一、財政在農村綜合改革中的重要位置

　　改革作為一項復雜的系統(tǒng)工程，其最理想的做法是整體推進，根據事先擬定的改革系統(tǒng)方案，全面啟動，各個部分之間互相促進，可以收到事半功倍的效果。然而，現實的改革進程并非如此理想，作為一項前無古人的偉大事業(yè)，受實踐的限制，人們的認識不可能一步到位，而只能摸著石頭過河，走一條漸進式的改革道路，分步到位。我國農村改革走的也是一條漸進式道路。十一屆三中全會后，首先進行家庭承包責任制的改革，這一改革的作用主要在于理順了集體組織內部不同農戶之間的利益關系，一勞永逸地從根本上解決了生產隊內部吃大鍋飯、平均主義的問題。但是，家庭承包制并沒有解決好農戶與集體組織以及國家之間的利益關系�！袄U夠國家的，留足集體的，剩下都是農民自己的”這一分配模式，曾經被作為家庭承包制的優(yōu)點大加贊揚。然而正是這一分配模式為其后的農民負擔不斷加重埋下了伏筆，成為農民負擔加重的體制性根源。從馬克思主義經濟學理論講，在勞動者的成果分配中，應該首先確保勞動者本人得到滿足其生存、發(fā)展需要的必要產品，然后才把剩余產品在國家與雇主或地主之間進行分配，也才衍生出了稅收、利潤和地租等分配形式。如果把這一理論應用到我國農村分配關系中去，就應該是“留夠農民的，剩下才是國家與集體的”。而“繳夠國家的，留足集體的，剩下都是農民自己的”分配模式，恰恰顛倒了這一分配順序，它先人為主地把農民在與國家及集體的博弈中，強制地置于一種弱勢地位。究竟什么叫繳夠？什么叫留足？它們在數量上如何把握？有沒有一個制約機制？如果繳夠和留足之后沒有剩余，那么農民又如何生存？其后的實踐恰恰證明了這種擔憂，證明了這種分配模式的不合理。眾多的不合理的稅費都假國家和集體之名，在繳夠和留足的名義下堂而皇之地強加到農民身上，甚至出現剩余產品侵犯必要產品的情況，農民不堪重負。1994年的“分稅制”改革，并沒有真正貫徹財權與事權相統(tǒng)一的原則，反而財權向上集中，事權向下下放，農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級組織的管理費用，只能向農民征收。農民負擔過重終于達到了登峰造極的地步，成為影響農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的一大障礙。

　　正是在這種背景下，從上世紀90年代后期開始，國家推行農村稅費改革，意在減輕農民負擔。從農村稅費改革的實踐來看，它曾經在短期內和較小程度上減輕了農民負擔，但是并沒有消除農民負擔加重的體制根源，也沒有構建起減輕農民負擔的動態(tài)長效機制，充其量不過是一種揚湯止沸，而非抽薪止沸的解決方案。因為它并沒有從根本上理順農民與國家、集體之間的利益分配關系，這從官方對這場稅費改革的定性就可以看出，認為它是費改稅。即把對農民征收的收入從費這種不規(guī)范、不穩(wěn)定的形式改變?yōu)槎愂者@種規(guī)范而強制、從而有保證的收入形式，許多地方的改革方案就是按照這種理解來設計的。其結果，農民負擔并沒有多大的減輕，反而更有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村干部理直氣壯地向農民征收稅費，難怪這種改革方案并沒有博得農民的擁護，反而得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部的贊成。

　　其實，農民負擔過重的根源在于家庭承包制后農民與國家、集體之間的分配關系不合理，它是從上世紀50年代國家推行工業(yè)化與城市化運動中對農民實行“多取、少予”分配關系在新形勢下的延續(xù)和必然結果。由于國家實行“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的二元社會結構，農民不僅要向工業(yè)化和城市化提供積累，即國家財政無節(jié)制地向農民“多取”，而且農民不能與城鎮(zhèn)居民一樣享受基本均等的公共產品服務，國家財政不能向農民“多予”，功能缺位，而由農民自己承擔這些公共產品費用，即“三提五統(tǒng)”和“兩工”費用。所有這些，必然導致農民負擔不斷加重。不改變這種城鄉(xiāng)差別的經濟體制，特別是不改變“多取、少予”的財政體制，農民負擔就很難減輕。而這場農村稅費改革并沒有改變國家、集體與農民的分配關系，而只是改變這種分配關系的具體形式，甚至更便利于國家與集體從農民手中斂取財富，因而也就更不合理。

　　正是由于這種指導思想的偏差，注定了這場稅費改革的作川必然極其有限，在經過長期的博弈與拉鋸戰(zhàn)后，農民負擔并未明顯減輕。在許多地方，按下葫蘆起來瓢，農民負擔減輕了，但是農村公共產品卻缺乏費川，供應嚴重不足，例如教師發(fā)不出工資，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部發(fā)不出工資；農村道路、水利設施無錢修建；民兵訓練、計劃生育等丁作也面臨嚴重的資金短缺；農村養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障事業(yè)更是缺乏資金，無法啟動。所有這些，都表明了財政在“三農”方面的嚴重缺位，正是由于公共財政之光不能普照“三農”，才造成了農民負擔的加重及其他一系列問題，而治理這一問題的根本之策，在于財政要在“三農”方面到位，承擔起應該承擔的責任。

　　十六大后，黨中央、國務院在總結上述經驗教訓的基礎上，提出了一系列治理“三農”問題的新思路。強調要把“三農”問題作為黨和國家一切工作的重中之重。而落實“重中之重”的具體政策，便是工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協調發(fā)展。體現在財政丁作中，便是要把長期以來向“三農”的“多取、少予”政策改變?yōu)椤岸嘤�、少取”政策。繼取消農業(yè)稅，農業(yè)特產稅和“三提五統(tǒng)”、“兩工”后，又實行了“三補”等支農惠農政策。在農村改革中，改變了以往的單項突進策略，而實行綜合改革，包括農產品流通體制改革、農村義務教育制度改革、社會保障制度改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革、土地征川制度改革與農村公共產品供給制度改革等內容。通過農村綜合改革，真正建立起一套城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新制度，逐步實現從二元社會結構向一元社會結構的轉變。

　　在農村綜合改革中，會涉及到眾多利益關系的整合與重建，而財政無疑處于各種利益關系的中樞及矛盾的焦點，因為財政是國家參與農村剩余產品分配及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)利益關系的一種重要手段。而農村綜合改革必然會調整國家與集體及農民的利益關系，也會調整各級政府之間的利益關系。因此，財政關系能否理順。關系到農村綜合改革的成效。

　　二、農村公共財政體制的建設

　　公共財政體制的建設是基于對市場經濟體制下政府職能的界定，而財政是實現政府職能的重要經濟手段。在市場經濟體制下，政府的主要職能在于履行社會管理職責，向居民提供市場不能有效供給的公共產品，而對于那些可以由市場提供的競爭性產品，政府應盡量不要涉足。我國長期沿襲下來的在計劃經濟體制下所形成的財政體制，其主要弊病一是在于承擔了過多的經濟建設職能，導致財政支出結構不合理，經濟建議支出擠占了公共產品支出，職能嚴重錯位；二是實行城鄉(xiāng)差異，城鎮(zhèn)居民可以享受較多的由財政提供的公共產品，如教育、道路、交通、社會保障等，而農民則不能平等享受這些公共產品，農村中的公共產品要由農民自己掏錢供給，于是演變?yōu)檗r民負擔，在農民無力承擔的情況下。其公共產品供應就嚴重不足，表現為農村教育水平低下，輟學兒童增多；農村醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活費用、失業(yè)等社會保障事業(yè)幾乎是一片空白；農村道路建設落后，交通不便，信息不靈；農村文化事業(yè)落后，農民精神生活貧乏，等等。所有這些，都嚴重制約著農村經濟社會的發(fā)展，制約著農村乃至全國全面建成小康社會的進程。

　　在農村綜合改革與新農村建設巾，必須解決上述問題。為此，就必須大力推進農村公共財政體制建設。這一工作的核心內容。在于要讓公共財政之光普照城鄉(xiāng)，給農民以和城鎮(zhèn)居民相同的國民待遇。讓他們平等享受由財政提供的公共產品，把長期以來國家財政對“三農”的“少予”變?yōu)椤岸嘤琛�。具體地說，凡是城鎮(zhèn)居民可以免費享受的公共產品，農民也應該享受；凡是城鎮(zhèn)居民不承擔的公共產品費川，農民也不應該承擔。盡管這一目標的實現需要一個過程，但是我們必須首先確立這個目標，然后積極創(chuàng)造條件，向這個目標邁進。這種平等待遇不僅是我國《憲法》等國家根本大法賦予農民的基本人權的重要內容，而且也是對農民過去幾十年中對國家工業(yè)化與城市化做出的巨大貢獻與犧牲的補償，是工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的具體體現。一講到這個問題，總會有人以國家財力有限為由而否定，如同當年他們對取消農業(yè)稅、農業(yè)特產稅的否定一樣�，F實情況并非如此，并非國家財力不能為也，而是某些利益集團不愿為也。它的實質是對不同利益集團關系的調整與矯正，而上述觀點正是那些在調整中利益相對受損的某些利益集團的博弈與代言，并非不偏不倚。為了建設農村公共財政體制。就必須調整現有財政資源的配置格局，優(yōu)化其支出結構，除了大力壓縮財政川于經濟建設方而的支出，讓市場履行這一職能之外，還應該痛下決心，壓縮財政中用于公車、吃喝、出國旅游這幾方面廣為社會關注和詬病的支出。據大致測算，口前這三項支出達7000億元以上，如此大的財政漏洞，如果任其存在和擴大，不僅會造成嚴重的腐敗，損害黨和政府在人民群眾中的形象和威信，而且會成為吞噬財政資源和社會財富的無底黑洞，再多的財政資源，也會被它消耗殆盡，從而成為建設農村公共財政體制的障礙。此外，還應該減少乃至杜絕城市化建設巾財政資源的巨大浪費，在過去一個時期的城市化中，我國存在著極為嚴重的浪費現象，例如花費巨額財政資金建設形象工程和面子工程，城市巾的道路過寬，綠地與廣場過大，大批基礎設施標準過高，甚至超過發(fā)達國家，還有大量的亂拆亂炸，使大批建筑物提前報廢。所有這些，造成的資金浪費起碼在數萬億元以上。如果能夠克服這些浪費現象，必然會為農村公共財政體制建設提供巨大的資金支持。可見，在日前的財力范圍內，其支持“三農”的空間和彈性還很大，可以有很大作為。

　　作為我國經濟發(fā)達地區(qū)的蘇州市，在構建農村公共財政體制方面走出了一條成功之路，其經驗可供其他地區(qū)借鑒。蘇州市不僅在全國率先實現農村免費義務教育，而且成功地實現了城鄉(xiāng)社會保障制度的對接，目前，蘇州市農村已經初步建立起了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、就學保障、就業(yè)保障、失業(yè)保障、農業(yè)保險、創(chuàng)業(yè)保障和最低生活保障等八大社會保障體系。到2006年底，全市農村基本養(yǎng)老保障參保率、老年農民社會養(yǎng)老補貼覆蓋率分別達到91%和96%，新型農村合作醫(yī)療保險行政村覆蓋率達到100%，人口覆蓋率超過96%.目前人均醫(yī)療保障基金達到145元，最高大病醫(yī)療補償達到20萬元。2006年，全市農村累計發(fā)放老年農民養(yǎng)老資金7.7億元，全市共有4.9萬個困難農民領取最低生活保障資金6013萬元，農民獲得村集體以外各項救助、補貼1.56億元，全市農村低保實現應保盡保，低保標準自然調整機制基本形成，目前為每月200元。此外。蘇卅農村的道路交通、自來水、有線電視等文化設施建設也取得了巨大進展。蘇州農村公共財政體制的建設當然首先得益于其雄厚的經濟與財政實力，但是領導重視也是一個非常重要的原因。只要我們真正確立起讓農民平等共享發(fā)展成果的指導思想，財力問題并不是一個難以逾越的障礙。

　　三、農村稅費改革后的稅制走勢

　　在農村稅費改革之前，我國城鄉(xiāng)稅制并不統(tǒng)一。農村中以農業(yè)稅、農業(yè)特產稅為主，雜以“三提五統(tǒng)”、“兩工”等負擔形式，而在工業(yè)與城市中，則實行以增值稅、流轉稅、所得稅等為主的另一套稅制。2004年以來，我國調整了農村稅費改革思路，由此前的“費改稅”變?yōu)槿∠�上述各種稅費，到2006年，這一目標已經提前實現。但是隨之而來的是，有人認為，應該統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，在農業(yè)與農村、農民中也推行增值稅與取得稅等稅種。

　　統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的觀點從表面來看，是客觀公正、一視同仁的，但是實際上并不合理，也不可行，起碼在今后一段時期內應暫緩實行。其理由在于：第一，農業(yè)作為一個同時承受自然風險與市場風險的弱質產業(yè)，應該得到同家的特殊支持與優(yōu)惠政策，包括有別于其他產業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，世界上絕大多數國家都是如此。特別是在我國，幾十年來，農業(yè)為國家工業(yè)化、城市化提供了數萬億元的資金積累，嚴重失血，基礎不穩(wěn)，頻繁波動，同時還要承擔為13億人口提供食物的巨大任務，理應得到圍家的重點支持。為了支持農業(yè)發(fā)展，在財政上除了實現良種補貼、農機具補貼、糧食直補等“多予”政策之外。同時還應該實行免稅等“少取”政策，以讓農民休養(yǎng)生息，逐步恢復其“造血”功能，從而夯實農業(yè)基礎。如果在統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的名義下改換名目。向農業(yè)征收其他稅收，等于農業(yè)稅費改革前功盡棄，農民負擔勢必反彈，以另一種形式出現。第二，目前我國城鄉(xiāng)居民收入差距很大，2006年達到3.28：1，農民人均年純收入儀3500多元，每月不到300元，而按照新修訂后的所得稅法，其起征點為月收入1600元以上，農民遠遠沒有達到起征點。向他們征收所得稅根本無從談起。當然，在農民內部，也有巨大的收入差距，有少數從事非農產業(yè)的農民，收入遠遠超過所得稅起征點，但是由于這部分人大部分工作、居住在城市，已經在所在地繳納了所得稅，而不用再在戶籍所在地重復納稅。所以，起碼在農民收入大幅度提高、達到全面小康社會之前，不宜向農民征收所得稅。重要的問題仍然在于如何千方百計幫助農民增加收入，從而為今后培植稅源。

　　四、各級財政關系的重建

　　1994年“分稅制”改革后所建立起來的分級財政關系，并沒有真正體現財權與事權的統(tǒng)一。由于財權上收，事權下放，導致地方財政，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政捉襟見肘，財力嚴重不足，不儀演變?yōu)檗r民負擔，而且相當一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債管理。在農村綜合改革中，為了鞏固免除農民稅費的改革成果，就必須依據財權與事權相統(tǒng)一的原則，建立合理的各級財政關系。

　　首先，積極推進行政管理體制改革，減少行政層次。我圍現行的行政管理體制，共有5級政府，即中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。從其實踐效果來看，明顯層次過多，這不僅導致行政效率低下，而且造成行政機構膨脹臃腫，人員過多，行政管理費用居高不下。改革開放以來，多次行政機構改革都因為未能觸及這個問題而收效甚微。因此，必須依據市場經濟體制的要求，在大幅度壓縮轉變政府經濟職能的同時，相應減少行政層次，以降低行政管理費用。減輕財政負擔。關于行政管理體制改革的思路和方案，目前正在討論之中，例如有人主張實行中央、省、縣三級行政體制，而取掉市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級行政機構，或者將其作為省、縣政府的派出機構，沒有獨立的財政權力，實行省管縣或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財縣管體制。從浙江、江蘇等東部發(fā)達省份的改革實踐來看，實行省管縣體制是完全可行的，不僅有利于增強縣級政府的自主權，促進縣域經濟發(fā)展，而且可以精簡行政機構，降低行政管理成本。而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府除了大幅度撤并之外，同時大幅度精簡其部門設置及人數。例如在2007年8月推出的《蘇州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革實施工作指導意見》中就規(guī)定，10萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關設立3個綜合辦公室和2個所，不要求與上級行政部門一一對應。10萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關經批準可以適當增設綜合辦公室。對鎮(zhèn)管事業(yè)單位除國土管理所、水利管理服務所和動物防疫站外，其它的歸并成5個以內（不含學校及衛(wèi)生院）。10萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位最多不超過7個。各鎮(zhèn)行政編制在2001年核定的總數上精簡10%，事業(yè)編制在2001年前的基礎上總數精簡44%.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府領導職數一般控制在7～9名，其中包括黨委書記1名，副書記2名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長1名，副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長3～4名，三套機構之間領導職務可以兼任。對編外人員，要進行清退。通過上述措施，真正使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府消腫，減輕財政負擔。

　　其次，根據農村公共產品的性質，各級財政合理分工。農村公共產品量大面廣，性質不同，有些屬于純公共產品。有些則屬于準公共產品；有些屬于全社會性公共產品，有些則屬于地方性公共產品。根據公共產品的性質不同，應該由不同層次的財政進行分工，各司其職。一般說來，屬于中央、省級財政負擔的農村公共產品有：義務教育費用、民兵訓練費用、社會治安費用、計劃生育費用、跨地區(qū)的環(huán)境保護費用以及跨地區(qū)的道路交通、防洪排澇抗旱等基本建設費用，還有覆蓋全國或全省的文化事業(yè)，社會保障費用等。而屬于省級以下地方財政負擔的是容易區(qū)分受益與責任邊界的農村公共產品，例如本地區(qū)內部的道路支線，為地區(qū)發(fā)展服務的專門性教育，農村自來水建設，地方性文化事業(yè)建設，高于全省或全國標準的社會保障部分，以及一些地方性的防洪排撈抗旱等水利設施建設等。

　　最后，完善財政轉移支付制度，使各級政府財權與事權真正統(tǒng)一。為了真正落實各級財政在承擔農村公共產品上的責任，以及考慮到不同地區(qū)之間在跨地區(qū)公共產晶上的關聯性和經濟發(fā)展水平、財政實力上的差異，就必須完善財政轉移支付制度。一方面要完善上級財政向下級財政的轉移支付制度。由于1994年“分稅制”后財權過份上收，而事權過份下放，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無力承擔由其負責提供的管理職能及公共產品，因此，必須把部分財權下放，而把部分事權上收，確保各級政府財權與事權的統(tǒng)一，使它們都有足夠的財力去完成自己的職能。特別是在免征農村稅費后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅度下降，而事權卻未減少，因此更需要上級財政的轉移支付，以彌補這部分財政收入缺口。另一方面，要完善不同地區(qū)之間的財政轉移支付制度。通過中央財政的調節(jié)，可以把經濟發(fā)達地區(qū)的一部分收入轉移到落后地區(qū)，以確保落后地區(qū)財政也有能力提供農村公共產品，縮小不同地區(qū)農村的發(fā)展差距和農民的收入差距，確保農村綜合改革在全國順利推進。而對于跨地區(qū)的環(huán)境保護，則要通過相關地區(qū)財政的直接轉移支付來進行，環(huán)境受益地區(qū)要對為保護環(huán)境而犧牲發(fā)展的地區(qū)進行財政補償，例如河流、湖泊下游地區(qū)對上游保護地區(qū)的補償。還有在中央政府統(tǒng)一安排下的地區(qū)對口支援，也要加大財政轉移支付力度。

　　總之，財政與農村綜合改革息息相關，農村綜合改革的成功，需要財政的積極介入和保駕護航。只要我們理順各種財政關系，確保財政對“三農”的少取和多予，農村綜合改革就一定能成功。