摘要：全面推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)行公共財(cái)政的必然選擇。改革取得了顯著的成效，同時(shí)也遇到了重重阻力，離全面推行國(guó)庫(kù)集中支付制度還有相當(dāng)大的差距。對(duì)此，本文擬從加強(qiáng)改革的認(rèn)識(shí)、解決國(guó)庫(kù)集中支付制度中的委托代理問(wèn)題以及深化配套改革、完善各項(xiàng)規(guī)章制度等角度來(lái)探討進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革。

　　關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)；集中支付；委托代理

　　國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，是我國(guó)建立公共財(cái)政體系的重要內(nèi)容，是我國(guó)現(xiàn)階段建立現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)制度的核心內(nèi)容。國(guó)庫(kù)集中支付制度是改變現(xiàn)行的財(cái)政資金層層撥付程序，由國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)在指定銀行開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶，所有預(yù)算單位需要購(gòu)買(mǎi)商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)時(shí)，由預(yù)算單位提出申請(qǐng)，經(jīng)國(guó)庫(kù)支付機(jī)構(gòu)審核后，將資金直接從單一賬戶支付給收款人的制度。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制，是解決財(cái)政資金使用中諸多問(wèn)題的治本之策，是從源頭上治理腐敗的重大措施，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)行公共財(cái)政的必然選擇。目前，已有33個(gè)省份實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付改革，并向城市、縣級(jí)推進(jìn)。按照中央的統(tǒng)一設(shè)計(jì)和要求，2005年起我國(guó)將全面推行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革。

　　一、存在的問(wèn)題

　　集中支付制度試點(diǎn)改革已歷時(shí)三年多，總的來(lái)看，試點(diǎn)進(jìn)展順利，運(yùn)行平穩(wěn)，國(guó)庫(kù)單一賬戶體系初步建立，資金收付方式日益規(guī)范，收付效率明顯提高，財(cái)政監(jiān)督明顯加強(qiáng)。但離全面推行國(guó)庫(kù)集中支付制度還有相當(dāng)大的差距，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

　　一是由于改革觸動(dòng)了某些利益集團(tuán)的既得利益，再加上對(duì)改革的認(rèn)識(shí)不足，使改革遇到了重重阻力。在分散支付條件下，各部門(mén)和單位使用資金時(shí)，不受預(yù)算硬約束，自主性強(qiáng)，資金存入銀行既可生息，又可作為爭(zhēng)取項(xiàng)目貸款的條件。改革后，這些好處將不復(fù)存在，因此，地方和部門(mén)自然會(huì)有抵觸和阻撓。另外取消政府部門(mén)在商業(yè)銀行的賬戶，商業(yè)銀行減少了信貸資金的來(lái)源，銀行支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性受到影響，也會(huì)給政府帶來(lái)一定的壓力。

　　認(rèn)識(shí)上的不足主要是對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度下的財(cái)政資金所有權(quán)、使用權(quán)和財(cái)務(wù)自主權(quán)存在誤解。許多人認(rèn)為國(guó)庫(kù)集中支付使得財(cái)政資金使用權(quán)和財(cái)務(wù)自主權(quán)都?xì)w屬財(cái)政部門(mén)，預(yù)算單位將不再擁有這些權(quán)力，這成為預(yù)算部門(mén)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度不理解、不支持的主要原因之一。而事實(shí)上國(guó)庫(kù)集中支付的目的是在不改變單位的資金使用權(quán)和財(cái)務(wù)自主權(quán)的前提下，取消單位賬戶，建立單一賬戶體系，提高財(cái)政資金的使用效益和加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督。

　　二是預(yù)算單位和代理銀行在資金支付清算中存在以下違規(guī)或不規(guī)范操作問(wèn)題：一是違規(guī)將財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)撥到原有的實(shí)撥資金賬戶；二是違規(guī)改變財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的用途或使用性質(zhì)；三是違規(guī)將財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)出專(zhuān)戶并轉(zhuǎn)儲(chǔ)大額定期存單；四是使用預(yù)算內(nèi)資金違規(guī)發(fā)放政策補(bǔ)貼；五是違規(guī)提取現(xiàn)金，并以虛假發(fā)票大量提取財(cái)政資金；六是代理銀行違規(guī)劃轉(zhuǎn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金。這些問(wèn)題的發(fā)生，反映出國(guó)庫(kù)集中支付制度政策還存在薄弱環(huán)節(jié)。

　　國(guó)庫(kù)集中支付制度的交易主體分為財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位和代理銀行三方，其中，具有交易信息劣勢(shì)的財(cái)政部門(mén)是委托人，具有交易信息優(yōu)勢(shì)的預(yù)算單位與代理銀行構(gòu)成代理人，它們之間形成委托代理關(guān)系。委托人和代理人存在較為明顯的信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象。例如，在財(cái)政直接支付活動(dòng)中，預(yù)算單位可能會(huì)憑借信息優(yōu)勢(shì)及較小的風(fēng)險(xiǎn)約束來(lái)偽造虛假收款人，提供虛假收款人賬戶，偽造、變?cè)旎蛱峁┨摷俸贤�、虛假申�?qǐng)等，一旦違規(guī)行為得逞，財(cái)政資金由國(guó)庫(kù)通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系直接劃出或轉(zhuǎn)移到非法“收款人”賬下。對(duì)于財(cái)政授權(quán)支付而言，風(fēng)險(xiǎn)則更大，預(yù)算單位可能會(huì)提供虛假收款人賬戶，騙取或轉(zhuǎn)移財(cái)政性資金，或與基層代理銀行及有關(guān)人員合謀騙取或轉(zhuǎn)移財(cái)政性資金。倘若不能有效減少財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位、代理銀行之間的信息不對(duì)稱(chēng)，就無(wú)法遏制國(guó)庫(kù)集中支付中出現(xiàn)的“異化”現(xiàn)象。

　　三是相關(guān)的配套改革尚未跟上，成為進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革的瓶頸。建立國(guó)庫(kù)集中支付制度后，政府的財(cái)政資金撥付管理發(fā)生重大變革。國(guó)庫(kù)支出數(shù)將取代現(xiàn)行財(cái)政撥款數(shù)成為財(cái)政支出數(shù)。這樣，國(guó)庫(kù)核算信息將成為政府財(cái)政信息系統(tǒng)的主要組成部分，對(duì)國(guó)庫(kù)核算電算化的要求也提升了一個(gè)檔次。目前，我國(guó)還沒(méi)有建立獨(dú)立的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算和資金清算系統(tǒng)，財(cái)、稅、庫(kù)、行之間尚未實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)網(wǎng)，部門(mén)預(yù)算的無(wú)紙化操作難以實(shí)現(xiàn)，這將嚴(yán)重影響工作效率和信息傳遞速率的提高。同時(shí)，我國(guó)相當(dāng)一部分人民銀行地市級(jí)中心支行的賬戶管理手段落后，結(jié)算秩序不符合要求，給國(guó)庫(kù)集中支付制度效果的發(fā)揮帶來(lái)了消極影響。

　　相關(guān)的法律法規(guī)仍不完善。我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》是1994年通過(guò)的，而《國(guó)金庫(kù)條例》則是1985年通過(guò)的。隨著我國(guó)的財(cái)政收入制度改革、財(cái)政支出制度改革、公共財(cái)政體制的建立等改革的不斷深入，已有許多地方不能適應(yīng)改革的進(jìn)程，加上相關(guān)的行政、事業(yè)單位的制度不健全等一些因素，使得國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革缺乏足夠的法律制度保證。

　　二、應(yīng)采取的措施

　　針對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革在實(shí)際運(yùn)行中所存在的以上問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以通過(guò)采取以下措施來(lái)解決相應(yīng)的問(wèn)題，并進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革。

　　第一，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的宣傳力度，進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的認(rèn)識(shí)。必須按照黨中央、國(guó)務(wù)院《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》、《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》（財(cái)庫(kù)[2001]24號(hào)）文件中關(guān)于“建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)集中收付制度”的指示精神，真正做到統(tǒng)一思想，求得共識(shí)才能做到兼顧各方面的需求，處理好新制度建設(shè)中的問(wèn)題。充分認(rèn)識(shí)到“集中”不是“集權(quán)”、“收權(quán)”，也不是財(cái)政部門(mén)與其他部門(mén)財(cái)權(quán)的轉(zhuǎn)移和重新分配，而是按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政發(fā)展要求，必須進(jìn)行的一項(xiàng)重大改革。

　　第二，針對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度中出現(xiàn)的委托代理關(guān)系問(wèn)題，可以借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的解決方式，圍繞著構(gòu)建國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督制約機(jī)制展開(kāi)。

　　首先應(yīng)健全代理銀行的篩選機(jī)制，充分利用現(xiàn)有商業(yè)銀行的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，選擇具有資信的商業(yè)銀行作為財(cái)政日常支付業(yè)務(wù)的代理銀行。具體確定代理銀行，原則上要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)招投標(biāo)進(jìn)行。

　　其次應(yīng)建立完備的國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督機(jī)制，緊緊圍繞財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，建立以財(cái)政資金收付實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)為中心，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐，以國(guó)庫(kù)集中收付系統(tǒng)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)為手段、以內(nèi)控管理和外部監(jiān)管制度為基礎(chǔ)，綜合運(yùn)用多種監(jiān)管方式、強(qiáng)化財(cái)政事前事中監(jiān)管的現(xiàn)代財(cái)政資金收付監(jiān)督管理模式。（1）財(cái)政部門(mén)要以實(shí)施“金財(cái)工程”為契機(jī)，加快財(cái)政部門(mén)與代理銀行的微機(jī)聯(lián)網(wǎng)步伐，實(shí)現(xiàn)財(cái)政與代理銀行信息資源共享。（2）建立資金支付有效制衡機(jī)制和國(guó)庫(kù)集中支付內(nèi)控管理制度。一是建立健全財(cái)政資金支付參與主體之間的相互制衡機(jī)制，資金用款計(jì)劃的申報(bào)、審核、批復(fù)，財(cái)政授權(quán)支付額度的審批，以及資金的申請(qǐng)、支付、審核、復(fù)核、清算、會(huì)計(jì)核算、信息管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，相互獨(dú)立、互為制約。二是建立財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位、代理銀行財(cái)政資金支付清算的內(nèi)控管理制度，防止資金支付清算風(fēng)險(xiǎn)。（3）完善財(cái)政直接支付與財(cái)政授權(quán)支付的后續(xù)監(jiān)管機(jī)制，對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行跟蹤問(wèn)效。（4）建立國(guó)庫(kù)集中支付的投訴機(jī)制。及時(shí)受理預(yù)算單位、代理銀行和收款人投訴，研究投訴受理的工作程序和方式方法，認(rèn)真解決好資金支付中發(fā)生的投訴問(wèn)題。

　　再次應(yīng)建立有效的激勵(lì)機(jī)制。（1）在財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位、代理銀行之間實(shí)行績(jī)效合同制度。把預(yù)算單位、代理銀行的薪酬和考評(píng)與貫徹國(guó)庫(kù)集中支付政策的好壞緊密聯(lián)系起來(lái)。（2）提高預(yù)算單位、代理銀行違規(guī)行為的成本。代理人之所以要做出違背委托人意志的行為，很大程度上在于它們能夠獲取額外的好處，而不被委托人發(fā)覺(jué)；或即使發(fā)現(xiàn)，損失也很小。因此，要提高代理人產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為的成本，通過(guò)利益激勵(lì)約束代理人的行為，以最大程度地符合委托人的利益取向。

　　第三，必須深化配套改革，完善各項(xiàng)規(guī)章制度。推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，必須進(jìn)行配套改革，這些配套改革主要有以下幾個(gè)方面：

　　一是抓緊制定和完善改革的配套制度辦法，以適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的需要。如及時(shí)修訂《國(guó)家金庫(kù)條例》及其實(shí)施細(xì)則；抓緊做好《財(cái)政資金支付管理辦法》及相關(guān)資金清算等辦法上升為法律或部門(mén)規(guī)章等工作，完善國(guó)庫(kù)集中支付改革的法制建設(shè)，增強(qiáng)改革的權(quán)威性、合法性與不可逆轉(zhuǎn)性；研究修訂《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》和《行政單位會(huì)計(jì)制度》等制度；研究制定改革后單位銀行賬戶管理辦法、國(guó)庫(kù)支付憑證的使用和管理辦法、代理銀行代理財(cái)政業(yè)務(wù)手續(xù)費(fèi)的支付標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算單位提取現(xiàn)金管理辦法，既方便預(yù)算單位用款又保證改革規(guī)范有序進(jìn)行。

　　二是全面推進(jìn)財(cái)政其他支出管理制度改革，充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)集中支付改革的作用。推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革，離不開(kāi)部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)和收支兩條線改革的同步推進(jìn)。部門(mén)預(yù)算編制改革是國(guó)庫(kù)集中收付的基礎(chǔ)，只有將預(yù)算編制細(xì)化到具體預(yù)算單位和具體支出項(xiàng)目，國(guó)庫(kù)部門(mén)才能將改革推進(jìn)到基層預(yù)算單位，將資金支付到項(xiàng)目并監(jiān)督資金的正確使用。政府采購(gòu)是財(cái)政資金直接支付的重要前提，政府采購(gòu)規(guī)模越大，財(cái)政直接支付的額度越高，國(guó)庫(kù)集中支付的效果就越明顯。因此，國(guó)庫(kù)管理制度改革必須與部門(mén)預(yù)算和政府采購(gòu)改革相互促進(jìn)，才能共同構(gòu)筑公共財(cái)政的基本框架，充分發(fā)揮改革的效能。

　　三是進(jìn)一步優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高財(cái)政資金支付效率。進(jìn)一步簡(jiǎn)化用款計(jì)劃審批程序，特別是要簡(jiǎn)化財(cái)政內(nèi)部對(duì)用款計(jì)劃的審批環(huán)節(jié)。如對(duì)人員和公用經(jīng)費(fèi)的審批程序可直接報(bào)送到國(guó)庫(kù)部門(mén)予以審批，或直接按照均衡撥款的原則在每月底自動(dòng)產(chǎn)生下達(dá)用款計(jì)劃；進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政部門(mén)的審批時(shí)限，盡量在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成審批，保證單位及時(shí)用款；改進(jìn)和簡(jiǎn)化資金清算程序，節(jié)省清算時(shí)間，延長(zhǎng)單位使用資金的時(shí)間，方便單位用款。同時(shí)，建議人民銀行制定電子住處的使用和管理辦法，逐步取消紙技憑證的傳遞，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上資金的無(wú)紙化清算。

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