及自然環(huán)境保護(hù)等人文社會(huì)發(fā)展目標(biāo)有所忽視的現(xiàn)實(shí)。如據(jù)胡鞍鋼等人的研究，我國(guó)財(cái)政分權(quán)以來(lái)，國(guó)家財(cái)政對(duì)公共衛(wèi)生事業(yè)的投資重視不夠，全國(guó)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)占財(cái)政總支出的比重從1980年的2.49%降到2000年的1.71%，尤其令人堪憂的是財(cái)政分權(quán)以來(lái)農(nóng)村衛(wèi)生資源的整合能力受到削弱，財(cái)政向縣級(jí)預(yù)防保健機(jī)構(gòu)的撥款只占其支出的1／3左右。另?yè)?jù)張玉林等人對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育投資進(jìn)行的研究，在我國(guó)現(xiàn)行分級(jí)財(cái)政體制下，各級(jí)地方政府的教育投入主要偏向于各自管轄的大學(xué)、高等和中等專業(yè)學(xué)校，高中初中和小學(xué)的管理責(zé)任主要在縣以下，農(nóng)村義務(wù)教育資金的主要承擔(dān)者變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政。自實(shí)施義務(wù)教育以來(lái)，在農(nóng)村義務(wù)教育資金的投資比例中，中央政府負(fù)擔(dān)的部分僅為2%，省和地區(qū)（包括地級(jí)市）的負(fù)擔(dān)部分合計(jì)起來(lái)也只有11%，縣和縣級(jí)市的負(fù)擔(dān)為9%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負(fù)擔(dān)了全部的78%.

　　1998年的特大洪水暴露出我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施年久失修的隱患，2003年的“非典”疫情又給我國(guó)城鄉(xiāng)貧困人口的衛(wèi)生保健敲響了警鐘。這些事實(shí)充分說(shuō)明，我們有必要設(shè)計(jì)出切合本國(guó)國(guó)情的財(cái)政分權(quán)與治理績(jī)效衡量指標(biāo)，用以測(cè)度并指導(dǎo)我國(guó)的財(cái)政分權(quán)的制度變革。

　　自覺(jué)地把分級(jí)財(cái)政制度看成一種宏觀治理結(jié)構(gòu)

　　諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者道格拉斯。諾斯指出：“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說(shuō)，它們是決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。”新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的另一位代表人物奧利弗@E.威廉森在（治理機(jī)制）一書(shū)中，系統(tǒng)闡述了制度環(huán)境和治理制度的基本理論（威廉森，2001）。制度設(shè)計(jì)的目的就是對(duì)行為主體追求利益或效用最大化進(jìn)行的約束，制度本身就是作為治理機(jī)制而存在的。近年來(lái)，我國(guó)公司治理理論和制度建設(shè)在微觀層次上有了長(zhǎng)足的進(jìn)展，然而，在宏觀視角上，我們還沒(méi)能更自覺(jué)地把規(guī)范的分級(jí)財(cái)政制度的形成直接與宏觀治理機(jī)制或治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建對(duì)應(yīng)起來(lái)。我國(guó)歷次的財(cái)政分權(quán)改革都是把注意力集中在如何劃分收支上面，也就是在“如何分錢”上做文章，而對(duì)于財(cái)政分權(quán)的制度產(chǎn)出、制度結(jié)果以及發(fā)展影響等卻考慮較少。

　　事實(shí)上，自70年代末我國(guó)實(shí)行財(cái)政分權(quán)以來(lái)，政府一直處在疲于應(yīng)對(duì)各種問(wèn)題的治理狀態(tài)中，如對(duì)亂收費(fèi)、亂攤派、預(yù)算外、制度外資金的治理；對(duì)收入流失、支出失控的治理等。從實(shí)行稅收財(cái)務(wù)大檢查、收支兩條線、國(guó)庫(kù)單一賬戶，到編制部門預(yù)算等幾乎都是具體的治理手段。顯然，我們以往的財(cái)政治理在很大程度上是停留在“問(wèn)題治理”的層次上，多屬于針對(duì)什么問(wèn)題采取什么措施“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”式的對(duì)策研究，對(duì)于如何主動(dòng)地以一種治理的姿態(tài)，通過(guò)整體制度設(shè)計(jì)，優(yōu)化制度供給來(lái)達(dá)到治理目標(biāo)，無(wú)論是在理論研究還是經(jīng)驗(yàn)積累方面都比較欠缺。這也表明提出分級(jí)財(cái)政治理績(jī)效理論，強(qiáng)調(diào)從“問(wèn)題治理”模式轉(zhuǎn)向“制度治理”模式的必要性和緊迫性。

　　有鑒于此，本文提出“分級(jí)財(cái)政制度是國(guó)家的宏觀治理結(jié)構(gòu)”這一核心論點(diǎn)，指出財(cái)政分權(quán)改革涉及各級(jí)政府間利益格局的調(diào)整，對(duì)公共產(chǎn)品分級(jí)提供的理想化制度安排能夠形成相對(duì)穩(wěn)定的分級(jí)財(cái)政制度，恰當(dāng)安排的分級(jí)財(cái)政制度將是一種分權(quán)制衡與分級(jí)治理相結(jié)合、權(quán)力與義務(wù)對(duì)稱、激勵(lì)與約束兼容的宏觀治理結(jié)構(gòu)或治理機(jī)制，這一宏觀治理結(jié)構(gòu)有助于形成政府的預(yù)算約束、責(zé)任約束、績(jī)效約束和財(cái)政透明度約束。

　　不言而喻，一種宏觀治理結(jié)構(gòu)的理論構(gòu)建無(wú)異于一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽涉到治理目標(biāo)與手段、激勵(lì)與約束機(jī)制的各個(gè)方面；而把理論應(yīng)用到實(shí)踐的過(guò)程會(huì)更加復(fù)雜，會(huì)面對(duì)更多的不確定因素與多重價(jià)值判定標(biāo)準(zhǔn)。在此意義上講，同微觀層次的公司治理理論比較，構(gòu)建宏觀治理理論的難度更大，也更具有挑戰(zhàn)性。我國(guó)學(xué)者歷來(lái)重視財(cái)政稅收制度對(duì)于國(guó)家治理的重要性，提出“一切靠抽稅為轉(zhuǎn)移”，而本文只是重申這一觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府要自覺(jué)地將分級(jí)財(cái)政制度看成一種宏觀治理結(jié)構(gòu)，以拋磚引玉，喚起學(xué)術(shù)界同仁們的廣泛關(guān)注，大家戮力建構(gòu)具有中國(guó)特色的財(cái)政治理理論，并通過(guò)完善中國(guó)分級(jí)財(cái)政制度下公共產(chǎn)品的供給機(jī)制，來(lái)推進(jìn)中國(guó)政府的治理與善治、民主與法制化的進(jìn)程。