第一訪談

　　6月23日，國家審計署審計長李金華向全國人大常委會提交了《關(guān)于2003年度中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支的審計工作報告》，一場席卷全國的“審計風(fēng)暴”由此開始。引發(fā)這場風(fēng)暴的審計署贏得了無數(shù)的喝彩，然而毋庸置疑的是，現(xiàn)行的審計體制事實上限制了審計署功能的發(fā)揮，審計體制的改革已經(jīng)提到議事日程上了。

　　中國審計學(xué)會理事、武漢大學(xué)商學(xué)院教授廖洪長期研究國家審計體制改革，他認(rèn)為，審計署要發(fā)揮更大的作用，就必須從審計體制和地位上解決問題。他的一個設(shè)想是，“設(shè)立中央審計委員會，與中紀(jì)委一起，前者管經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，后者管黨紀(jì)監(jiān)督，雙方相互配合，級別對等。”

　　7月5日，廖洪教授接受了《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》的專訪。

　　“審計風(fēng)暴”走向何方

　　《21世紀(jì)》：你怎么評價近期由國家審計署帶來的“審計風(fēng)暴”？

　　廖洪：這是國家審計機關(guān)正常發(fā)揮其監(jiān)督職能的表現(xiàn)，同時也說明了我國的國家經(jīng)濟(jì)生活中還有許多未被發(fā)現(xiàn)和揭露出來的問題，還需要國家各級審計機關(guān)去發(fā)現(xiàn)和揭露。

　　《21世紀(jì)》：審計機構(gòu)在一個國家的運作中主要承擔(dān)哪些職能？審計監(jiān)督可以起到哪些作用？

　　廖洪：一般認(rèn)為審計機構(gòu)主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和權(quán)力制衡的職能。只有審計機構(gòu)能夠正常發(fā)揮經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的職能，從而對一些權(quán)力部門和個人進(jìn)行制衡，才能夠保證國家經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。國家審計的作用就是維護(hù)財經(jīng)紀(jì)律、揭露損失浪費和各種經(jīng)濟(jì)腐敗、提高財政資金的使用效率，從而保證市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

　　《21世紀(jì)》：現(xiàn)在大家最關(guān)心的問題是，由審計署查出的問題，誰來追究其中的責(zé)任？

　　廖洪：當(dāng)然是國家有關(guān)權(quán)力部門，包括中紀(jì)委、國務(wù)院、監(jiān)察室等。所謂的“審計風(fēng)暴”去年就已經(jīng)出現(xiàn)，今年又一次出現(xiàn)，每次發(fā)現(xiàn)的問題都是觸目驚心，如果沒有問責(zé)機制，相關(guān)部門沒有認(rèn)真查處這些問題，“審計風(fēng)暴”再大也會失去審計的意義。

　　審計體制四大弊端

　　《21世紀(jì)》：這次“審計風(fēng)暴”中很多人都有一個疑問：為什么地方的事情卻由國家審計署（含各地特派辦）來揭露，地方審計機關(guān)干什么去了？

　　廖洪：首先應(yīng)該肯定地方審計機關(guān)也做出了很大的成績。之所以出現(xiàn)這種疑問，是和我國的審計體制有關(guān)。根據(jù)我國《憲法》和《審計法》的規(guī)定，審計署在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，審計機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，地方各級審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。

　　這些特點同時也不可避免地帶來一些弊端：首先，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制難以保證審計獨立性和審計監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，這也是現(xiàn)行審計體制下最大的弊端。許多人認(rèn)為，現(xiàn)行審計體制下，由于審計機關(guān)負(fù)責(zé)人的任免權(quán)在本級政府，審計機關(guān)實際上是“政府的內(nèi)審機構(gòu)”，“審財政就是審政府”，不明智的領(lǐng)導(dǎo)就認(rèn)為是挑自己的問題和毛病，因此，即使查出了較大的問題，由于考慮到方方面面的關(guān)系，審計部門就存在敢不敢報告的問題，有些問題，往往是較大的問題在審計部門內(nèi)部就“消化”掉了，即便報告了也難過政府那一關(guān)。因而拿到人大的審計報告就可能是大大“縮水”的報告了。這種情況致使“審計難、審計處理更難”的尷尬局面長期存在。

　　其次，現(xiàn)行審計管轄范圍導(dǎo)致了審計盲區(qū)的存在。根據(jù)審計管轄范圍，由于一部分中央所屬單位不屬地方審計機關(guān)管轄，在地縣的省直單位不屬地縣審計機關(guān)管轄，而上級審計機關(guān)又無暇顧及，這就導(dǎo)致了審計盲區(qū)的存在，潛在著舞弊和損失浪費行為。有資料顯示，屬于審計署及其派出機構(gòu)審計的單位大約有3萬多個，目前每年實際被審計的單位不到3000個，審計覆蓋面只有10％左右，甚至有不少單位自審計署成立以來還從未接受過審計。另一方面，地方審計機關(guān)特別是縣級審計機關(guān)卻無權(quán)審計。最典型的如國稅、水利、電力、煙草等行業(yè)，這次查出的電力部門嚴(yán)重違紀(jì)的問題就是明證。

　　再次，透明度差。雖然我國審計法規(guī)定“審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果”，但是，多年來中央和地方審計機關(guān)查處的大案要案卻鮮有見報見電臺的，這些審計報告往往作為“機密”鎖藏柜中。事實上，陽光是最好的消毒劑，也是最有效的監(jiān)督，腐敗最怕陽光，現(xiàn)在國際上很多國家的審計報告都是置于規(guī)定的地方供公眾隨時查閱的。

　　最后，審計資源配置不合理。除審計署外，目前我國主要履行或部分履行審計職能的部門和機構(gòu)，還有中紀(jì)委、監(jiān)察部、財政部監(jiān)督檢查局。他們按各自的職責(zé)查處不同的單位和人，中紀(jì)委主要管高級黨員干部的違紀(jì)違法問題，監(jiān)察部主要管行政（一般是非黨員）干部的違紀(jì)違法問題，財政部監(jiān)督檢查局主要管中央企業(yè)和大型企業(yè)的問題。這些問題中又主要是經(jīng)濟(jì)問題或大多都涉及經(jīng)濟(jì)問題，而查經(jīng)濟(jì)問題、搞經(jīng)濟(jì)監(jiān)督完全是審計部門的職責(zé)。因而多年來的多頭檢查、重復(fù)監(jiān)督和交叉監(jiān)督問題不能很好解決，使一些企業(yè)叫苦不迭。

　　改革審計體制

　　《21世紀(jì)》：那么，一個比較理想的審計體制是什么樣的？廖洪：許多審計界人士指出，我國審計體制改革的最終目標(biāo)和“理想模式”應(yīng)是實行立法型體制，即人大常委會領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立最高國家審計機構(gòu)。但這需要一個過程，至少在目前談?wù)摯耸逻�為時尚早。我認(rèn)為，我國審計體制改革應(yīng)分兩步走：在現(xiàn)階段，對現(xiàn)行審計體制進(jìn)行完善和調(diào)整，以增強獨立性為主，加強審計監(jiān)督力度；待各方面條件成熟后，向立法型體制轉(zhuǎn)變。

　　《21世紀(jì)》：具體說來，應(yīng)該如何增強審計的獨立性？如何實現(xiàn)向立法型體制轉(zhuǎn)變呢？

　　廖洪：根據(jù)以上分析和我國國情，我提出以下兩種設(shè)想：設(shè)想一：成立中央審計委員會�？紤]當(dāng)前的中國國情，可以設(shè)立由黨中央領(lǐng)導(dǎo)的“中央審計委員會”，它與中紀(jì)委的關(guān)系是，后者管黨紀(jì)監(jiān)督，前者管經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，雙方相互配合。

　　設(shè)想二：如果設(shè)想一不能實現(xiàn)，則可考慮實行“資源重組改良觀”。具體措施是：

　　第一，審計署改名為審計部，仍隸屬于國務(wù)院，但審計長級別為國務(wù)委員級，以增強其權(quán)威性；

　　第二，重組審計資源，將中紀(jì)委、監(jiān)察部、財政部監(jiān)督檢查局等部門中的執(zhí)行審計職能的人全部劃歸審計部，充實審計部的力量。我國審計署機關(guān)僅四五百人，只是美國的十分之一，難怪我們的審計覆蓋面僅10％左右。

　　第三，中央對地方審計機關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，同時撤銷各地審計廳，將各地審計廳全部改為特派辦，有特派辦的地方將審計廳合并到特派辦。因為，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)后，地方審計機關(guān)的獨立性問題基本解決，人事、業(yè)務(wù)和經(jīng)費都由審計部統(tǒng)一安排，因此它與特派辦分設(shè)也就沒有必要。省對地市審計機關(guān)也實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，但地市審計機關(guān)的經(jīng)費由省財政安排。

　　第四，取消縣級審計局，仿照銀行系統(tǒng)內(nèi)部審計的做法，將其審計人員“上收一級”，統(tǒng)統(tǒng)編入地市審計局，業(yè)務(wù)上則“下審一級”。

　　第五，行使屬地審計原則，改變現(xiàn)行審計管轄范圍，消除審計盲區(qū)。不論中央單位還是省直單位，只要它在哪個地區(qū)就由哪個地區(qū)的審計機關(guān)進(jìn)行審計。如果有困難，再由上級審計機關(guān)協(xié)調(diào)或直接進(jìn)行審計。實行垂直領(lǐng)導(dǎo)為實行屬地審計奠定了基礎(chǔ)。

　　經(jīng)過以上資源重組，審計的獨立性大大加強，其職能作用將會得到更好的發(fā)揮。這也是去年我在南京審計學(xué)院召開的中國審計高層論壇上的觀點。