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構(gòu)建中國的公共財政基本框架

2006-12-11 10:36 來源:李利

  年初全國財政會議上透露出的一個信息引起了有關(guān)人士的關(guān)注,財政部部長項懷誠明確宣布,我國將在近幾年內(nèi)初步建立公共財政的基本框架,這一在財政理論界爭論頗久的問題被提上了實施議程。而對于更多的非專業(yè)人士對公共財政不甚明了,何為公共財政?我國為什么提出建立公共財政的基本框架?為此,記者走訪了多年來一直倡導(dǎo)構(gòu)建公共財政體系的中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院院長安體富教授。

  建立公共財政的基本框架就是建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財政制度

  安教授首先介紹了公共財政的基本含義。對于公共財政的含義我們可以從兩個方面理解:一方面,公共財政就是國家財政,和我們經(jīng)常談的財政沒有什么區(qū)別,加上“公共”兩個字主要是翻譯的原因,后來約定俗成,把資本主義財政稱為公共財政,而把社會主義財政稱為國家財政。

  另一方面,從公共經(jīng)濟(jì)和私人經(jīng)濟(jì)角度來區(qū)分,財政在西方是屬于政府經(jīng)濟(jì)或叫作公共經(jīng)濟(jì)、公共部門經(jīng)濟(jì),而政府部門以外經(jīng)濟(jì)主體的活動都叫私人經(jīng)濟(jì)。公共經(jīng)濟(jì)提供公共產(chǎn)品,私人經(jīng)濟(jì)提供私人產(chǎn)品,它們具有不同的性質(zhì)。但是,這樣區(qū)分不是以所有制為標(biāo)準(zhǔn),而是以經(jīng)濟(jì)活動的不同特性為標(biāo)準(zhǔn)。從公共財政到公共經(jīng)濟(jì),這是西方財政發(fā)展經(jīng)歷的兩個階段。

  由上可知,我國現(xiàn)在是借用公共財政這個詞。以前我們實行的是計劃經(jīng)濟(jì),那時的財政是計劃經(jīng)濟(jì)財政,現(xiàn)在我國轉(zhuǎn)向?qū)嵭惺袌鼋?jīng)濟(jì),理應(yīng)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的財政。發(fā)達(dá)國家公共財政的理論、作法、框架都是建立在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上,通俗地說,公共財政也就是指市場經(jīng)濟(jì)財政,我國現(xiàn)在提出建立公共財政基本框架提法的實質(zhì)是指由計劃經(jīng)濟(jì)財政向市場經(jīng)濟(jì)財政轉(zhuǎn)變。

  公共財政不是“吃飯財政”

  當(dāng)前對公共財政存在很多爭論,歸納來講,大體上有三條:第一認(rèn)為公共財政是吃飯財政,是消費型的;第二是認(rèn)為構(gòu)建公共財政應(yīng)該是我國財政的一部分,而不應(yīng)該是全部,除了公共財政還應(yīng)有經(jīng)濟(jì)建設(shè)財政;第三是擔(dān)心向公共財政轉(zhuǎn)變會不會影響國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位。

  安教授認(rèn)為,從歷史的進(jìn)程來看,公共財政這一概念的內(nèi)涵和外延,是在不斷發(fā)展變化的,對公共財政概念不能機(jī)械地理解,而應(yīng)從發(fā)展的意義上去把握,不能一提公共財政就是消費型的。公共財政主要可以分為兩個大的階段:一是自由資本主義時期。自由資本主義時期存在的市場經(jīng)濟(jì),可以稱作早期自由市場經(jīng)濟(jì)。在早期自由市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上運(yùn)行的財政可以稱為早期的公共財政。從本質(zhì)來看,早期的公共財政可以看成是消費型的。第二個階段是現(xiàn)代資本主義時期,現(xiàn)代資本主義時期存在的市場經(jīng)濟(jì)可以稱作現(xiàn)代宏觀調(diào)控下的市場經(jīng)濟(jì),國家干預(yù)力很強(qiáng)。在現(xiàn)代宏觀調(diào)控下的市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上運(yùn)行的財政可以看作是現(xiàn)代公共財政。

  現(xiàn)代公共財政與以前相比有了很大的變化�,F(xiàn)代財政活動范圍除了那些典型的政府支出,如行政、國防以外,主要增加了兩個方面的支出:一個是社會保障和福利方面的支出,它大體上占到財政支出的30—50%,北歐福利國家大約占到一半。另一個是用于共同生產(chǎn)條件方面的支出,也就是經(jīng)濟(jì)方面的支出,主要是用于基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等方面。這些方面支出各國所占比重不一樣,西方國家一般是20%左右。

  我國財政的發(fā)展趨勢正好相反,隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡,財政逐漸由原來的生產(chǎn)建設(shè)性財政向現(xiàn)代公共財政轉(zhuǎn)變。財政支出用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出總體上比重還是高的,但變化很大。1978年財政支出用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占63.7%,1995年降到41.8%,這個數(shù)字和有些發(fā)展中國家差不多。預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資比重1978年大約占85%左右,1995年下降到3.2%,幾乎微不足道。

  通過以上分析可以看出,社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財政的構(gòu)建,并不意味著財政要從再生產(chǎn)領(lǐng)域完全退出,而轉(zhuǎn)向“吃飯財政”。恰恰相反,公共財政是應(yīng)當(dāng)且必需在再生產(chǎn)領(lǐng)域有所作為的。事實上,任何社會形態(tài)下的財政,都不可能完全不管再生產(chǎn)之事。另外,我國財政逐漸向公共財政轉(zhuǎn)變,不會影響國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位。道理很簡單,現(xiàn)在我國國有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)規(guī)模,到1996年底國有資產(chǎn)為65894 億元,是我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱,這么大的國有資產(chǎn)通過自己運(yùn)營,不應(yīng)該影響其主導(dǎo)地位。目前國有企業(yè)的困難,原因是多方面的,但主要是機(jī)制問題,這個問題不解決,政府投入再多也無濟(jì)于事。

  西方發(fā)達(dá)國家公共財政理論的核心是市場失靈論

  安教授介紹說,我國現(xiàn)存的財政職能范圍,是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的。眾所周知,在計劃經(jīng)濟(jì)條件下,全社會如一個大工廠,社會再生產(chǎn)過程的各個環(huán)節(jié)都由政府通過統(tǒng)一的計劃來組織運(yùn)行。由此形成的財政職能范圍大而寬,財政職能延伸到社會各類財務(wù)職能之中,包括了生產(chǎn)、投資、乃至消費,覆蓋了包括政府、企業(yè)、家庭在內(nèi)的幾乎所有部門。這也正是我們習(xí)慣于將計劃經(jīng)濟(jì)體制下的財政稱之為“生產(chǎn)建設(shè)財政”的原因所在。

  公共財政的理論認(rèn)為,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,社會資源的主要配置都是市場,而不是政府。只有在“市場失靈”的領(lǐng)域,政府部門的介入才是必要的。國家財政只能在社會資源的配置中起補(bǔ)充和配角作用,所要解決的只能是通過市場不能解決,或者通過市場解決不能令人滿意的事項,主要包括:

  1.提供公共產(chǎn)品。所謂公共產(chǎn)品,系相對于私人產(chǎn)品而言,是由政府來提供的,它具有效用的不可分割性、消費的非排他性、受益的不可阻止性等三個基本特征。這些特性決定了市場在提供公共產(chǎn)品方面是失效的,進(jìn)而也就決定了國家財政將提供公共產(chǎn)品納入職能范圍的必要性。公共產(chǎn)品最典型的如國防、秩序、安全等。

  2.糾正外部效應(yīng)。所謂外部效應(yīng),指的是私人費用與社會費用之間或私人得益與社會得益之間的非一致性。其關(guān)鍵方面是指某一個人或企業(yè)的行為活動影響了他人或企業(yè),卻沒有為之承擔(dān)應(yīng)有的成本費用或沒有獲得應(yīng)有的報酬。比如污染,一些企業(yè)排放的廢氣、廢水對社會造成不良后果,企業(yè)不承擔(dān),在這種情況下,政府有責(zé)任采取包括財政在內(nèi)的非市場方式來糾正外部效應(yīng)問題。

  3.維持有效競爭。競爭和價格機(jī)制是市場經(jīng)濟(jì)的靈魂。但在市場經(jīng)濟(jì)中,不完全競爭卻是隨處可見的。某些行業(yè)因具有經(jīng)營規(guī)模越大,經(jīng)濟(jì)效益越好,亦即邊際成本不斷下降的特點,而可能為少數(shù)企業(yè)所控制,從而產(chǎn)生壟斷力量。這又決定了政府要承擔(dān)起維持市場有效競爭的責(zé)任,將與此有關(guān)的任務(wù)納入財政的職能范圍。

  4.調(diào)節(jié)收入分配。在市場機(jī)制的作用下,由于人們占有(或繼承)財產(chǎn)情況的不同以及勞動能力的差別,由市場決定的收入分配狀況,往往是極不公平的。這不僅有違社會公平法則,而且會導(dǎo)致諸如貧困、富裕階層中財富的浪費、社會沖突、低收入階層得不到發(fā)展與改善自己處境的機(jī)會等不好的社會后果。因此政府有義務(wù)用財政調(diào)節(jié)手段解決收入分配不公問題。

  5.穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。自由放任的市場經(jīng)濟(jì)不可能自動、平衡地向前發(fā)展。價格信號在某些重要的市場上并不具有伸縮自如、靈活反應(yīng)的調(diào)節(jié)能力,而不同經(jīng)濟(jì)主體在實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益上所具有的競爭性和排他性,也使市場的自發(fā)力不能經(jīng)常保證總供求在充分利用社會資源的水平上相一致,通貨膨脹、失業(yè)、貿(mào)易失衡、增長波動等都會周期性的重復(fù)出現(xiàn)。政府亦有必要運(yùn)用財政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。

  由此可見,市場經(jīng)濟(jì)條件下國家財政的職能范圍,是以“市場失靈”為標(biāo)準(zhǔn),從糾正和克服“市場失靈”現(xiàn)象出發(fā)來界定的。由此形成的財政職能范圍,相對于計劃經(jīng)濟(jì)條件下的財政職能范圍來說,是小而窄的。

  構(gòu)建我國公共財政的基本框架具有重要意義

  安教授指出,我國十幾年的財政體制改革,已經(jīng)取得了很大成效,財政職能范圍已經(jīng)有所變化,但是離構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)財政框架還有很大距離�,F(xiàn)在明確提出構(gòu)建我國公共財政的基本框架,實質(zhì)就是要構(gòu)建符合市場經(jīng)濟(jì)體制要求的財政框架。

  首先,它能夠科學(xué)的界定政府和財政的職能發(fā)揮,解決目前財政職能錯位問題。實際上,市場經(jīng)濟(jì)這一有效配置社會資源的體制本身就是人類社會的共同財富。與市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制相適應(yīng)的財政職能范圍,具有世界通用性。因此,發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家有關(guān)界定財政職能范圍的理論及其成熟的作法,我們應(yīng)勇于遵循、吸收和借鑒。例如,在教育方面,從總體上說,教育是一種“混合產(chǎn)品”,即它同時具有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的特性�;A(chǔ)教育也叫義務(wù)教育,屬于公共產(chǎn)品的性質(zhì),整個社會成員都可以從較高的全民教育水平中受益,其經(jīng)費就應(yīng)由財政來提供;高等教育更多地帶有私人產(chǎn)品的特性,享受高等教育者本身可以獲得更多的發(fā)展機(jī)會,財政就不應(yīng)負(fù)擔(dān)其全部經(jīng)費,或只能給予一定資助。類似的如基礎(chǔ)性科學(xué)研究、城市公共設(shè)施、社會基礎(chǔ)設(shè)施等都存在政府供應(yīng)不足的缺位問題。而在應(yīng)用性研究、一般文藝團(tuán)體、一般性加工項目等存在政府干預(yù)過多的越位問題。

  其次,公共產(chǎn)品與公共財政理論為財政體制改革提供了比較科學(xué)的理論依據(jù)。依據(jù)該理論,按照公共產(chǎn)品受益區(qū)域大小,可區(qū)分為全國性公共產(chǎn)品和地區(qū)性公共產(chǎn)品,這是劃分各級政府職責(zé)和收支范圍的依據(jù),即全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供,地區(qū)性公共產(chǎn)品由地方政府提供,若干地區(qū)共同受惠的公共產(chǎn)品由有關(guān)地區(qū)聯(lián)合提供等。這有利于正確處理中央與地方,上級與下級,以及同級不同地區(qū)之間的財政關(guān)系。

  第三,對提高我國財政支出效益有利。我國財政理論將財政局限于分配領(lǐng)域,就收支論收支,而不是將財政活動的結(jié)果當(dāng)成一種“產(chǎn)品”看待,這不能不說是我國財政長期忽視效益的一種理論上的根源。而公共產(chǎn)品理論則更重視政府為社會成員提供服務(wù)時的數(shù)量和質(zhì)量,并提出計量和評價公共服務(wù)效益的思路和方法。